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随着伊拉克战争结束,阿富汗战争进入尾声,美国开始逐步削减其“9·11”事件后迅速增长的军费开支.过去三年,美国国防部已推出两轮削减计划.2009年,时任国防部长盖茨取消了20种武器系统的研发计划,并推迟了一些重要武器的升级换代计划,预计共节省3000多亿美元.2010年,盖茨再次推出一个五年节省780亿美元的裁军计划,主要通过裁减国防部文职人员等方式实现.
尽管美国国会两党在如何削减赤字问题上存在巨大分歧：论文范文党反对削减社会福利开支,主张增税和削减国防开支；而共和党反对增税和削减国防开支,希望通过削减社会福利等非军事开支来减少赤字.但经过激烈博弈,2011年8月两党达成协议,通过《预算控制法案》,根据国会两党达成的减赤协议,未来十年将削减赤字9000多亿美元,其中军费占4890亿美元.2012年1月,国防部长帕内塔公布2013财年国防预算时宣布,美国将在四年内削减2万海军陆战队和8万陆军,空军和海军也要做相应的裁减.以上三轮削减国防开支的计划实施后,将总共削减8500亿美元军费.
两党达成的减赤协议只是临时性安排,并未消除两党的基本分歧.如果到2013年初,两党仍未就十年内如何再削减1.5万亿美元债务达成协议,将开始自动削减.根据传统基金会和企业研究所等智库所做测算,如果自动减赤机制启动,国防开支将在上述三轮削减计划的基础上,从2013年开始,10年内再削减约6000亿美元.
削减国防开支对美国“重返亚太”的影响
在削减国防开支的大背景下,美国在全球范围内的战略收缩在所难免,风头正劲的“重返亚太”也难免受到波及.尽管美国声称要增加在亚太地区的军事存在,但国防开支的削减已使美国没有财力增设军事基地,而且驻军人数不增反降.美国计划从冲绳撤出9000名驻军,撤至关岛、夏威夷和澳大利亚等地部署.伊拉克战争爆发后,从韩国抽调到伊拉克战场的空军和陆军力量战后没有回韩国,使驻韩美军的数量减少.美国还敦促日韩提高其承担的驻军论文范文分摊比例,以减轻美国的防务负担.根据美国国会有关部门的预测,2011年《预算控制法案》执行后,美国海军舰只数量将从现有的288艘降至263艘,如果启动自动减赤机制,则将在十年后降至238艘.这意味着部署在亚太地区的舰只比例即使达到美国军方提出的60%,其数量也未必能有所增加.由于美国2006年提出的将60%的攻击型核潜艇部署到亚太地区的计划已经完成,6个航母战斗群也已经部署在该地区,那么下一步为达到预定目标需要部署的将多是小型的水面舰只,对军力部署的整体影响不会很大.总之,美国“重返亚太”表面上来势汹汹,但在军事上,美国已没有充足的财力实现这一宏伟目标,能维持现状已经不错.
为了减少削减军费、驻军,减少对亚太地区形势的负面影响,美国开始逐步改变其在亚太地区的军事存在形式,更多表现为军售、轮流部署、联合军演等.这些举措的共同特点就是：成本相对不高,但能取得与建立基地、派驻军队相同的效果.
近年来,美国向日本、韩国、菲律宾、澳大利亚等国的武器销售额大幅增长.2012年美国对外军售总额将创历史新高,其中向日本出口F-35联合攻击战斗机是推高军售总额的一个重要支点.从2006年至2010年,从美国进口武器最多的两个国家是韩国和澳大利亚,分别占美国武器转让总量的14%和9%.向盟国和安全伙伴出售武器可以一箭双雕：一是促进国内军工业繁荣.美国军工企业的国内市场因美国政府削减国防开支而大幅萎缩,只得开拓海外市场.为此,美国军火商正积极推动政府向他国推销武器.二是减少美国政府的军费负担.如果美国向盟国和安全伙伴提供武器,提高后者的军事现代化水平,美国承担的安全义务就能减轻,从而减少美国的国防开支.
美国削减军费:美国军方为何要大幅削减军费计划？
近来,美国开始加大海外驻军中轮流部署的比重,也是为了应对部队裁员的现实,用尽量少的兵员实现尽可能广泛的军事存在.美国决定在澳大利亚达尔文港轮流部署的2500人,是从冲绳基地撤出驻军的一部分,且并非永久性驻扎,只是在每年天气较好的季节在该地进行训练.如果在澳大利亚的试点成功,美国将在菲律宾、新加坡等国如法炮制.采取这一部署模式,既能避免东道国民众的反感,达到陈兵海外的目的,还能节省军费开支.
联合军演比建立军事基地成本小,对东道国的基础设施要求标准低,同时很少涉及东道国主权问题,因此备受美国的青睐.此外,美军增加轮换部署后,也需要举行更多联合军演,以熟悉当地情况,提高和盟军的协同作战能力.近年来,亚太地区由美国主导的联合军演规模不断扩大,参与国家数量逐年增加.以“环太平洋”演习为例,1998年只有6个国家参加,2008年为10国,2010年为14国,2012年为22国.
由于在亚太地区无力大幅增兵,美国开始注重运用经济、外交等手段,弥补其军事上的不足.一方面,美国开始加大在亚太地区构建安全伙伴网络的力度,除了深化与传统盟国的关系,还与越南、新加坡、印度等国建立起伙伴关系.在西太平洋地区,由于历史原因,美国没有建立类似北约的多边同盟,而多是双边的军事同盟,但近年来,美国的亚太同盟关系开始出现多边化趋势,盟国或伙伴之间的横向安全合作交流关系也越来越密切,如日本与印度、韩国与澳大利亚之间的军事合作与交流都在升温.这为美国建立一个以美主导的亚太多边安全机制奠定了基础.
另一方面,美国积极参与亚太地区各种经济、安全对话机制,如东亚峰会、东盟防长扩大会议、香格里拉安全对话等,积极推动与亚太地区国家的多边和双边自由贸易区谈判,深入参与亚太经济一体化进程.此外,美国还积极介入亚太地区的一系列领土争端,如南海问题、钓鱼岛争端,打着“尊重国际规则”的旗号,要求各国遵守国际法准则,和平解决地区争端,试图以此牵制中国,维护自身在亚太的主导地位.
削减国防开支对美国综合国力的影响
随着一轮又一轮削减军费的计划出台,已有很多美国人开始担心,大幅削减军费将使美国无力维护国家安全,致使美国走向衰落,失去世界霸主地位.在中国,持这种观点的学者也很多,但笔者认为,美国的战略收缩并不能说明美国已经衰落.
首先,．美国削减军费并非史无前例.虽然奥巴马政府2012年初发表的新国防战略将美国国防的目标定为“在打赢一场战争的同时阻止另一个侵略者趁火打劫”,显示出这个超级大国在军事上已力不从心,无法像以往国力强盛时那样宣称“同时打赢两场战争”,但美国的战略收缩已经不是第一次.二战以来,从朝鲜战争、越南战争到冷战结束,美国已经历过多次战略收缩,恢复元气后甚至比战略收缩之前更为强大.战略收缩往往是以退为进,为了休养生息,蓄势待发.大幅减赤将导致美国全球领导地位不稳的说法并不准确,这种说法也是美国军工利益集团为避免军费大幅削减,维护军工产业利益而找的借口.实际上,美国削减国防开支不会对美国的安全利益和霸主地位构成实质性威胁.
其次,与历史上的削减国防预算比较,此次削减幅度不算太大.即使开始自动减赤,也只是削减一年军费的六分之一,不到20%,没有超过二战、朝鲜战争、越南战争后的削减幅度.朝鲜战争后,艾森豪威尔政府削减军费27%,越南战争后,尼克松政府将军费削减29%,都比现在计划削减的幅度大.而且,此次削减的基数很大.从2001年到2009年,国防开支从4120亿升至6990亿,涨幅达70%.如果再加上用于伊拉克和阿富汗战争的附加论文范文,平均每年比冷战期间多支出2500亿美元.在此基础上削减20%,即使考虑通胀因素,实际预算也仍远超冷战期间.此外,容易被人忽视的是,所谓削减军费,只是削减根据通胀率计算的军费增加额,不是说其今后十年的实际军费会比现在少.除非发生恶性通胀,否则国防开支只是增速放缓,而不是实际下降.
第三,横向比较,美国与其他国家的军费差距悬殊,2011年度军费是其后14个最大军费支出国家的总和.即使美国大幅削减军费,其他国家与美国之间的军费差距仍很大.按照最坏打算,自动减赤机制启动,从2013年起美国军费大幅削减,到2015年才能回落到5000亿美元.而中国的军费,按照2012年1000多亿美元、每年增幅12%计算,到2015年也只有1700亿美元,仅是美国军费开支的三分之一.如果将军费开支平摊到每个军人身上,则差距更为悬殊,美国军人人均约40万美元,而中国军人不到4万美元.
第四,削减军费也未必导致美军战斗力下降.冷战结束以来,美军长期征战,作战经验丰富.随着美军从伊拉克和阿富汗撤出或计划撤出,在伊、阿战争中唱主角的陆军和海军陆战队规模将大幅削减,节省大量国防经费.将节省下来的军事资源进行重新配置,发展适用于未来海空战、信息战和特种战的武装力量,同时提高军事资源的使用效率,将大大提升美军的战斗力.
第五,除了在军事上占据绝对优势,美国还拥有强大的经济实力、科研创新能力和软实力,足以弥补其军事上的弱点.尽管受经济危机冲击,美国经济增长缓慢,但仍遥遥领先于其他国家.削减国防开支后,大量资金可用于国内经济和民生建设,更有利于维持其在全球经济中的领先地位.美国的软实力并未因经济危机受损：盟国和安全伙伴众多,仍能在国际体系中呼风唤雨.
第六,大幅削减国防开支并非板上钉钉的事,取决于未来十年国内外形势的变化.2012年是大选年,如果罗姆尼当选,或者共和党在参议院拿下多数席位,控制国会两院,目前削减国防开支的趋势则可能发生逆转.共和党一直反对通过削减国防开支减少财政赤字.罗姆尼在竞选辩论中宣称,一旦当选,将取消奥巴马政府削减国防开支的计划.即使奥巴马成功连任,也只能再做四年总统,四年后的新总统是否会继续削减国防开支也是未知.削减军费并非一朝一夕就能完成,过程长达十年.在这期间,存在诸多变数.如果美国经济恢复元气,财政状况好转,或者新总统倾向于采取扩张性财政政策,抑或爆发大规模战争,美国牵涉其中,则美国国防开支的削减进程必将戛然而止,开始又一轮军备扩张.在美国历史上,南北战争、一战、二战和朝鲜战争爆发时,美国的国防开支都出现过爆炸式增长.
削减国防开支对中美关系的影响
削减国防开支迫使美国在全球范围内进行战略收缩,在亚太地区增加军事存在也力不从心.这将对中美关系产生两方面的战略性影响.
一方面,两国战略竞争将因此加剧.从美国近年来的所作所为看,美国维持其全球霸主地位的意愿非常强烈,视中国为国际体系的“异类”,担心中国崛起后挑战美国霸权地位,因此通过深化与亚太地区盟国与伙伴的关系、加大对该地区争端的介入力度等方式,牵制和防范中国.近些年来,中国的国防开支每年以10%以上的速度增长,已突破1000亿美元.随着中国国防开支的不断增长,美国国防开支的大幅削减,中美间军费差距将迅速缩小,结构性矛盾凸显.随着中美军事及其他领域实力的接近,再加上中美之间严重缺乏论文范文,中美两国的战略焦虑感都在上升.
另一方面,中美合作的机会也在增加.如果美国按计划削减国防开支,则无力像二战以来所做的那样广泛承担国际安全义务,提供公共产品,因而会更多寻求中国的协助,与中国合作的意愿将更加强烈.因此,削减国防开支的另一后果是,美国再发动大规模战争时将更为谨慎,在解决朝核、伊核等问题时更倾向于通过外交手段,不到万不得已,不会诉诸武力解决.在此情况下,美国更需要中国在国际多边机构中的配合.在“重返亚太”的过程中,美国表现得较为收敛和克制,也是因为不愿与中国的关系过于紧张,希望为在处理相关事务时获取中国的支持留下回旋余地.
总之,美国削减国防开支使中美关系中竞争与合作的色彩都在增加,不确定性也相应增加.未来十年,两国政府所面临的最大挑战是防止“安全困境”左右中美关系,最关键的是双方都要避免误判形势和采取某些引起对方误解和忧虑的行动.双方都应努力降低恶性竞争和冲突的风险.
一个大国的衰落需要经济、政治、社会等多种因素共同起作用,而目前就美国而言,还看不到这种“合力”出现的迹象,美国在可以预期的未来仍将是世界霸主.中美综合国力对比不会因为美国大幅削减军费发生质变,中国短期内仍难望其项背.因此,中国应继续客观评估美国实力,理性制定对美政策.
（作者系中国国际问题研究所美国研究部副研究员）
（责任编辑：徐海娜）
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美国削减军费引用文献:
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