《日本废弃电器电子产品回收和处理对我国》
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[摘 要]废弃电器电子产品的合理处置和再生利用已成为很多国家亟待解决的重要问题.日本在此领域构建了较为完善的回收与处理制度体系并采用了相应的先进技术.文章对比分析我国和日本在废弃电子产品回收处理领域的制度体系、处理技术和实施效果差异,总结可借鉴经验,为我国进一步完善相关领域的制度体系,提升废弃电子产品回收处理效率提出建议.
[关键词]日本;废弃电器电子产品;回收与处理;处理处置技术
[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.15.007 随着我国电器电子产品的频繁更新换代,产品报废数量急速增长.2011年,我国废弃电器电子产品362万吨,[1]到2017年高达538.4万吨.[2]废弃电器电子产品（Waste Electrical and Electronic Equipment, WEEE）中含有多种贵金属,作为可再生资源,具有较高的经济价值.然而,由于含有大量有毒有害物质,如处理方式不当,对环境和人体都可能造成严重的污染和危害.以广东贵屿镇为首的诸多WEEE拆解处理中心已产生了难以逆转的环境污染和人体健康问题.[3]近年来,我国大力支持电器电子产品回收处理的规范发展,但整体发展仍然缓慢.
日本是电器电子产品的制造大国,同时在WEEE回收与处理方面也具有丰富的成功经验.[4][5]通过剖析我国的WEEE回收与处理的发展现状以及与日本管理实践的差距,可以获得较大的参考价值.
1 我国废旧电器电子产品现状
1.1 制度体系现状
近年来,我国陆续出台了一系列管理制度,推动了WEEE回收处理的规范化发展.1995年颁布的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》对废弃电器的处理作出规定.该法修订草案于2019年6月在国务院常务会议通过,修订草案明确了电器电子产品的生产者责任延伸制度,并强调生产者应负责建立废旧产品的回收体系.2009年,国务院颁布《废弃电器电子产品回收处理管理条例》（以下简称《条例》）,是我国针对WEEE回收处理唯一的专项法规,也是最为核心的制度之一.《条例》确定了WEEE处理目录、补贴基金等多项制度,对电器电子产品的生产者和处理者在回收处理工作中的权责予以明确.《条例》同时划分了各部门的职责：发展改革委确定处理目录;生态环境部和负责回收处理政策措施的拟定和协调实施及监督管理工作;商务部负责回收管理;财政部负责补贴基金的征收使用和管理办法的制定等.
有关部门围绕《条例》出台了各项规章.2010年,发展改革委联合多部委发布《废弃电器电子产品处理目录》并于2014年更新,目录界定了WEEE的范围.同年,环保部发布《废弃电器电子产品处理资格许可管理办法》,对WEEE处理企业的资格进行规范;同时,配套了包括《废弃电器电子产品处理发展规划编制指南》在内的多项工作指南,为回收处理相关工作提供指导.2012年,财政部联合多部委出台《废弃电器电子产品处理基金征收使用管理办法》,对补贴基金的征收和使用进行规范,基本采取电器电子产品生产者付费,有资质的WEEE处理企业获得补贴的方式.
在政策层面,2015年,商务部发布《再生资源回收体系建设中长期规划》. 2016年,国务院出臺《生产者责任延伸制度推行方案》,对生产者延伸制度建设进行了部署.同年,牵头启动生产者责任延伸的试点工作;商务部联合多部委出台《关于推进再生资源回收行业转型升级的意见》,创新建立完善的再生资源回收体系.
1.2 回收行业现状
目前,我国实施WEEE回收的主体主要包括：个体回收、处理企业回收、生产企业回收、电器回收商和政府机构回收等,其中以个体回收、电器回收商回收和政府机构回收为主.[6]
个体回收一直是我国WEEE回收最普遍的方式,主要包括个体商贩、回收处理的小作坊、翻修商等.[7]由于个体回收导致大量WEEE流入非法处理机构而饱受诟病.但是,个体回收有诸多正规渠道不具备的优势,包括较高的便利性、回收效率和经济收益等,长久以来难以替代.[8]自《条例》和《废弃电器电子产品处理基金征收使用管理办法》实施后,WEEE进入有正规处理企业的数量有所增长,但仍较为有限.
2016年,牵头开展生产者责任延伸制度试点工作,引导生产者承担产品废弃后的回收和资源化利用责任,建立市场化的逆向物流模式,激励生产者提升产品全生命周期资源利用效率.数据表明,生产企业延伸责任试点工作取得了一定成效,截至2017年第二季度,试点企业建立回收点13486个,回收WEEE 1793.81万台.然而这一数量相较总废弃量而言仍然过少,暴露了试点工作面临的问题,如废弃产品回收成本高、第三方模式推进缓慢、社会认知度不足等.
与此同时,商务部大力推动互联网回收等创新回收模式.全国涌现了一批互联网电器回收商.相较传统回收模式,互联网回收具有透明度高、利润空间大、智能化等优势,提高了废弃产品的再利用率和进入正规处理企业的数量,具有较大的发展空间.[9]
1.3 处理行业的现状
自财政部2012年公布了第一批WEEE处理基金补贴企业名单至今,我国已有109家WEEE正规处理企业.数据显示,WEEE进入正规处理企业的数量虽然逐年增加,但不足理论报废数量的20%,企业实际处理的WEEE数量仅为处理能力的一半左右,长期处于不饱和状态（见图1）.一方面,非法处理机构成本远低于合法处置的成本,加之监管不力,导致其严重挤压了正规处理企业的生存空间;另一方面,补贴基金一直处于收不抵支的状态：截至2019年,基金亏空接近80亿元人民币,2017年补贴发放几乎停滞,造成处理企业资金压力持续加大.对补贴基金的过度依赖使大量正规处理企业资金链困难,行业分化加剧,排名前列的企业处理量占比很大,而近三成企业则面临减产、停工等问题.[10]
1.4 代表性处理处置技术
目前,我国的废弃电器电子产品处理处置技术从工艺流程上主要分为：运输仓储、拆解、资源化、再生等环节.其中,资源化是处理处置技术的关键核心环节,主要采用的技术有以下四大类：多级破碎-分选技术、火法冶金、湿法冶金、湿法破碎-水力摇床分离分选技术.目前使用较多的是多级破碎-分选技术,而火法冶金技术被认为是未来有发展前景的技术.
2 日本废弃电器电子产品回收与处理经验
2.1 较完善的法律法规
日本WEEE回收与处理相关工作开展较早,自1970年便实施《废弃物处理法》,建立了一般废弃物和产业废弃物的处理体系.此后逐步形成了基本法《循环型社会形成推进基本法》,综合法《废物处理法》《资源有效利用促进法》,以及专项法《家用电器回收再利用法》《废弃小型电子产品回收再利用促进法》的法律体系.
以《家用电器回收再利用法》为例,该法对家用电器的消费者、销售商和生产企业的权责划分,较好地体现了生产者责任延伸制度,使各方在家用电器的全生命周期过程中享有权利的同时,承担了各自的义务.
家用电器的消费者,同时也是废旧电器的排出者,有义务抑制废旧家电的产生,依法对废旧家电正确排放,承担相关费用并配合回收工作.家用电器的销售商,除向消费者出售产品外,还应确保废旧电器的回收和运输,并移交至生产者处,即承担废旧家电回收者的角色.由于销售商与生产企业和消费者关系最为紧密,信息交换和物流交换最正规、最有效,因而其承担回收和运输的经济性和效率更高.家用电器的生产企业除了制造产品外,还需承担废旧家电处理者的角色.这项规定有两点优势：第一,大部分生产企业的技术和资金能力有助于完成废旧家电处理工作;第二,进一步促进生产企业提高产品的耐用度,优化设计和环保材料选择.
针对特殊情况,如销售商因客观原因难以完成回收工作、国内无对应生产企业等情况,则由政府指定法人进行回收和处理,使回收处理体系得以无缝连接.
2.2 科学的回收和处理体系
日本家用电器回收建立了一套独特的管理单据系统,由家电协会下属管理单据中心总体协调,家用电器的消费者、销售商、生产企业（处理者）各自持有一联.在家用电器出售、回收和处理过程中,管理单据由相应的销售商、消费者和生产企业（处理者）完成填写和存档.该系统易于操作,管理部门能够对废旧家电的回收处理情况进行有效监督和管理.针对日益多样化的WEEE,日本也采用了多种有效回收方式.家电等大型电器产品成功开展废弃物回收的同时,手机、照相机、音乐等小型废弃电子产品数量快速增长.《废弃小型电子产品回收再利用促进法》确定了28类产品,其中16类为优先回收对象.由于体积较小,形状不一,日本环境省因地制宜,建议地方政府采用7种回收模式,包括：箱体回收、站点回收、精选回收、集体回收和市民参与型回收、活动回收、自行搬运回收、上门回收等,此外也鼓励根据地方情况创新回收方式,有效提升废弃小型电子产品的回收效率.
在生产者责任延伸制度的基础上,日本采用了两种模式对废旧家电产品进行处理,推动以品牌生产企业为主的独立模式以及以家电协会为主的集体模式.在独立模式中,品牌生产企业利用自身处理能力,回收并处理废弃物.其中,品牌生產企业也分为A、B两组：A组松下和东芝公司牵头,B组夏普、日立、三菱、索尼等公司牵头,各共同出资建设了40多个废旧家电再利用中心,两个组织,各自承担废旧家电的回收和处理,形成产业上的充分竞争.在集体模式中,家电协会作为核心,针对能力有限的小型家电生产企业或无生产企业认领的废旧家电,代为履行回收和处理责任.
《小型家电再生利用法》实施以来,国家、地方政府、零售商和认证处理企业等通过各种宣传活动加强国民意识,带来巨大的社会效益.2020年奥运会发起了“利用城市矿山制造奥运奖牌”计划,计划从小型家电废弃物中提取金、银、铜等原材料,生产比赛所需约5000枚奖牌,制造这些奖牌约需10千克黄金、1233千克白银和736千克铜.而据日本环境省2017年12月的统计,仅2015年认证处理企业的再资源化业绩就已经达到约214千克黄金、2563千克银和146.9万千克铜,远远超过2020年奥运会奖牌制作的需求.
2.3 代表性处理处置技术
日本的废旧家电之所以能从根本上减少环境污染,提升资源利用效率,离不开诸多在实践中不断研发完善的先进技术.其代表技术,机械化、自动化程度较高.再生工厂内废旧家电的处理技术主要分为前工序和后工序两大类,前工序包括手工拆解和去除氟利昂等有毒害物质;后工序主要是粉碎和拣选,被拣选出的有价资源达到有效再生再利用.如塑料类的破碎/拣选再生技术、氟利昂的回收及管理技术、高纯度回收再生技术、生产效率和生产环境改善技术等.
3 提升我国废旧电子产品回收与处理的对策
经对比分析发现,我国WEEE回收与处理存在的问题主要是正规处理企业利润率低下,市场占有率低,大量WEEE流向非法处理机构,造成污染.因此,一方面应促进正规处理企业提升自身竞争力,另一方面需设法扩大正规处理企业的回收量.
在提高正规处理企业的竞争力方面,我国采取的是补贴基金的方式.初期虽有一定作用,但随着产业成长和补贴的深入,边际效果递减.[9]当前,大多数正规处理企业利润低下,对补贴基金依赖严重,难以持续健康的发展.因此,长期来看,借鉴日本经验,可初步探索以下三种方式.
第一,政府采用多种优惠措施补充完善补贴基金政策.如税收优惠、研发资助、低息贷款等,推动正规处理企业不断降本增效,提升自身竞争力.
第二,加大生产企业在WEEE处理过程中的地位和作用.《条例》仅规定了生产企业的资金责任,没有规定必须参与处理的责任,尚未做到真正的生产者责任延伸.由于生产企业的技术能力没有被充分的利用,造成处理效率低下.
第三,正规处理企业应提升自身生产管理水平.首先,广泛与第三方回收商、政府以及大中型企业开展合作,扩大回收WEEE数量.其次,提升技术水平,面对日趋复杂的家电产品品种和材料,积极引进和研发相应的先进处理处置技术.在产品整个生命周期考虑环保设计,使电器电子产品从源头易于拆解、回收和再利用,提高资源回收利用率.最后,与生产企业合作,将部分零件翻修再利用,增加收入来源.
在扩大正规处理企业的WEEE回收数量方面,我国同样是通过补贴基金的方式,效果不佳.建议采取以下三种方式.
第一,充分利用互联网功能,参考日本的家用电器回收管理单据系统,构建我国电器电子产品的全生命周期管理系统,使电器电子产品在生产企业、销售商、消费者、回收者和处理企业间的流动受到监控,有效减少WEEE流向非法处理机构的数量.
第二,强化生产者责任延伸制度,促进生产者从源头节能减排.加大对非法处理机构的查处力度.通过完善立法和执法机制、强化执法能力,对非法处理机构严加查处,形成有效的监管体系,提高其违法成本.
第三,推动销售商参与WEEE回收工作.销售商强大的物流能力是其有效开展逆向物流的保障,可有效提高正规处理企业的回收量,并降低回收成本.
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[10]中國家用电器研究院. 中国废弃电器电子产品回收处理及综合利用白皮书2016[R/OL].[2017-05-25].http：//huanbao.bjx.com.cn/news/20170525/827461.shtml.
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电器和电子产品回收引用文献:
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