《公共就业政策的变革和驱动机制》
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摘 要： 就业是最大的民生,深化公共就业政策改革是推动我国公共就业发展的必经之路.本文在注意力配置理论的基础上,以政府工作报告为主要研究材料,通过文本分析和扎根理论的研究方法,探究了改革开放以来我国公共就业政策的变革过程与驱动机制.研究发现,改革开放以来国家在顶层设计上越来越重视公共就业问题;公共就业政策变革中经历了双轨制就业政策、市场化就业政策、积极的就业政策以及就业优先战略政策阶段,不同阶段政策措施发生了较大变化;其中经济发展形势、劳动力供给状况和党的执政理念是驱动公共就业政策变革的关键因素.未来政府应赋予地方政府更多的公共就业政策创新空间,各级政府在政策改革中应充分考虑党的执政理念、注重经济增长的就业弹性和人口质量红利的开发.
关键词： 公共就业政策;顶层设计;政府工作报告;注意力;驱动机制
一、引 言
就业是最大的民生[1],我国是世界上人口最多的发展中国家,庞大的人口基数赋予了我国丰富的劳动力资源,但同时也使我国一直面临着巨大的就业压力.改革开放以来,政府在协调改革、稳定与发展关系过程中,通过对我国公共就业政策不断调整与变革,实现了我國公共就业的持续稳定发展,其本身也是改革开放的重要成果[2].在当前就业压力持续增长、就业形势日益严峻的背景下,科学地探究改革开放以来政府公共就业的关注力度及政策变革的客观过程,并在此基础上揭示驱动其变革的规律及内在逻辑,对完善我国公共就业政策,切实推进公共就业服务均等化和提高人民群众获得感有重要的理论和实践意义.
在已有的公共就业政策研究中,学界较多地探讨特定群体就业政策演进路径、特定就业政策的发展历程、特定就业政策的评估、较短时间跨度内的就业政策以及国外就业政策对我国的启示等内容,这些文献对拓展未来研究具有重要借鉴意义,但也存在一定不足.比如,没有从较长时间跨度来探讨我国整个公共就业政策的发展历程,研究素材的选取主观性较强而代表性较低,缺乏对我国公共就业政策变革驱动机制的探讨等.对此,本文研究在注意力配置理论的基础上,深度挖掘了改革开放以来政府工作报告中公共就业政策相关的内容,系统地回顾了改革开放以来我国公共就业政策变革的过程,并在此基础上探讨了公共就业政策变革的驱动机制,试图系统、科学地把握我国公共就业政策的发展历程及规律.
二、理论假设与研究设计
1.理论假设
注意力概念最初由心理学家提出,认为注意力是“进入心理意识的一个过程”,随着相关研究的不断深化与拓展,该概念及相关理论逐渐被广泛应用于经济、管理和社会学等研究领域[3].赫伯特·西蒙较早将注意力概念引入组织行为学中,认为注意力是管理者选择性地关注某些信息而忽略其他部分的过程,并在后续研究中将注意力与决策建立起联系,在“有限理性”和“决策理论”的研究中指出信息并不是真正稀缺的因素,真正稀缺的是注意力[4];斯普劳尔在此基础上提出注意力配置是决策者把自己有限的信息处理能力配置给与决策相关的刺激因素的过程[5],阐释了注意力影响决策的方式;威廉姆·奥卡西奥进一步提出了注意力基础观,认为决策者的注意力会影响组织决策内容以及决策方案的选择,组织的制度环境是影响决策者注意力的重要外在因素,同时决策者对制度环境的理解会反过来影响其对注意力的分配[7].马斯·戴伊认为政府决或不做某件事的行为就是公共政策,说明在政府公共管理中,注意力配置同样具有举足轻重的作用.布莱恩·琼斯在前人研究基础上提出“注意力驱动的政策选择”模型,认为政策决策过程实质上是选择的过程,这个过程中注意力的投射会影响政策决策者对重要和不重要信息的判断,从而影响其在众多的事务中选择关注哪些事务以及如何应对等,这种有选择的注意力投射过程也是政府将政策背景通过意识整合进政府偏好的过程;受外界制度环境等因素变化的影响,政策决策者注意力发生变化时,政府的政策也往往会发生相应变化[8].
本文研究认为,注意力是政府决策的稀缺资源,政府注意力的配置会影响其对公共就业中各项事务轻重缓急的判断和关注力度,是公共就业政策制定的重要前置因素.本文通过考察改革开放以来政府对公共就业注意力的配置及其变化,尝试回答如下三个问题.首先,改革开放以来历年政府公共就业注意力强度即关注力度呈怎样的分布?为什么会呈现这样的趋势?其次,不同时间段内政府公共就业注意力指向即关注的焦点问题是什么?不同注意力指向下分别采取了哪些政策措施?采取这些政策措施的动机是什么?最后,在上述研究的基础上,分析影响驱动公共就业政策变革的内在机制是什么?
2.数据来源
作为政府各项工作的决策部署和对社会公开承诺的重要方式,政府工作报告涵盖了经济、政治、文化、社会和生态等诸多领域的内容,既包括对上一年度各项重要工作的回顾与总结,也包括对新一年里主要工作的宏观部署和安排,是具有法定效力的全局性、前瞻性和纲领性的政府文件.两万字左右的报告内容反映了政府高度关注的核心问题,是政府注意力分配的风向标.因此,本文选择将改革开放以来政府工作报告作为本文研究的重要资料来源.
为了丰富本文研究的素材,尽可能立体地还原公共就业政策变革的相关细节,笔者从北大法宝网、人力资源和社会保障部、财政部、教育部、民政部等网站,收集了就业相关的法律、法规等政策文件;同时,为了深入了解公共就业政策变革的驱动机制,笔者将公共就业政策的相关研究文献以及其他相关资料也纳入本文研究中.
3.研究方法
本文主要采用文本分析和扎根理论的研究方法.文本分析是一种将结构主义等形式主义方法与社会科学研究方法相结合的产物,是当前挖掘文本信息的重要方法[9].本文研究通过文本分析的方法,深度挖掘政府工作报告中有关公共就业的文本信息,结合相关背景知识和注意力配置理论,实现从文本的表层深入文本深层,提炼政府公共就业政策变革的客观事实.扎根理论研究方法是从客观事实出发,将原始材料上升为经验概括,自下而上抽象和建立实质理论的后实证主义研究范式[10].在本文研究中主要通过扎根理论对相关文本信息进行编码,对某些驱动公共就业政策变革的信息进行抽象概念化,并对抽象的概念进一步范畴化,通过层层递进和归纳推理的方式提炼和构建我国公共就业政策变革的解释框架.
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