《交通基础设施建设中PPP模式的风险与其防范》
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近年来,我国的交通基础设施建设中PPP模式得到了大规模推广和应用,解决了交通基础设施建设中资金不足的问题.在PPP模式快速运用的当下,也出现了一些风险,本文结合PPP模式的特征,对交通基础设施建设中PPP模式的风险进行分析,并提出对策建议.
一、PPP模式的内涵与特征
1.PPP模式的内涵.PPP（Public-Private Partnership）最早是在1992年由英国政府提出来的,是公共基础设施中的一种项目运作模式,在提供公共物品的过程中,政府和社会资本合作,形成“利益共享、风险共担、全程合作”的伙伴关系.通过PPP模式,社会资本可以参与到项目建设中,在资金的投入、项目管理和技术的应用方面,通过公私合营,风险共担,减轻政府的压力,因此,PPP模式在交通基础设施建设中有明显的优势,得到了广泛应用.据统计,世界范围内基础设施PPP项目在过去20年得到了快速发展,在发展中国家PPP模式投资额约占基础设施总投资额的15-20%.
2.PPP模式的特征.①伙伴关系.在PPP项目中,政府部门需要实现公共利益最大化,但是对于私营部门来说,主要是为了实现自身利益的最大化.政府部门和私营部门形成的是伙伴关系,为了项目的长远发展,双方需要相互配合,互为对方考虑问题,所以在建设中双方的目标一致,投入最少的资源,实现双方利益最大化.②利益共享.在PPP模式的项目中,为了实现利润最大化,需要在项目的运营中抬高,但是抬高就会引起公众的不满意,甚至引起社会动乱,因此,政府机构需要对项目运营进行限价,防止获取超额利润.政府部门和私营部门对项目收益进行共享,取得相对稳定、长期的回报,政府部门虽然会控制私营部门获取超额利润,但也会确保私营部门获取相对稳定和长远的投资回报,政府部门则享受项目带来的社会效益.③风险共担.政府部门与私营部门在PPP项目中属于伙伴关系,在共享利益的同时,风险也是共担的,这一特征是区别于其他建设模式的显著标志,是双方的伙伴关系可持续发展的基础.在项目中,双方利用自己的优势尽可能降低项目风险,例如：在桥梁建设项目的运营中,如果一定时期内车流量不足将导致私营部门无法实现基本的预期收益,政府部门可对其进行流量补贴,可以有效控制因车流量不足而引起的收益不足的经营风险,而私营部门可以利用自己的优势承担较多的具体管理责任.
二、交通基础设施建设中PPP模式的风险
交通基础设施具有基础性、公益性和长期性,为社会公众提供最基础的服务或产品,追求的是社会效益最大化,投资的周期比较长,大部分项目需要定期维护和保养,投资的额度巨大,项目收益回收周期长,个人投资者不会直接投资,但政府财政资金又不足.通过PPP模式可以解决此类问题,大大降低项目投资的风险,政府部门和私营部门相互合作,提高项目投资的成功率,但是在项目的建设过程中也存在一定的风险.
1.初步设计风险.交通基础设施建设由政府部门倡导,在通过公开招标筛选合作伙伴之前,政府会组织有关部门、咨询机构、运营和技术服务单位、相关专家以及各利益相关方共同对项目实施方案进行充分论证,确保项目的可行性和可操作性.项目由政府方完成初步设计后通过竞争机制选择合作伙伴,组建项目公司,在整个项目的建设和运营过程中,可能会出现初步设计风险,也就是政府部门对项目把握不够准确,造成顶层设计存在风险,进而为项目的建设和运营带来风险.
2.违约风险.PPP项目中参与的主体较多,一般包括政府部门、私营部门、金融机构、施工单位、咨询公司等,每一个主体的利益诉求不同,组建项目公司之后,形成一个共同体,但有的参与主体参与度较低,而且交通基础设施建设项目周期长,投资回报周期长,有的参与主体会出现资金周转问题.在一些规模较大的基础建设项目中,中标的单位不止一家,而是由联合体中标,中标之后与政府方签订了《PPP 项目合同》,合同签约后,联合体成员因故有意退出.PPP项目的完成以及伙伴关系的建立,主要是通过合约来约束,整个建设周期注重契约精神.但政府部门一直处于主导地位、权威地位,政府还存在着换届和政策调整,由于地方政府债务压力巨大,整个市场信用环境差,因此,政府在招商引资阶段的承诺无法兑现,互相推诿,损害了私营部门的利益,阻碍了项目的建设与运营.
3.融资风险.随着PPP项目规模的不断扩大,项目融资难问题突出,交通基础设施投资规模大,建设周期长,对资金的占用时间较长,流动性差,因此商业银行对其贷款利率较高.另外银行在提供贷款的过程中,先要对承接人的信用状况、投标资格、管理能力进行严格审查,同时对项目本身的建设条款和设计也需要审查,一般审查的周期较长,而PPP项目中政府部门和私营部门签订协议之后,需在规定时间内必须完成融资,所以目前在国内有一些项目由于中标企业未在规定时间提供足够的资金,最后只能更换中标企业.银行在提供贷款的过程中,需提供债务担保,但是交通基础设施项目一般需要的资金量巨大,投资回报率低,从目前的已落地的项目来看,投资回报率呈下滑的趋势,政府不能为贷款提供担保,项目公司缺少增信支持,民营企业不愿参与到项目中,融资更加困难.
4.监管风险.目前PPP项目监管的法律体系还不够完善,存在立法空白,没有针对性法律,法律体系较为分散,很难起到较好的规范作用,因此在项目的实施过程中,人为因素影响较大.在监管的过程中,政府各部门之间、与地方政府之间权责划分不够明确,导致PPP项目出现多头管理,不同部门出于政绩的考量,甚至出现寻租行为.监管中忽略了社会公众的监管,目前大多数项目都没有社会公众监督,或者有的只是在初步设计阶段有社会公众的参与论证,但在项目的建设与实施工程中缺乏公众参与,造成项目的建成不满足公众的需求.
三、交通基础设施建设中PPP模式风险防范
1.初步设计风险的识别与预防.首先,要明确这类风险的承担机构.如果是在社会资本进入之间出现的初步设计风险,应该由政府机构来承担,对于已经通过项目公司重现论证之后的初步设计,建设和运营中出现的初步设计风险则由政府部门和私营部门共同承担.其次,对初步设计风险要尽早识别.项目的前期论证阶段,政府可以聘请相关的财务、项目设计、施工单位、社会部分等参与到项目测算,减少初步设计风险.在建立项目公司之后,对政府的初步设计也要进行重新论证,尽早识别风险,尽可能的降低风险带来的损失.再其次,合理的风险转移,必须是提前向社会资本方公开风险信息,对于初步设计中存在的问题,具体问题具体解决.若是初步设计风險,在施工图设计阶段解决.初步设计缺陷造成的投资规模扩大,可以在项目运营过程中解决,增加运营的收入来源.
2.规范合同降低违约风险.对于PPP项目建设与运营中出现的违约风险,可以通过规范合作合同来进行规避.一是确保合同合法合规,根据每个项目特点签订合同.不能简单地借用其他项目合同的条款,将导致政府和社会资本无法对项目的权利义务、风险、责任进行合理分配.二是确保合同公平合理.在设计合同条款的过程中,政府部门和私营部门的权利义务应该对等,避免不公平、不合理的条款,保障社会资本合理利润,保障双方切实履约.政府部门在参与的过程中,需要严格限制行政效力对合同的干预,建立高层级的政府履约保障机制.三是完善合同条款,为合同再谈判留下空间.借鉴已有项目出现的合约风险,在新的PPP项目中,对合同条款的内容规范尽可能地完善,同时在合同中应该设置再谈判条件,保障出现争端时,通过再谈判使项目顺利进行.四是明确合同违约条款,任何一方违约都要承担相应的违约责任,加重违约成本,防止故意违约,合同履行中双方发生争议要积极协商处理,未明确的事项可以通过签订补充协议的方式解决,合同争议可约定仲裁裁决.
3.融资风险的防范.在PPP项目中,融资难的最主要问题是缺乏融资担保,解决这一问题应该依靠政府,由上一级政府部门对PPP项目融资提供担保,或者成立专门的项目担保公司,对于这类公司,政府应该鼓励,对其税收等方面进行优惠.同时,应该创新融资渠道,不能只是依靠商业银行的资金来源,可以多方面吸引资金的来源,不要一次性整体融资,将项目进行融资划分,在不同的阶段,采取不同的融资方式.例如发行项目中长期债券、互联网众筹等方式,鼓励非银行金融机构如保险公司、信托公司等参与到PPP项目中,利用项目本身通过资产证券化提高项目的流动性和资金来源.
4.监管风险的防范.首先,明确各个领域项目的监管责任,建立PPP项目监管机构.对于交通基础建设项目,政府和各地政府分权进行监管,专门设立PPP项目的监管部门,政部门可以跨部门,打破分散监管的局面.其次,完善PPP项目监管的法律、法规建设.借鉴国内外实践的经验,结合国内PPP项目建设的现状,制定一部高位阶的PPP法,同时对一些现有的规章制度不完善的部分,应该尽快的进行修改和完善,尤其关于财务、税收、定价、争端解决等方面.再其次,构建PPP项目社会公众参与机制,建立多元化监管渠道,保证项目的各個阶段都有社会公众的参与,对项目的建设信息、建设成本、建设规划等及时向社会公众进行披露,利用互联网建立社会公众监管平台,对公众的诉求和质疑,应该积极回应,及时调查.
（作者单位：中交二公局第六工程有限公司）
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