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近日,财政部、发展改革委、人民银行联合下发《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（下称《意见》）.《意见》将充分释放“改革红利”,不仅有利于有关部门和地方政府统一认识,加强政策协调,规范推进PPP（政府和社会资本合作）项目实施,防止PPP模式在实践中“走偏”或“变异”,也有利于稳定政策预期,为政府和社会资本合作营造良好的发展环境,进一步增强社会资本信心,激发民间投资活力.
眼下,面对在养老、教育、医疗等与社会公众利益息息相关的公共服务领域中存在的诸多问题,其解决仅依靠政府的财政投入,或通过继续推广政府债务远远不够.怎么办?一个理想的方式就是促进政府和社会资本合作,即采用PPP模式.
《意见》的出台也正是为了解决政府在这些公共服务领域投资不足的问题,更重要的是,还能解决政府投资效率和管理水平不高的难题.
政府和社会资本合作:政府对民营企业开了绿灯，民间资本进入垄断行业
财政部推广PPP模式已有一段时间.然而,长期以来,人们并没有正确认识PPP的具体形式,也不清楚PPP为何产生多种多样的形式.事实上,不同的政策目标需选择不同形式的PPP.《意见》明确指出这一点,为进一步推广PPP指明了方向.
例如,对新建项目采用BOT（建设-经营-转让）的形式,不但不会减少政府公共服务的提供,还能有效抑制地方政府债务的新发生；对于已经老化的公共服务项目,政府可采用ROT(重构-运营-移交)的模式,将已不能再使用的公共服务项目,由社会资本方重新建造,并由其运营管理,运营期满后无偿移交政府,这样能在不新增政府债务的情况下,重新发挥不能再使用项目的作用,等等.
值得注意的是,《意见》还提出了PPP中一个特殊的形式BOO（建设-拥有-经营）,一般情况下,其运营是有期限的,只是在运营期过后,资产不再移交给政府.
确定了PPP的具体形式,并不意味着项目就会一帆风顺.随着时间推移,PPP项目肯定会遇到一系列问题,这些问题的解决应回归到政府和社会资本合作的核心要素——伙伴关系上.
真正意义上的伙伴关系必然建立在双方平等基础上.这意味着,政府和社会资本方的法律地位平等、权利义务对等,且必须树立契约理念,坚持平等协商、互利互惠、诚实守信、严格履约.其实,这也正是《意见》特别强调“重诺履约”,强化合作双方的平等地位的原因.
PPP项目成功的另一重要因素是合作方的管理能力.一直以来,人们想当然的认为PPP是一个融资模式,这也导致过去地方政府在选择合作伙伴时,最重视的就是投资方的资金优势.
可实际上,PPP和融资有本质区别,融资只是借贷资金,而PPP则是管理借贷别人资金的能力,实质是一个政府管理模式.
事实上,管理资源将是未来PPP项目推进过程中的稀缺资源,如果各个领域的管理资源不能有效提高,就会制约PPP的推广和发展.
因此,《意见》中特别强调要选择优质的合作伙伴,提出要“综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验、财务实力和信用状况等因素”,必然会为未来PPP项目的成功增加保障.
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