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◎程钢 张晓莉
摘 要：本文通过分析新疆边境贫困地区日趋严峻的农业生态环境问题,指出作为边境地区的农业生态环境具有双重公共产品性质,由于地区自身承担能力有限、为西北边境安全做出了巨大牺牲、自有资源开发需要合理规划等原因,必须进行生态环境补偿,并提出相应的政策建议.
关键词：新疆 边境地区 农业生态环境 补偿机制
新疆边境地区作为我国西部边疆的战略屏障,其稳定和发展不仅具有相当重要的经济意义,而且具有重要的政治、军事意义.虽然近年来国家和新疆自治区、新疆生产建设兵团先后给予了很多政策支持和扶贫项目,但新疆边境贫困地区的生态环境脆弱,长期处于贫困状态,农业生态环境问题日益恶化,不仅阻碍了边境地区的社会经济发展,而且对我国西北边境戍守和国家安全构成了直接威胁.
一、新疆边境贫困地区农业生态环境现状分析
1.生态环境脆弱
新疆边境地区自然条件极为恶劣,自然灾害频发,主要有气象灾害、洪水灾害和地震灾害,其中气象灾害对当地的经济损失最大.如：农十师地处新疆最北部,气候寒冷,无霜期仅有90—130天.再如北疆伊犁昭苏县喀拉苏乡,无霜期不足100天,一年一熟都很难,风调雨顺之年小麦单产也仅1OOkg左右,油菜单产80kg左右,该乡平均两年遭受一次冰雹灾害.这样的地区虽然土地面积很大,但适于种植像棉花这样高效经济作物的土地却很少,仅能种植经济效益低的大众农产品.
新疆边境贫困地区处于我国内陆腹地,大多气候干旱、降水量少.例如兵团农九师,年均降水量252—427mm,蒸发量1626-1995mm是降水量的五倍多,干旱频繁,现有8万hm2耕地,有近三分之二靠自然降水；水浇地面积仅为33万hm2,而且只有75%的保证率,农业生产起伏很大.
由于边境贫困地区水资源的匮乏,加上水、土资源空间匹配差,土层薄、土质贫瘠,土壤有机质含量低,人均亩产产值相差很大,弃耕现象也非常严重.加上这些地区远离腹心地带,水利设施等基础设施也很薄弱,大部分地区的农作物产量较低.由于近二、三十年来的过垦、过牧、滥砍滥伐等人为破坏,贫困地区出现了水土流失、土壤沙化、盐碱化；干旱及季节性洪涝、冰雹、霜冻、风沙、风暴、泥石流等自然灾害更加频繁.
2.农业经济发展滞后
建立在自然资源基础之上的农业和采矿业是地区初始资本积累的源泉,而工业化叉需要漫长的资本积累过程,对于这些地处偏远、交通不便、经济基础薄弱的边境地区,农业处于绝对主导地位.然而,新疆边境贫困地区多集中在边远、高寒、干旱缺水的少数民族聚集区,气候恶劣,灾害频繁,不具备或不完全具备基本的生产、生活条件.以2006年人均纯收入为例,新疆边境贫困县农村人均纯收入仅为1733.18元,仅为当年新疆农村人均纯收入为2482元的69.8%.新疆边境地区人口中大部分生活在贫困标准1087.87元之下,尤其是新疆兵团边境团场,主要是在1962年发生“伊塔事件”时党论文范文依据国家安全的战略需要而组建的,很多区域基本不具备农业生产的条件,处于“种政治田、放政治牧”的状态.因此边境地区农业效益低下,常常投入大于产出,连基本生活需要都得靠政府补贴.
3.脆弱的生态环境与落后的农业经济的恶性循环
新疆边境贫困地区脆弱的生态系统加重了农业经济发展的压力,而农业经济反过来也会影响生态环境,人们为了维持生产和生活会进一步向自然进行“掠夺”,必然导致“经济贫困——生态恶化——低产多灾”的生态环境与农业经济之间的恶性循环圈.
对于新疆边境贫困地区而言,生态环境恶化、自然环境恶劣导致贫困,但贫困又反过来加剧环境恶化.边境贫困农场由于人多地少,人口密度远远超过了环境承载能力,对于原本恶劣的生态环境只有掠夺式的滥用,而没有相应的投入,生态环境逐步陷入恶性循环.此外,贫困地区土地的边际产出率低下和自然灾害的频繁,再加上高山、荒漠等地形复杂,水土流失、沙漠化、高寒、干旱、洪涝、泥石流等自然灾害频频发生,进一步加剧了贫困和环境之间的恶性循环.以2002年为例,从1月到12月,新疆边境贫困地区几乎月月遭遇自然灾害,自然灾害的频繁发生使得边境农场贫困户脱贫更加困难,而且由于自然灾害的不确定性,使得好多刚脱贫的贫困户又重新陷入贫困状态.
二、新疆边境贫困地区农业生态环境的定位——“双重”公共产品
随着经济的发展,世界上越来越多的国家和地区认识到农业发展离不开生态环境,在农业政策中加入了生态环境保护目标,并制定了相应的农业生态补偿政策.而新疆边境贫困地区的农业生态环境问题,不仅关乎边境地区农业生态可持续发展与农民经济利益平衡,更与边疆地区稳定、协调发展息息相关,具有双重公共产品的性质.
1.农业生态环境的公共产品性质
从经济学角度看,环境是一种资源,它既是经济活动的载体,又是生产要素.生态环境是由各种自然要素构成的自然系统,具有环境与资源的双重属性.随着社会发展,它的稀缺性日益明显,这种稀缺性体现了生态环境的经济价值.而生态环境的治理是一项投资大、周期长、短期内难以见效的复杂系统工程,作为一项具有“积极的”或“正的”外部性的经济活动,由于其具有非竞争性和非排他性两大特点,属于典型的公共产品,仅依靠市场机制难以达到资源最优配置,这就需要政府干预,依靠法律手段、经济手段和必要的行政手段保障生态建设在经济上的可持续性.
农业具有一定的外部性特征,农业生态系统提供的服务很大程度上属于公共产品,由于其非竞争性往往导致农业资源的过度开发使用,最终使得全体成员的利益受损；其非排他性又会使人产生“搭便车”的心理,没有人愿意提供公共产品,最终结果是谁也享受不到公共产品.要解决这种问题,政府管制和政府买单是有效的途径.
2.边境贫困地区农业生态环境的特殊性质
新疆边境贫困地区的农业生态环境具有自身的特殊性,因为边境地区承担者戍边的历史使命.良好的农业生态环境有助于促进社会经济的发展,有了一定的物质基础才能有效稳定戍边队伍,保障边境安全；不断恶化的农业生态环境,不仅直接影响社会经济的进步,还将从生存环境和生活条件等方面威胁戍边队伍,造成人员大量流失,从而破坏边境地区的稳定性.
戍守边疆是国家根据国家职能需要向全体国民提供的一种公共产品,具有很强的“外部经济”特征,由于提供戍边所获得的私人收益小于该项活动所带来的社会收益,因此,私人无力而且没有提供这类产品的意愿,市场失灵使得其只能由政府来提供.因此,对戍边而言,无论是维护边疆稳定,还是保卫祖国西北边防,都属于国防的范畴,属于典型的公共产品.
可见,新疆边境地区农业生态环境的优劣将直接影响边境的稳定和安全,关乎整个国家和民族的利益,其具有特殊的公共产品性质.
三、新疆边境贫困地区农业生态环境补偿的必要性分析
农业生态系统是受人类影响最大的生态系统,也是影响整体生态环境质量及其他生态系统的重要因素.在地理位置特殊、自然环境恶劣、贫困程度高的新疆边境地区,已经遭到破坏的生态系统需要进行恢复重建和治理,将要遭到或可能遭到破坏的生态系统需要加强保护,这一切都迫切需要依靠政府通过财政手段采取生态补偿激励措施促使人们采取可持续的生产方式.国外的研究表明,生态补偿在扶贫中具有巨大的潜力和作用,生态补偿会补偿资源利用者在放弃发展等方面造成的损失,有效地缓解贫困地区居民的生活贫困,而且在许多平常的保护措施无效的情况下,生态补偿仍然能够有效地提高土地使用者的保护动机和行为.
1.新疆边境贫困地区自身根本无力承担起如此大规模的生态建设任务
新疆边境贫困地区生态系统的恢复重建和保护,是件浩大的工程.如此大规模的生态建设任务,边境地区自身根本无力承担.这些地区在政策、资金、科技、人才、服务、基础设施等方面的基础还非常薄弱,让其谋发展的同时拿出本已紧缺的资金去保护生态环境,其中的艰难是可想而知的.而生态建设投资大,周期长,短期内难以见效,仅靠边境地区自身的力量是难以完成的,需要国家和受益地区共同承担相应责任.同时,通过生态补偿机制,不仅能够为贫困地区输血,更是解决其生态建设资金的关键所在.
2.为保障西北边境安全做出巨大的牺牲,理应得到补偿
对于我国新疆这样边境线长、距离国家政治经济中心遥远的边疆地区,以屯垦促戍边是历朝历代治理新疆的基本国策,也是经过历史检验的维稳固边的最优选择.新中国成立以来,新疆边境贫困地区肩负着生产队、工作队、战斗队的重任,边境地区的农工在远离城镇、条件较差、交通不便的荒漠边缘坚持驻守.特别是53个边境农场多数生产和生活条件艰苦,有的并不具备生产条件,但为了保证祖国领土的完整和服从守土戍边的需要,广大职工长期坚守,是以损失经济效益换取政治效益,为新疆的经济发展、社会稳定、民族团结、边防巩固等方面作出了突出的贡献.新疆边境地区的农业生产具有正外部效应,为保障边境安全做出的巨大牺牲理应得到补偿,国家和全社会作为受益者也应公平公正地为国防这一公共产品付费.
3.新疆边境贫困地区自有资源开发需要合理规划
新疆边境地区虽然自然环境恶劣,但当地待开发的自然资源十分丰富,其中存在大量贵金属、有色金属等矿区,区域地质条件论文范文,有色金属和非金属种类多、储量大、品位高,但这些资源的开发都需要大量资金投入,边境地区自身的资本积累远远无法满足.由于这些地区的交通条件和其他基础设施都很落后,市场中的自由资本很难流入,只有依靠提供优厚的条件来吸引外部的商家.从长远的角度来看,这种方式会使商家看中资源优势,采取掠夺式的开发,数年后资源开发完毕,资金就会很快移走,给当地常住居民带来新一轮的贫困和生态恶化.因此,政府必须对边境地区的自有资源开发进行合理规划,从生态补偿的视角解决资源优化配置和边境地区反贫困的双重问题.
四、新疆边境贫困地区农业生态环境补偿的政策建议
根据经济学相关理论,公共产品无论由市场提供还是由政府提供,都会导致效率损失,而两者的效率损失,主要由公共产品的外部性大小和供给弹性来决定.由新疆边境贫困地区农业生态环境的双重公共产品性质和农业生态环境补偿的必要性,应当对此予以高度重视,逐步建立政府引导、市场推进、社会参与的农业生态环境补偿和生态建设机制,提供强有力的政策支持和稳定的资金渠道,从法律、制度的角度对补偿行为予以规范化、体系化,促进新疆边境地区农业生态恢复、保护和建设的稳定性、长期性、持续性.
星界边境环境保护器:42 拒食野生动物 维护生态环境
1.政府应健全法律法规体系,建立边境地区生态环境补偿的稳定机制
经过多年的努力,我国在农业环境资源保护方面取得了一定进展,建立了初步的资源法、环境保护法体系和行政法规.但总的来说,我国关于农业生态环境补偿的法律法规体系还相对薄弱,对新的生态问题和生态保护方式缺乏有效的法律支持.而新疆边境贫困地区的农业生态环境补偿问题尤其复杂,不仅涉及自然环境、农业生态系统的恢复和重建,更关乎边境稳定和安全,是当前亟待解决的重要问题.政府应借鉴美国、日本等发达国家的经验,进一步完善我国农业生态补偿法律法规的建设.
同时,作为双重公共产品的边境地区农业生态环境,关系到全国性公共产品和生态环境保护工程建设,国家应给予特别的重视,应由论文范文政府提供补偿经费,通过专项补助、转移支付等方式对新疆边境地区生态环境重建进行补偿.政府还应建立生态环境补偿储备基金,通过公共财政预算补偿资金、资源使用税率、生态环保债券、’生态环保彩票等途径筹措资金,为农村贫困地区提供强有力的政策支持和稳定的资金渠道,并加强管理,提高国家生态环境建设投入资金的使用效率.
2.建立绿色GDP帐户作为持续补偿的考核依据
为了有效监督和考核边境地区农业生态环境治理的成效,可以通过设立绿色GDP帐户,对边境地区与生态有关资料详细备份,并以连续记录的方式,通过绿色GDP指标变动来衡量边境地区生态环境治理绩效,从而确定下一期生态补偿的持续性和补偿力度,也可将其纳入干部政绩考核指标体系,以达到激发边境地区生态环境治理积极性的目的.绿色GDP是把经济发展外部成本的生态服务损失用货币表示出来,然后用论文范文机制将这些成本内生化,即从传统意义上的GDP中扣除生产活动给环境资源造成损失的那部分成本,或以自然资源的拥有量和增加值作为绿色GDP的有机组成部分.绿色GDP占GDP比重越高,表明国民经济增长对自然的负面效应越低,经济增长与自然保护和谐度越高；反之亦然.引入绿色GDP方法计算农村地区的生态产品价值,能弥补市场机制的不足,缓解乃至消除农村贫困地区因生态建设所带来的损失,使生态环境补偿机制的经济性得到体现,更确切地说明经济增长与社会发展的数量与质量的对应关系,从而有助于增强人们的环保意识,提高建立生态环境补偿机制的积极性,全面评价经济发展的成果.因此要配合国家生态补偿计划,尽快在边境地区建立绿色GDP核算机制和帐户,为生态补偿提供具有可操作性的价值估算体系,实现新疆边境贫困地区环境社会与经济社会的协调发展.
3.以项目支持形式进行资金和技术补偿
农业生态环境补偿体系的建立是一项综合、系统的工程,要使其长期、可持续发展,不但要有宏观层面上的政策支持,还要有相应的技术体系和监督管理体系.依托项目管理实施环境政策是发达国家在农业环境保护上的一条成功经验,它能将有限的资金集中起来,走规模效益的道路.依托建设项目,环境政策实施起来就容易控制,效果也容易进行评价.在对新疆边境贫困地区农业生态环境补偿方面,除了提供直接的资金支持、基本生存物质条件外,今后应当整合农业环境建设的各项资金,打破部门和地区界限,以项目建设为中心,加大生态保护的基础科研力度,提供适合边境地区、特别是各地自然禀赋和不同经营方式的环保型农业技术推广服务项目,如循环经济、生态农业等,在农业生态环境保护、治理的同时还能提高经济效益,具有很好的延续性.
此外,政府还可以效仿欧盟的农业保护措施,建立农产品论文范文补贴与生态环境保护措施挂钩的补助机制,通过采取休耕、种植可再生原料和实施严格的载畜量规定等措施,引导农户自觉保护环境；或通过改变农业生产经营方式、调整农业结构等措施,减轻环境压力,确保生态与经济的可持续发展.
作者单位：石河子大学经济与管理学院
新疆石河子832003
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