《建设项目档案管理规范升版之我见》
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国家档案局于2018年4月8日发布了《建设项目档案管理规范》（DA/T28-2018）（以下简称《规范》）并于2018年10月1日起实施,同时替代《国家重大建设项目文件归档要求与档案整理规范》（DA/T28-2002）（以下简称《整理规范》）.目前,新的《规范》已经实施了一年的时间,期间笔者通过对《规范》的不断学习,与《整理规范》的对比分析并结合实际工作总结了一些个人看法.
一、《建设项目档案管理规范》在行业中的地位
《规范》是国家行政管理部门鼓励采用的行业推荐性标准,指导新建、改建、扩建和技术改造等建设项目的档案管理工作,为项目文件和项目档案管理提供了科学有效的管理思路和管理方法,是建设方做好建设项目档案工作的依据,也是档案行政管理部门和行业主管部门业务指导的依据,对提高建设项目规范化管理,提升项目档案工作的整体水平具有重要意义.《规范》的制定和升版是国家档案局经科司在广泛调研的基础上,通过成立标准起草工作组形成征求意见稿和修改稿,并多次召开座谈会,在充分、广泛的研讨交流中形成的,最后经全国档案工作标准化技术委员会审查通过后正式发布,具有较高的权威性和适用性.
二、《规范》与《整理规范》的对比
《整理规范》自2002年发布实施到2018年废止经历了十六年的时间,期间我国建设项目管理水平不断提高,行业标准不断完善,《整理规范》已不能完全满足当前建设项目档案管理的需求,升版工作势在必行.《规范》在此背景下制定实施,很大程度上弥补了《整理规范》在结构和内容上的不足之处.
《规范》与《整理规范》对比主要变化体现在：主体要素由“国家重大建设项目档案”调整为“建设项目档案”;增加了项目档案工作组织及职责、制度规范建设、项目文件管理、项目档案管理、项目电子文件归档与电子档案管理;增加调整了附录的内容.其他部分内容也做了相关适用性调整,比如规范性引用文件中删除了一个新增了八个;术语和定义中删除两个新增了六个等.
三、《规范》对实际工作的指导意义
1.为更多的建设项目档案提供了收集整理和监督审查的依据
《整理规范》中未对“国家重大建设项目”做出明确的界定导致实际工作中对“国家重大建设项目”的界定标准不统一,建设项目档案的管理工作中经常出现收集整理方和监督审查方意见不一致的情况,在利己原则下,收集整理方为方便自己的工作更倾向于不是国家重大建设项目的界定,而监督检查方则更倾向于按照国家重大建设项目的标准来规范管理,主体要素不能明确界定是工作中双方扯皮的一个重要原因.未被界定为“国家重大”的建设项目对该标准的参照力度往往比较低,建设项目档案管理的规范性欠缺,而《规范》中将“国家重大建设项目档案”调整为“建设项目档案”,扩大了标准的适用范围,填补了非国家重大建设项目档案执行标准的空白,为更多的建设项目提供了收集整理和监督审查的依据.
2、为加强建设项目档案的全过程管理提供了制度依据
工程管理相关部门在建设项目管理过程中往往重项目管理轻档案管理,建设项目管理过程中建设单位档案管理人员参与度较低,一般都是在建设项目结束甲方將做竣工验收的时候被要求进行资料审查,过程控制不善导致建设项目档案整体质量不佳,后期发现的问题难以追溯和整改.《规范》中多处提出对建设项目档案进行过程管理或全过程控制的要求,术语和定义中新增了“项目档案管理卷”,要求档案管理机构在管理某一项目过程中将形成的有关材料组成专门的案卷;总则中提出“应加强项目文件过程管理,通过节点控制强化项目文件管理,实现从项目文件形成、流转到归档管理的全过程控制”;项目档案工作的组织中提出建设单位应建立以档案管理机构为核心的项目档案管理工作网络和沟通协调机制,突出了档案管理机构在过程管理中的作用;项目档案工作的职责任务中指出建设单位档案管理机构应“参加项目建设的重要会议、重大活动”;电子文件的管理及归档强调对电子文件形成与流转的跟踪、检查和补充;《规范》对建设项目文件更是从形成到归档提出了全过程管理的要求.
3.对建设项目文件的审查、审核工作提出了更高的要求
审查、审核的过程是查漏补缺的过程,做好建设项目档案的审查、审核工作是保障建设项目档案完整、准确、系统、有效的必要手段,《规范》中对建设项目文件的审查、审核工作提出了更高的要求,也是对各方在项目建设过程中保证建设项目档案质量的责任提出了更高的要求.《规范》从正文到附录“审查”一词出现了19次,“审核”一词出现了16次,而《整理规范》中“审查”、“审核”都只出现了8次.《规范》对建设单位、建设单位档案管理机构、建设单位工程管理相关部门、参建单位、监理单位从文件质量、归档制度、审查流程、审查记录等各个方面提出了审查、审核的要求,明确了建设项目中审查、审核的内容和责任.竣工图章上更是出现了“审核日期”的字样,且增加了竣工图审核章.
4.对建设项目电子文件和电子档案的规范管理提出了新要求
随着信息技术在各个领域的普及,建设项目中形成的电子文件也越来越多,如何管好用好这些电子文件成为建设项目档案管理工作中不可忽视的一部分.《规范》中新增了电子文件归档与电子档案管理的相关内容,填补了《整理规范》中关于电子文件和电子档案管理的空白.电子文件的形成和管理对电子档案管理系统在有无和功能上提出了相应的要求,同时又反作用于建设项目档案的信息化.《规范》提出电子文件依然遵循“谁形成谁归档”的原则,电子文件及电子档案要满足长期保存和安全、保密等要求,同时对建设项目档案数字化在内容、安全、保密等方面提出了相应的要求,使建设项目中的电子文件管理有章可循.
5.在建设项目档案归档范围上做了更规范更全面的调整
《规范》在建设项目文件归档范围上新增了信息系统开发、设备监造等类别,为信息系统开发和设备监造活动形成的文件提出了明确的归档范围;将征地、拆迁、移民类文件和招投标、合同协议类文件单独列出细化;重新形成立项文件、勘察设计文件等12个类别,《整理规范》中的项目管理文件和涉外文件类中同时存在招投标、合同相关资料,工艺设备文件和涉外文件类中又都涉及设备相关资料,《规范》纠正了重复归类等不合理的设置;《规范》将“设计基础文件”划入“勘察、设计文件”,将“财务、器材管理文件”划入“项目管理文件”, 使类别更加科学、兼容和优化.
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