《特色文化旅游产业项目PPP模式——以昭化古城为例》
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摘 要：在文化旅游领域推广PPP模式是促进经济转型升级的重要手段,也是推进新型城镇化建设的必然要求.本文对比了PPP模式在文化旅游产业中的常见类型,分析得出与文化旅游项目最合适的模型,并以昭化古城为例深入探讨文化旅游PPP项目存在的问题和发展建议.
关键词：文化旅游产业;PPP;模式
一、研究背景
PPP（PublicPrivatePartnership）是指政府部门和社会资本之间建立起来的"利益共享、风险共担、全程合作"的关系.国家正大力支持和鼓励社会需求稳定、能够实现按效付费、公共属性较强的文化项目采用PPP模式.截至2020年1月31日,全国PPP项目数量为9440个,其中旅游行业项目占全国项目总量的3.47%;文化行业项目占全国项目总量的2.13%.PPP模式逐渐成为了促进经济转型升级、推动文旅产业健康发展的重要手段,同时,也成为了各地区政府推行当地文化旅游发展的重要着手点.
二、文旅项目PPP模式类型分析
文旅项目如何合理地考虑和选择政府参与的形式、程序、渠道、范围与程度,是其建立PPP模式时值得探讨和分析的一大难点.文旅PPP模式常见的运作方式可大致分为TOT,BOT,DBFOT三个具体模式,对于不同的项目类型和具体情况会采用不同的运行结构.
TOT模式的结构是移交-经营-移交,政府需要注意资产的建设和评估问题,面对建设成本与移交回报的风险;而社会资本需要注意预期经营成本和未来收益等,并承担经营风险.该模式的优点在于结构简单,融资对象广泛等,但在基础设施阶段的垄断可能导致监管困难,并且回收时可能导致国有资产流失.该模式只适用于已有良好收益的基础设施项目.
BOT模式遵循建设-经营-移交的结构,在这种模式中,合作企业既承担了建设的风险,又承担了运营的风险,相较之下,政府可规避大量风险,从而减少财政负担.BOT模式有利于双方协调,提高运作效率.但是项目前期长,投标费用高,融资较为困难.并且在运营期间,政府对项目的控制权可能会被削弱.该模式适用于技术成熟、回报率较稳定的项目.
DBFOT模式的结构是设计-建设-融资-运营-移交.该模式主要以融资为核心,政府要承担后期融资能力不足的风险.同时,因为是新生模式,可能导致合同出现漏洞,使后期投资超标.该模式的设计工作由社会资本负责,充分发挥了社会资本的效用,理论上可节约成本,提高运营质量,适用于基础设施和公用事业项目.
统计分析得出大多数PPP模式下的文旅项目都采用的是BOT模式的结构.在三种模式中,BOT模式在保持运行效率的前提下,能够取得更高收益和回报.而在TOT模式中,政府更多扮演著一个促进者或监督者,社会资本掌握着大部分的所有权和主导权,这种股权合作的模式使政府可能面临着更大的失去控制权的风险.DBFOT模式则更加适合以政府作为提供者和主导者的公用事业项目.
三、特色文化旅游产业项目PPP模式样本分析——昭化古城
1.昭化古城PPP模式概况
昭化古城位于四川省广元市,是国内目前保存最为完好的三国古城,也是我国最早实行郡县制的县城.昭化古城拥有较强的文化属性和开发潜能.
2016年6月中青城投股份有限公司与广元市人民政府签订《合作框架协议》,采用PPP模式着手打造集自然山水、历史文化为一体的文化旅游项目.该项目总投资270亿元,规划面积约29.2平方公里,规划建成项目建设期6年,分三期实施.
2.昭化古城PPP模式的问题
通过调查发现该项目在实施的过程中遇到诸多问题最终未能实现落地.其问题主要是该项目为单一的文化旅游项目,运营机制和风险分担机制不完善.
作为单一的文化旅游项目,在初期该项目将主要目光落在旅游区文化风情的建设,试图利用三江环山的地理优势打造“一心一脉两翼三片区”的旅游区.但是文旅业是一个综合性较强的行业,一个具有成长性的项目需要交通、餐饮、制造等多方面的有效配合,而不是只注重风情建设.广元市作为五线城市在城市基建和交通方面都有很大的缺陷,因此该项目无法满足预期的运行效果.
风险分担机制的不完善也是PPP项目未能有效落地的重要原因之一.昭化古城项目前期由社会资本出资建设,预计总投资为270亿元,且一期建设就将投资不少于100亿元,对于投资方来说投资金额和风险过大.此外,昭化古城虽然具有较强的文化属性和资源独特性,但是由于其区域优势不明显,竞争力较弱,后期实现投资回报的风险也相应变大.项目集中于昭化古城单项目的建设,缺乏较广的空间布局,使得风险得不到分散.
3.昭化古城PPP模式发展建议
针对昭化古城在与PPP模式相结合时出现的运营机制和风险分散的问题,本文提出以下可供参考的建议.
广元市作为五线城市,基础设施和道路交通的发达程度落后于四川的其他大多数城市,建议其在开发文化旅游项目的同时重视规划城市自身的基础设施和交通建设发展,从而搭建更为完善的文化旅游体系,进而吸引更多的游客,长久地展示出昭化古城这个响亮的名片.
在昭化古城的规划项目中,有一个重大的矛盾点,即巨额的前期投资和单项目的投资回报风险产生了不对称,这为后期融资带来了巨大阻力.在建设时应该多考虑文化旅游景点的周边综合配套设施和产业,如住宿,餐饮等,扩大空间布局分散风险.
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旅游文化和旅游产业引用文献:
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