《我国地方政府债务风险管理的政策建议》
该文是风险管理和国内宏观类有关论文参考文献范文与地方政府有关本科论文怎么写.
摘 要：我国地方政府债务当前处于合理范围内,仍然不能无视其潜在危险.地方政府债务存在风险的原因是很复杂的,主要原因是地方政府财权和事权不适应,其次有预算软约束、地方政府财政制度以及政绩考核机制不完善.本文经过说明地方债务的现有情况,指出其现有的风险,通过解析其风险的形成原因,接着介绍了美国、日本以及澳大利亚的地方债务的现状以及地方政府债务风险控制的机制,最后经过国外先进的管理经验并且结合国情,为我国有效地掌握地方债务风险提供政策建议.
关键词：地方政府债务;风险;对策
1.地方政府债务风险现状与问题
1.1 地方政府债务的现状
到2015年末,我国政府债务大约是26.66万亿元,在这之中地方政府的债务是16万亿元.本文从以下方面来判断债务的状况.
一方面通过政府负债率来看,经过相关数据显示直到2015年末,我国债务负债率为41.5%,比《马斯特里赫特条约》确定的60%要低,说明我国当局债务整体在合理范畴.在2016年的时候,通过全国人民代表大会的同意,政府债务限额新增加了1.4万亿元,而地方债务新增加了1.18亿万元.预估2016年地方政府的经济发展状况,2016年末的政府负债率和2015年相差不多.
另一方面是以各省市地方债的状况来讲,根据统计,2015年末,贵州凭借189%的高政府债务率,成为政府债务率最高的省份.而辽宁、云南以及内蒙古则居于之后,政府债务率分别是157%、121%以及106%.这四个省份都远远地超过了全国人大所规定的100%的警戒线.从债务规模上来看,截止2015年末,江苏省的债务余额是10556亿元,占全国地方政府债务余额的6.56%,成为全国唯一一个地方政府债务规模过亿的省份.山东、浙江两省则位于其后,政府债务规模为9252亿元和9188亿元.
从以上两点可以看出,债务规模风险总体处于合理范围内,但是个别地区的债务潜在风险依然严重.
1.2 地方政府债务存在的风险
当前,虽然我国债务风险处于合理范围内,但是发展地方经济,地方政府要有很大的财政支出.为推动经济发展,必须获得更多的资金,所以其债务随规模的增大,风险不断变得严重.本文主要认为在财务、制度行为、“隐性负债”、金融以及信用方面存在风险.
1.2.1 财务风险
债券的基本特征是定期支付利息,到期还本金.所以作为债券的一种地方政府债券如果投资于稳定的项目（如公共基础实施）,可以取得稳定的流.或者投资于项目虽不稳定,仍可以带来稳定的流从而实现债券的基本特征还本付息,也依然不存在财务风险.但是如果没有投资于既不稳定也每期没有稳定的流的项目如自然灾害等外在的项目,其在偿还本金支付利息方面具有较大困难,极易引发其在财务方面的风险.
一些人认为,因为地方政府对发展经济具有促进作用,所以当地方政府处于偿还债务的困境时,作为的一部分,政府一定會给予帮助.然而,很多地方政府都在举借债务,更有甚者承担很严重的偿债责任,假若地方政府不能按照规定的期限来偿还本金支付利息,不仅对本地区的经济发展造成阻碍,更有损地方的信誉.以目前我国经济的现状来看,财政收入难以满足承担的债务要求,增加了区域性财务的风险.
1.2.2 制度行为风险
降低制度行为风险需要有效的监督,然而有效合理的监督正是我国所缺乏的,一方面是信息不充分,政府在获取相关的信息时受到严重的阻碍,导致政府在制定行管政策时没有方法透彻了解相关的情况.另一方面,出现“寻租”现象,即地方政府官员为了使得利益的最大化,收取贿赂等非法行为的出现,造成投资项目贪污腐败等问题.这些行为增加了制度行为的风险.
1.2.3 “隐性负债”风险
和地方相继出台了投资规模为18万亿元的投资方案,以此来化解2008年金融遇到的危机.为了拓宽资金来源以及克服法律的阻碍,地方政府的主要融资平台是通过成立专业的投融资公司来接受银行或信托的资金.因为这些融资平台背后有政府的支持,所以他们的债务就形成“隐形负债”.这些“隐形负债”存在治理混乱,透明度低和不完善的制约机制以及风险预警和控制机制等问题.它们处于政府的监管范围之外,使得地方经济发展潜在的隐患非常巨大.
1.2.4 金融风险
政府筹集资金的主要平台就是银行等金融机构,人们的存款或者基金是银行资金最重要的来源,假定政府没法归还银行的借款时,无论是违反约定还是承若兑付,不良资产的存在极易招致系统性的金融风险.与此同时,政府在偿还期限到期时无力偿还所借款项以及利息时,很容易产生银行等金融机构的金融风险.总而言之,当政府没有能力偿还向银行等金融机构所借的款项时,自身的财政压力增加的同时极易造成系统性的金融危机.
2.我国地方政府债务风险的成因
从我国的研究可以看出,适度的债务有助于推动地方经济的发展,同时有利于政府职能的实现.为了健全风险控制机制,我们首先要了解风险存在的原因.本文认为存在的原因有：财权和事权不对称、预算软约束、地方财政制度不完善以及政绩考核机制不健全.
2.1地方财权和事权不对称
1994年的分税制改革,和省级财政对财权进行重新划分,表面上是给予地方更多财政收入的权利,但实际上是收回了财权.因为将小额零散而且很难征收的税种划分给了地方,省级以下政府难以形成健全完整的地方税体系,省级以下的税收分配更加的混乱,越往下划分的税收权更少,导致地方政府收入严重不够,但是地方政府需要大量的资金支持,所以存在债务风险.加上地方政府在2003年的“营改增”使地方债政府失去了财政收入的主要税种,这样加大了地方政府的财政收入与支出之间的差额.
同时,不完善的地方政府的转移支付制度,专项转移支付占全部转移支付的比重过大.专项转移支付资金的不规范造成了设租、寻租等不良现象,再加上各个地方政府之间分配不均、加大了收支的差距.地方政府为了解决收支不均衡的现象,再加上,处于“建设型政府”的体制下,地方政府过度的追求业绩,过度的投资热情现象的存在,迫不得已要向外借款,当前,土地出让金是地方政府的重要偿还来源,这又加剧了土地财政的危机.
2.2 预算软约束
我国地方债务最重要资金来源是银行贷款.政府作为主要的出资人,以国家信誉为担保,向银行提供隐形的风险担保,这样极大地引起了银行部门的放贷冲动,由此造成预算软约束以及信用风险.我国地方政府和国有银行特有的关系,也使得国有银行更乐意给地方政府贷款.再加上,我国地方政府没有破产制度,地方政府一旦爆发债务危机,政现象的存在,最后负责偿还地方政府没办法归还的债务.
2.3 地方财政制度不完善
管理的严重分散、一个部门多人管理以及管理盲区的存在,都是地方财政制度不完善的表现.地方政府债务问题严重的成因之一是地方财政制度的不健全.
地方政府债务的信息公开的不彻底,并且监督不足,加之缺少必要的监管机构,造成和地方无法对地方政府债务进行量化治理以及健全债务风险预警机制.同时,地方政府缺乏有效的偿还制度以及决策责任制度,造成地方政府的举债不断增多,“隐形负债”增多,地方政府实际上偿还债务的能力已经比实际上的债务规模要多.
3.国外地方政府债务风险管理的经验借鉴
3.1 美国
美国的主要方式是市政债券,约几百年的不断进步,已经形成了比较完善的市场.美国完善的市政债券市场以及风险管理制度,有助于控制地方债务风险,完善债券市场.
美国的市政债超过了4600家,地方政府为主要发债主体,具体有州政府、郡等.目前,美国的市政债有一般债务债券、收益债券以及其他类市政债券三类.其中最重要的是收益债券,次之是一般债务债券.
地方债务风险评估以及预警机制,这种机制以负债率和偿债率等为指标来控制举债规模以及进行风险预警.
地方债务信息披露制度,美国政府在1983年编写了《政府会计、审计和财务报告》,报告中规定城市财政和法律情况有任何重大改变,改变的相关信息必要得到的揭露.自此以后,相关法律制度的不断完善下,地方债务信息的质量不断提高,信息共享的实现程度大幅度提高.
3.2 日本
日本的地方债是二战后地方政府取得财政资金的重要方式之一,同时也是对地方监控的一种方式,具有“集权地方分散体制”的特点.地方政府通过授权的发债权,极大地推进了地方事业的发展,为日本经济的复苏与快速发展提供了极大的帮助.
发债方法是借钱和发放债券;资金渠道：政府资金、公营公库资金、民间资金以及其他地方债资金.债务得到的借款多半投资于公共工程事业,所以归还本金偿还利息的金额因为借款资金源自渠道和限期不一样而不一样.
建立严格的举债条件和规模的制度约束：在日本,地方举借债务要处于的监管控制之下,按照拟定的规划来实行.在发债时要得到总务大臣的批准,而总务大臣的要根据所处年度与大藏大臣协商以后制定的、地方政府债务计划来批准地方债发行申请,并且规定要将有关情况上报,自治省检查通过后编制发债规划汇总,最后大藏省商榷后给出发行债券的限额.
政府的扶持;会给予很大的帮助,允许地方政府的财政包含偿债的本金以及利息.政策上,在税收上会给地方偿还的利息给予支持.
4.我国地方政府债务风险管理的政策建议
当前,对债务风险管理还需进一步发展,既要在实践中不断的探索以及积累经验,还需要学习国外已经成熟的风险管理的机制,重视对地方债务的信息披露,加大地方债务的透明度以及法律约束,有助于降低债务风险,最终成为一个契合中国国情的债务风险治理机制.
4.1 健全发债信息披露制
目前,我国缺乏健全的政府信息披露机制,经济规模和预结算报告是市场用来判断的主要指标.狭小的数据维度,很难对地方政府的营运质量进行有效的判断.隐瞒信息的动机,再加上地方政府缺乏透明的信息,导致地方政府往往会虚增自己的治理功绩.地方政府每一年都使用不同的口徑披露信息,造成数据质量失去了原有的意义.目前,市场对信息质量的评价,只能从地方政府的部分行为中进行猜测,所以明确信息披露机制,有利于市场对作为信用主体的地方政府进行分析,也有利于加强市场限制地方债务规模.
根据各国治理地方债的成果可以得出,健全的信息披露制度有助于控制地方政府债务风险,美国重点加强市政券的信息披露制度的建立与完善,有效的监管市政券,增加了透明度.当前状况是我国地方债务的数据实时性差,加上政府的预决算报告的透明度不高.而且处于试运阶段的资产负债表编制,在评估政府信用实力的有关信息非常有限.所以借鉴美国相关市政券管理经验,使政府信息披露机制更加完善,更加及时、连贯以及周全.
4.2 增强地方政府债务透明度
在增强信息披露的同时,也需要增强其债务的透明度.首先,政府要保证社会民众的知情权,同时正确了解政府债务的筹集以及偿还过程与结果,政府应该编制并向社会公众公开政府资产负债表.其次,落实债务人偿还本金支付利息的责任,减少“隐性化”负债以及实行预算硬约束,地方政府有必要对地方政府债务的收支进行预算管理.
4.3 建立健全地方政府债务的监管制度
由于新预算法同意地方发行债券来获得资金,所以加大监督与管理债务非常的重要.首先,完善法律,如《地方政府债务监督管理条例》,使得其处于法律的约束之下.其次,对于债务的监察管理要求制度化以及常规化,要定期对其债务进行监察以及审计,并且成立有关部门对其债务进行监督,同时专门部门需要将其债务的有关情况及时地向社会公示.最后,建立科学完善的地方政府债务风险预计以及防范机制,在动态中监测以及辨别存在的风险.通过科学的指标体系,对债务风险进行全面的监控,有助于使债务风险处于合理范围内.
4.4 允许地方政府破产
允许地方政府破产,破产制度是指允许地方政府遇到流动性困难时,要承担无限偿债责任,有助于限制对地方债的过度投资.美国的地方破产制度有三方面的要求,分别是：破产不能妨碍政府职能的履行;破产后地方政府不会清算所有的财产,只是重新组合债务;破产后地方政府职能适当兼顾债券人的利益.当前的地方政府认为自己偿还不了的借债政府最终会予以偿还,即所谓的“兜底政策”,所以地方完全不考虑市场风险和,投资上随意性很大,对债务的筹集无法约束,导致债务规模无限变大以及发债的扭曲.如果建立了破产制度,可以有助于限制地方政府的发债规模,维护债务权利人的权益.
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风险管理和国内宏观引用文献:
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