《关于代表约见国家机关工作人员》
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代表约见国家机关工作人员,正在从一种简单的法律规定演变成为一种基层人大工作中的规范的监督形式.因此,我们有必要做些梳理和探索.
一、代表约见国家机关负责人的依据
代表可以约见国家机关工作人员,是代表法的规定.代表法第二十二条规定：代表进行视察,“可以提出约见本级或者下级有关国家机关负责人.被约见的有关国家机关负责人或者由他委托的负责人员应当听取代表的建议、批评和意见”.除此之外,关于代表约见问题,并没有更多的规定.
我们似可对代表约见作如下理解.代表的这种约见权,是从代表视察引申而来的一种权利,是通过约见国家机关工作人员从而向其当面提出建议批评意见的一种权利,也是具有监督性的一种权利.对于这种约见,法律没有规定代表必须联名,似乎代表个人可以提出,也可以几个人联名提出.当然,一般说来,代表提出约见,应当向人大常委会或者主席团提出,由人大常委会或者主席团告知被约见人员并选择适当的方式组织实施.
但是作为代表个体或者若干人行为的代表约见,如果缺少人大常委会或乡镇人大主席团的精心组织和大力支持,是很难实施并取得相应效果的.要把代表约见作为一种有法律效力的监督形式运用起来,就需要人大常委会或者主席团的积极介入和认真组织并进行相应的规范.从目前的实际情况来看,在各地开展的代表约见活动中,都是由于人大常委会和主席团发挥了积极作用而取得成效的.
二、代表约见国家机关负责人活动举例
下面,我们先看几个实例.
1.浙江省东阳市（属于金华市管辖）的做法.自2013年开始,东阳市推动实施代表约见制度,调动了代表履职的积极性,促进解决了一些老大难问题.2012年施侍伟当选县人大常委会主任,他发现代表们在会议期间履职很积极,但是却不知道闭会期间如何履职.而且代表们闭会期间提出议案建议解决的周期比较长,督办效果也比较低.如何这个难题?有同志认为,代表法规定的代表约见是一个突破口.但是法律对此缺乏具体规范,难以操作.针对这些问题,常委会决定先从制定约见规则入手.于是,常委会着手在制定约见制度方面开展了工作.2013年8月,常委会制定了《东阳市人大代表约见地方国家机关负责人暂行办法》（以下简称《办法》）,对代表约见的事由、途径、对象、流程及结果运用等作出明确规定.《办法》对约见的法律规了一些细化和拓展.比如,法律规定约见只有在视察中才能提出;对此,《办法》拓宽了约见渠道,规定代表可以就视察、调研、工作评议等活动中发现的问题,以及多数选民意见比较大的问题等,都可以提出约见.这样,约见事由就包括了宪法法律实施情况、人大决议决定贯彻执行情况、人大常委会列入审议议题的相关事项、代表议案建议情况、人民群众普遍关心的生产、生活、社会热点难点问题等,都可以作为约见的理由.这样一来,就使得代表们有事可约、有事就能约.比如,《办法》还规定,代表约见不以代表个人名义进行,必须在人大常委会组织之下,依照规则、按照流程进行.《办法》规定的约见程序,可以由代表3人以上联名申报,书面提出,注明约见对象、约见事由、拟提出意见建议等.由代表小组或者代表所在乡镇人大主席团、街道人大工委申报.约见申报经乡镇人大主席团或者街道人大工委初审,报人大常委会分管副主任、主任审查批准;重大问题,需报请主任会议批准.然后,由代表工作部门通知代表和约见对象,做好沟通协调工作.审批程序一般在5个工作日完成,批准后5个工作日安排约见,约见后5个工作日形成约见的书面材料送人大常委会备案,有关部门在三个月内向人大常委会反馈结果并回复代表.此外,《办法》还规范了代表指定约见人（一般要求相关单位一把手出席）、主持人（所在代表小组组长、乡镇人大主席、街道人大工委主任,或者由人大常委会指定主持人）、参加人（联名代表或者同一代表小组代表,常委会相关工作机构人员等）.《办法》还规定,代表可以询问、提出意见建议;约见对象必须如约而至,如实回答问题,可以现场答复.如遇重大问题,可以依照规定转为人大常委会专题询问,甚至是依法进行质询.
2.山东省罗庄区（属于临沂市管辖）的做法.罗庄区人大常委会从代表议案建议中选择代表约见主题,并且在开展代表约见活动之前做了大量的准备工作,甚至由常委会安排和组织约见活动,以便增强约见效果.2017年5月,罗庄区人大常委会从代表议案建议中筛选确定了贯彻落实河长制、推动水生态综合治理作为开展代表约见活动的主题.随即农业农村委员会组织开展全区水生态专题调研,对域内河流水质、排污、违建等方面情况进行了明察暗访,并通报相关代表,使提出建议批评意见并准备参加约见的代表知情知政.9月,常委会又组织代表对全区河长制实施情况和水生态治理工作进行专项视察,为代表约见做程序上的準备.准备工作就绪后,11月初,提出相关议案建议的11名代表,以会议的形式与政府水务、环保、住建等7个部门的主要负责人进行约见对话.在约见现场,11名代表提出了11个问题和建议;人大常委会领导要求政府及其职能部门高度重视、切实解决这些问题.约见之后,常委会成立了5个专项督导组,11名代表位列其中,参与跟进督办.至2018年10月,该区23条主要河流区域、街镇、村河长制全部到岗就位,巡河、护河、清河工作全面展开,政府投入3亿多资金对14条河流沟渠进行综合治理,取得了初步成效.11月,在约见一周年之际,常委会组织代表开展约见后视察,听取相关报告,对一年来政府相关工作进行“回头看”,由约见代表进行现场点评,并对相关工作提出进一步要求.这是一次由人大常委会组织的鲜活生动的代表约见活动.人大常委会从选题的确定、问题的提出、活动的组织,到后续的督办跟进、跟踪监督等都精心策划、精心组织,既保障了代表权利的落实,又保证了监督实效的到位.按照《区代表约见国家机关负责人工作办法》的规定,如果约见代表对情况不满意,可以提出再次约见要求,由人大常委会启动循环约见,直至问题解决.这项工作的意义在于,通过人大常委会对代表约见活动的领导和组织,丰富了人大监督形式,把代表个人行为上升为人大常委会的组织行为;同时也丰富了代表履职形式,调动了代表参与人大监督的积极性（前后共有80多人次的代表参与了这项工作）.这项工作取得了“党委认可、政府支持、代表满意、群众称赞”的效果,约见监督见到了实效.
3.湖南省长沙市的做法.2017年6月,长沙市人大常委会制定了《市代表约见本级国家机关负责人暂行办法》,他们组织的代表约见活动就是按照这个办法组织实施的.2017年,市人大代表戴志敏、尹忠东、胡明三人提出关于在多层住宅增设电梯的建议,市人大随即确定作为当年重点建议督办.2018年1月,政府出台增设电梯管理问题的通知,人大常委会主任会议对该通知进行了专题研究.3月以后政府相关部门又陆续出台了两个规定,力图解决一些问题.但是有些操作中的问题成了拦路虎,比如申请手续繁杂、资金渠道不明、运行管理职责不清等,致使问题没有得到解决.2018年11月4日,湖南省长沙市人大常委会就此组织部分代表约见市政府及住建委、规划局、质监局负责人,就长沙既有多层住宅增设电梯问题进行沟通;市人大常委会一位副主任、政府一位副市长出席.这是长沙市人大常委会第一次开展代表约见活动.在约见会上,3名代表直言现状,政府部门认真回复,并当场就解决这些问题表态发言,使得问题的解决有了进展.
4.广东省郁南县（属于云浮市管辖）的做法.郁南县人大常委会抓住代表反映、群众关心的热点问题,主动开展代表约见,推动问题的解决.2019年6月,20余名县人大代表约见水务局、财政局官员,就“村村通自来水工程”一拖再拖问题,进行询问,提出意见.该项工程是政府承诺的工程,涉及15个镇、154个行政村、44.45万人的饮水安全问题.在年初的人代会上,多位代表就此提出建议,要求加快工程进度.人大常委会在督办建议的过程中,就此进行了调研,发现群众对此事多有反映.在充分调查研究的基础上,常委会决定安排提出建议的代表约见水务局、财政局负责人,由代表就此进行询问,了解情况,提出建议,督促工程进度.此举得到代表们的充分肯定.
5.浙江省柯桥区（属于绍兴市管辖）平水镇的做法.平水镇人大主席团把代表约见活动推向行政村一级,取得成效.2018年11月26日,平水镇王化片中心村,在村代表联络站举行首次村级代表约见会.与会代表共提出8个问题,包括饮用水源保护问题、村集体闲置厂房利用问题等.镇政府有关负责人逐一做了答复.镇政府一时难于解决的问题,由镇人大主席团报请区人大常委会协助推动解决.代表约见在浙江省市县级人大已经司空见惯,但是在村镇级却是罕见,平水镇的代表约见算是开了先河,而且在平水镇已经形成了代表约见工作的一些成熟做法,包括约见问题的来源、约见会议的组织、约见意见的和督办等.
关于组织代表开展约见活动还有许多地方都在实践,就不一一介绍了.
三、代表约见国家机关负责人做法概括
我们可以从上述实例中对代表约见国家机关负责人的主要做法做些概括.
1.约见的主体.按照法律规定,人大代表是约见的主体,这一点没有问题,但是法律对约见主体的数量没有规定.一些地方对此作出规定,比如代表3人以上可以作为约见主体.
2.约见的事由.法律规定,代表在视察过程中可以就发现的问题进行约见,但是并没有规定约见的具体事由.这一点,各地在开展代表约见时,就约见事由做了一些细化和拓展.包括：比如,代表在视察、調查过程中发现的问题;比如,代表提出的议案、建议长期得不到有效的问题;比如,代表反映多次未能解决的群众关心关注的热点、难点问题;甚至包括了人大常委会审议意见得不到落实的问题;等等.
3.约见的程序.关于代表约见国家机关负责人的具体程序,法律没有规定,一些地方就此作出了规定.比如,上述实例中有县级人大代表可以向所在街道的人大工作机构提出约见申请;申请由人大街道工作机构初审后向人大常委会主任会议正式提出,经主任或者主任会议批准可以组织约见活动.据理,如果是乡镇一级的人大代表,应该是由代表向所在代表小组或者代表联络站提出约见,由乡镇人大主席或者主席团批准后组织实施.
4.预见的对象.按照法律规定,应该是代表所在行政区域本级或者下级的国家机关负责人.这一点各地在约见活动中都是遵循了的.我理解,“本级国家机关负责人”,应是指与代表层级相同的各个国家机关的负责人;“下级国家机关负责人”应是指代表同级国家机关下属部门的负责人.比如,县级代表约见对象可以是县级政府负责人,也可以是县级政府委办局的负责人,或者是县级政府派出机构（街道办事处、开发区管理层等）的负责人等.一些地方制定的约见办法中对被约见对象的出席问题作出了具体规定,也是很有必要的.
5.约见的组织.这一点,法律没有规定,但是约见总得需要有组织者.按照我的理解,在上述实例中,以县级人大代表为主体的约见活动,其批准者是人大常委会主任或者主任会议,其组织者应该是向主任会议提出申请的人大机构,比如人大街道工作机构.依理,乡镇人大代表可以向所在的代表小组、代表联络站提出约见申请,由该代表小组、代表联络站向人大主席团提出申请,经主席团批准,由代表小组合作代表联络站组织实施.实例中的第5例应该就是这样的.约见活动的主持人,可以是代表所在人大街工委的负责人或者是代表小组、代表联络站的负责人,也可以由约见活动的批准者指派有关人员（应该具有代表身份）.
6.约见的过程.由主持人介绍约见主体和约见对象并且说明约见意图,然后由约见代表提出相关问题,被约见对象进行答复.期间可以进行询问和答询,也可以就相关事项进行交流、沟通.约见代表提出的问题包括意见和建议以及被约见对象所做的答复,都应该记录在案,以备查询和督办.如果能够形成正式的意见要求和答复承诺（可以用约见会议纪要的形式）就更好.
7.意见建议的.对于代表提出的意见建议,国家机关负责人的表态或答复,应该按照双方形成的约定,进行有效的,完成之后应该向提出约见的代表进行反馈（可以是书面反馈,也可以是当面口头反馈）,并以适当形式听取代表意见.结果应当采取适当方式公布.
8.意见建议的督办.如果代表提出的意见建议有关方面顺利、代表满意,就不需要人大出面督办.如果不顺利,甚至没有,人大就需要进行督办.督办的形式可以有多种,包括组织代表视察情况、人大机构听取情况汇报,也包括上述实例中提到的再次进行约见等,直至取得实效.
以上所说,是根据上述实例进行归纳概括形成的代表约见工作的一般规则,其中也包括了本人对某些环节的分析和补充.应该说,这就是目前各地开展的代表约见活动的基本面貌.
四、两点建议
我觉得,目前日渐活跃的代表约见国家机关负责人（有人为了简便,一些地方把国家机关负责人简称为官员——即代表约见官员）活动,正在从法律中不怎么起眼的一个简单规定,逐渐演变成为地方人大特别是基层人大经常性使用的一种比较规范、比较正式的监督形式.在代表约见国家机关负责人的实际运作中,不论是约见的提出、约见的事由、约见的组织,还是约见结果的运用等,都已经从简单的法律规定大大地向前发展了.这应该是一个很好的事情,是地方人大工作实践中的一个创造,值得点赞.
这里,不揣冒昧,提出两点建议：
其一,建议在代表约见活动已经开展起来或者准备开展的地方,应该优先考虑制定一个本地区的代表约见办法,就像上述实例中已经有地方做了的那样.这样做的好处是,可以使得约见活动在本地区有据可依、有章可循,便于规范操作,不至于一次一个样、一处一个样.我认为,这是在开展代表约见活动之前就应该先做的事情,如果事情已经做起来了,还没有来得及制定相应的规范性文件,那就应该尽快制定.开始时,可以作为暂行规定,经过一段实践之后再进行修订,成为正式文件.
其二,建议全国人大常委会法工委考虑,在适当的时候就此进行深入的调查研究,总结经验,梳理问题,加以规范,进行指导,并且在适当时候在法律规范方面进行相应的完善.比如,目前在各地实践中对于约见事由的相应拓展,就有在法律方面进一步完善的空间和必要.
（作者系北京市人大常委会退休干部）
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