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摘 要：老旧小区如何成功加装电梯日益凸显为城市社区治理中的老大难问题,代表不同利益的高低层住户之间的冲突在所难免.W市D小区一波三折的电梯加装过程显示：公共冲突既有正功能也有负功能;冲突的化解要采取整合的方式而非控制或妥協的方式;积极的制度环境对电梯加装工作起到了指导和推动作用;社区能人在冲突的化解中充当整合者的角色.在处理冲突时,要促使其从破坏性向建设性转变,努力整合各方利益,促进多方对话,同时充分发挥好制度环境和社区能人的作用.
关键词：社区治理;建设性冲突;加装电梯;社区能人
中图分类号：C916 文献标识码：A
文章编号：1008-7168（2020）02-0060-10
一 问题的提出
近年来,随着我国人口老龄化程度的持续加深①,如何改善城市老旧小区的居住品质,成为各级政府普遍关注的民生话题.2017年6月,国务院下发《关于制定和实施老年人照顾服务项目的意见》（国办发〔2017〕52号）,提出要“推进老年宜居社区、老年友好城市建设”,强调要“加强社区、家庭的适老化设施改造,优先支持老年人居住比例高的住宅加装电梯等”.2018年国务院《政府工作报告》提出,要有序推进老旧小区改造,完善配套设施,鼓励有条件的加装电梯.翌年的国务院《政府工作报告》再次提出,“城镇老旧小区量大面广,要大力进行改造提升”,进一步明确要“支持加装电梯和无障碍环境建设”.不少地方政府相继出台了支持加装电梯的指导意见或办法,一些地方更是明确要对加装电梯实行财政补贴.
虽然从到地方,各级政府都对加装电梯给予了明确的政策扶持,但各大城市成功加装电梯的比例一直不高.以广州市为例,该市符合加装电梯的旧楼约有4万栋,截至2019年底,该市累计完成加装电梯规划审批6864宗,已建成投入使用的电梯有4718台,全市审批电梯总数和建成电梯总数均高于其他城市,位列全国各大城市之首.即便如此,广州市审批总量占符合条件楼栋总量的比例也只略高于17%[1].正所谓“说起来是好事,做起来是难事”,一边是居民庞大的刚性需求和政府明确的政策扶持,一边是不足两成的加装成功率,为什么会有如此明显的反差呢?
当前对这一现象的关注主要集中在大众传媒层面,但学术界也对此表现出了一定的兴趣,学者们分别从以下几个角度进行了探讨：一是依托公共物品理论,提出老旧小区加装电梯必须遵照近似于私人物品的供给方式[2];二是基于集体行动的逻辑,提出要克服公共品生产的集体行动的困境,加装电梯须依靠集体协商、自愿供给达成[3];三是从公众参与的角度,提出在加装电梯问题上政府要管住自己的手,让不同利益通过公众参与,自行解决利益的转移与补偿[4].还有学者从微观角度,探讨了加装电梯的可行性[5]、费用分摊补偿[6]、业主表决权[7]等细节问题.这些研究为我们理解老旧小区电梯加装现象提供了多元的分析视角,对我们认识老旧小区治理有着积极的意义,但系统的、深入的理论对话还有待进一步展开.
加达默尔有言,“谁具有视域,谁就知道按照近和远、大和小去正确评价这个视域内的一切东西的意义”[8]（p.188）.加达默尔所指的“视域”,就是我们看待问题、分析问题的方法或框架.本文尝试以公共冲突为视角,以福列特的动态管理理论为基础,加入基于中国情境的制度环境与社区能人等因素,构建一个建设性冲突的整合性分析框架,以此对我国中部W市老城区D小区②加装电梯的冲突过程加以分析,以期为化解此类社会冲突提供可资参考的经验借鉴和策略选择.
二 建设性冲突：一个分析框架
城市老旧小区的楼道（包括电梯）属于公共空间与私人空间交融的复杂场域,在加装电梯的过程中,高层住户的刚性需求与低层住户的邻避倾向构成一对明显的冲突,常常导致邻里纷争不断,甚至反目成仇,最终使得电梯加装不了了之.如何在满足高层住户加装电梯需求的同时,兼顾小区各层住户的利益,寻求良性的冲突解决之道,成为社区治理中不可回避的一道难题.
所谓冲突,是个体或群体之间的一种紧张局面——当事方感知到利益或价值等方面的分歧,并有采取对抗措施的意愿或行动.而公共冲突则多指在公共管理、政策制定与执行中产生的冲突,或者其他涉及公共事务、公共或集体资源的冲突[9]（p.1）.老旧小区加装电梯引发的纠纷事关集体资源,当属公共冲突之列.福列特的动态管理理论给我们提供了一条建设性冲突的解决之道.
福列特被誉为“管理学的先知”和“管理理论之母”,20世纪60年代以后管理理论的诸多探索,追根溯源都能在她那里获得启示[10]（p.99）.在福列特看来,冲突意味着差异,特别是观点或利益之间的差异.福列特认为,化解冲突的方式主要有三种：控制、妥协和整合.所谓控制,就是一方占据上风,一方意见完全被另一方所吸纳;所谓妥协,就是以互惠放弃、双方各退一步为基础来化解冲突.福列特认为这两种冲突解决方式都是不值得采纳的,因为控制往往是以势压人,效果是短暂的,也会加大弱势方的不满;而就妥协而言,没有人真正想牺牲自己的利益去让步,妥协往往是短暂而徒劳的[11]（p.65）.
福列特推崇第三条道路,即通过整合来化解冲突.福列特认为这是化解冲突和差异最富成效的方式,因为它可以满足双方的要求,不需要任何一方做出牺牲[11]（p.65）.福列特在此基础上提出了“建设性冲突”的理念：在处理冲突的时候,我们也应该意识到,既可以采取破坏性的方式,也可以采取建设性的方式.冲突反映了差异,并对其聚焦,这或许是健康的标志,预示着进步[11]（p.67）.整合便是这样一种处理冲突的建设性方式,福列特将其总结为：有效地利用摩擦,从而达成某些目的.
怎样才能达到整合呢?福列特认为,达到整合的过程实际上是一个循环的反应或圆环式的反应过程.她认为不能把社会交往仅看成是一种单纯的因果关系,即一种刺激是因、反应是果的关系.实际上,社会交往是一种你来我往或者循环的过程,是一种个人和社会环境相互影响的过程.就冲突而言,人实际上是对一种关系作出反应,用福列特的话来说,“因为我现在意识到永远不能和你吵架,我总是和你再加上我自己吵架.我这样来描述它：这一反应是对一种关系来说的.我反应的对象不仅包括你,而且包括你我之间的关系”[11]（p.74）.更复杂的是,社会上每一种情况都是由许多不断变化的事物之间的关系组成,所以这种关系也必然在不断变化.福列特也承认,并不是所有的争端都可以通过整合这种方式来解决.有些分歧确实是不可调和的,还有些其他因素不利于整合的达成.尽管如此,福列特还是认为达成整合的机会比人们想象的要大得多,要留意而不是错过这些机会.
应该说,这一理论的适用有着严格的限制性条件.通常来说,冲突的解决受辨别力和创造性、习惯于控制的生活方式等因素的影响.在我国,长期以来都是政府主导社会的发展,社区不同楼层的住户之间也没有传统意义上的血缘、亲缘甚至业缘关系的纽带,彼此之间缺乏信任,邻里互动呈现出日益减少的趋势,而邻里关系也不再是个人社会网的主要组成部分[12].一旦邻里遇到冲突或困境,社区居民通常寄希望于政府来解决,或采取观望、“搭便车”的态度,难以自主化解.有鉴于此,本文将基于中国场景的关键变量纳入考虑,引入了制度环境和社区能人的概念.
俞可平曾指出,公民社会受到制度环境的包围,它的每一步发展都必然受到制度环境直接或间接的影响[13].所谓制度环境,即是威廉姆森所说的“博弈的正式规则”[14].制度环境最基本的内容是如何处理国家与社会之间的关系,作为社区治理的外部主导力量,政府如何发挥自身的组织与资源优势、如何引导和规范基层社会构建良好的治理机制,在很大程度上影响着社区公共冲突的走向和结果.本文中的制度环境主要指涉及电梯加装中的国家力量,特别是那些事关电梯加装的法规与政策的总和.
如福列特所言,有力的整合者要求具备一定的才智、敏锐的感知和辨别力,最重要的是显著的创造性[11]（p.75）.在社区治理中,这个有力的整合者就是社区能人,他们在社区公共事物的处理和社区公共冲突的化解中发挥着独特的作用.所谓社区能人,通常是指那些能够承担起带头人或关键角色责任的人,他们能够有效地影响社区内其他成员的态度和行为[15]（p.179）.中国在传统上便是个能人治理的社会,常见的能人治理类型如乡土社会中的“长老统治”,用费孝通的话说,“用和不的尺度来衡量中国社会,都是也都不是,都有些像,但都不确当”[16]（p.85）.
我们以福列特的动态管理理论为基础,立足于社区治理的中国场景,将制度环境、社区能人这两大因素同时纳入考虑,由此形成一个公共冲突化解的整合性分析框架（参见图1）.本文认为,W市D小区之所以最终能够成功加装电梯,正与福列特动态管理理论中冲突化解的最佳方式相吻合.D小区的高层住户与低层住户在冲突的过程中,对立的观点得以相互吸收、渗透,加之外部制度环境的催化作用和内部社区能人的润滑与推动作用,使纷争与冲突得以通过建设性的方式化解.
三 从对抗到对话：老舊小区加装电梯的一个成功样本
D小区地处中部W市老城区,始建于20世纪90年代中期,分两期建成.小区共有6栋多层楼宇和6栋小高层楼宇③,其多层楼宇都是6层,小高层楼宇都是8层,每栋各有3个楼宇单元,共计36个楼宇单元,在初建时均没有设计电梯.之所以选择D小区为研究对象,主要出于三个方面的考虑.首先,D小区是典型的老旧小区,也是典型的多产权大院小区,既有原来单位的房改房,也有后来的商品房.小区中60岁以上老人约占24%,对加装电梯有着强烈的需求.其次,D小区是W市的“示范社区”,凡涉及社区政策试点,D小区通常都有参与,因而有良好的政策基础.近年来,该小区加装电梯试点工作也很成功,被所在街道办事处誉为加装电梯的“样板小区”.最后,D社区居委会就是以该小区为依托建立起来的,社区架构完整,党建工作扎实,群众基础良好,台账工作完整,微信群等居民社交平台发展相对成熟,这些都为调研工作提供了便利.本节资料主要来源于实地调研,我们曾多次赴D小区与近10名社区工作人员、社区居民和物业公司员工进行了深度访谈,还借助部分媒体的深度报道进行了交叉印证,获得了大量真实可信的资料.
(一)初探索中的楼层对抗
D小区建成已20余年,随着时间的推移,小区居民的老龄化程度不断加深,出行难逐渐成为小区的热门话题,加装电梯的诉求也越来越强烈.虽然D小区今天已被街道树立成加装电梯的榜样,但其加装电梯之路并非坦途.最早在2013年初,D小区就迈出了加装电梯的第一步,但直到2018年5月,他们才第一次用上期盼已久的电梯.这中间的5年多,究竟发生了怎样的故事呢?
D小区一直有着较为浓郁的社区文化,各种社会团体如书画社、合唱团、志愿服务小组等都较为活跃.良好的社区文化对小区和谐环境的营造起到了促进作用,D小区加装电梯的第一步最早就源于志愿者的推动.
徐女士是社区暖阳志愿服务队（以下简称暖阳队）的原队长,一次次关爱老年的活动,尤其是家访,让徐女士意识到了高龄老人出门难的痛苦.
“每次去老龄朋友家,看到他们吃的总不是那么新鲜,开始我还觉得可能是老人勤俭,一打听才知道,是他们腿脚不方便,出门就不想回家,回家就不想出门,每次出门都恨不得买好多东西,凡事能不下楼则不下楼,更别说参与我们组织的活动了.”（访谈资料：X20190815a）
发现问题便及时解决问题,是暖阳队的行动准则.见此情景,徐女士便号召队员们一起想办法帮助高层老人缓解出门难的问题.
“当时我们想着加装电梯是件大好事,肯定会得到大家的支持.”（访谈资料：X20190815b）
暖阳队最初选取了60岁以上老年人最多的五栋2单元入手.这是一栋在20世纪90年代中期建成的八层楼宇,共有16户业主.暖阳队挨家挨户征求意见,发现不同楼层业主之间存在着较大的分歧.高层住户的愿望最为迫切,低层住户大多对高层住户的电梯需求持同情的态度,可当提及加装电梯时,他们便找诸多理由来搪塞,这些理由包括采光、私人空间（隐私）、施工噪音、费用分摊等.
“中层住户的态度也很有意思,说支持安装,但一提到费用的分摊,大多也是不怎么搭理.”（访谈资料：X20190815c）
不同住户因彼此诉求和利益差异,产生了不一样的意见.但暖阳队并没有放弃,他们一面向街道和居委会等寻求帮助,一面找业主多方做工作.几经周折,各方终于达成了口头协议,但到签协议书时,一楼的业主黄女士临时反悔,以各种理由不提供房产证.社区工作人员及志愿者们多次上门协调,但黄女士总是闭门不见.原定计划不得不就此中断.
七楼有一位业主方先生,退休前是位律师,他对黄女士出尔反尔的做法非常不满,于是搬出《物权法》来对她进行反击.《物权法》规定：改建、重建建筑物及其附属设施的,应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意.方先生认为,按照这个规定,一楼业主即使反对也不影响电梯加装.在方先生和徐女士等多方努力下,五栋2单元终于在2014年10月获得了市里的批件.
就在施工方准备进场安装电梯时,黄女士70多岁的母亲冲出来表示反对,施工被迫中止.翌日,当施工方准备再次动工时,老太太仍然坚决反对,甚至高喊：“要想装电梯,就先从我身上踩过去”.方先生只好选择对簿公堂,虽然赢得了官司,但施工方每次施工时,面对老太太,都束手无策,加装电梯之事只好于2015年底搁浅.经过此事,热心公益的徐女士也觉得很受伤,虽然她不是直接的利益相关方,但工作费力不讨好,她也觉得难过：
“原有问题没有解决,新增邻里纠纷一大堆,当时我实在是很惭愧.”（访谈资料：X20190815d）
(二)再行动中的协商对话
在沉寂两年后的2018年3月,居住在D小区三栋3单元四楼的刘先生重新提出了加装电梯的动议.刘先生今年71岁,上下楼梯也十分不便,其子女也多次提出让他搬去电梯房,但他就是喜欢小区的氛围,不愿搬走.
“这个小区我住惯啦,隔壁左右都是老同事、老朋友,有感情啊,房子也宽敞,透气,蛮好的.”（访谈资料：L20190816a）
刘先生退休前是位中学老师,他在看新闻时看到总理在政府工作报告中提出鼓励老旧小区加装电梯,就想着如何使本小区的居民也能够从中获益.刘先生首先详细研读了政府部门的相关支持政策,然后找到社区张书记和暖阳队徐女士了解了五栋2单元加装电梯的来龙去脉,接着找到五栋的黄女士和方先生了解情况,而后又专程到成功加装电梯的邻近小区取经.在徐女士的支持下,刘先生请张书记出面召集三栋3单元全体业主碰面议事.
在居委会的组织下,三栋3单元的党员业主也行动起来,全体业主第一次在居委会居民议事厅聚齐,刘先生还自费买了不少水果和点心带到会场.业主们敞开心扉,各抒己见,气氛十分融洽,但问题还是卡在各楼层意见不统一上.列席会议的徐女士回忆：
“碰头会提及的问题和我们在五栋征求意见时大体相同,基本上还是高层业主赞成,中层观望,低层反对,电梯保养维护问题也让很多业主忧心.”（访谈资料：X20190815f）
第一次碰头会后,张书记提议成立一个由党员业主为主组成的议事协调小组,成员不限于三栋3单元,也扩展到其他门栋,目的是希望推动全小区都能够顺利加装电梯.议事协调小组负责动员业主、与有关单位沟通、核算筹集资金等具体事宜.同时采用恳谈会、政策宣讲、入户调研、专家答疑等多种形式,找准业主需求,用专业的数据,获取业主的理解和支持.
“我们的做法很简单,就是让各位业主都能畅所欲言,尽量满足各楼层的不同诉求,我们小组负责跑前跑后,做好服务.”（访谈资料：Z20190816a）
低层住户的困扰,如采光、私人空间（隐私）、施工噪音等,在议事协调小组的组织、业主代表协商、技术团队的参与下得以充分讨论.经过反复多轮协商,三栋3单元全体业主最终达成一致意见：同意加装电梯.通过后的加装电梯方案,主要涵盖以下几个方面：一是在费用的分摊上,一楼业主不仅不用出资安装电梯,每户还获得3万元的补偿费用,以四楼为基数,每往下一层降低15%的费用,每往上一层增加15%的费用;二是在電梯的设计上,采取双开门观光电梯样式,使用特殊磨砂玻璃材质,减少对楼层采光及私人空间的影响;三是在日常的维修保养上,由物业公司统一维护,住户通过刷卡乘梯,护理费从电梯广告及年度物业费中提取.2019年初,三栋3单元顺利完成了电梯安装工作,业主们既增加了居住面积又方便了上下,楼宇也明显增值.
“一石激起千层浪”,三栋3单元的成功,带来了明显的示范效应,原先极力反对的五栋2单元的黄女士也同意加装电梯并很快签署了协议书.D小区的成功也吸引了其他社区的业主前来参观学习,一时被誉为“网红社区”.张书记自豪地说：
“自从三栋试点成功后,其他楼栋的加装电梯工作也迅速跟进.截至今年10月,已完成9个单元的电梯加装工作,4个单元在建,11个单元已报备,多个单元正在征询意见中.”（访谈资料：Z20191107a）
四 走向建设性的公共冲突：加装电梯何以成功?
综观W市D小区近年来加装电梯的冲突化解过程,从初次启动的楼层对抗到重启加装议题后的互动协商,呈现出明显的从破坏性冲突到建设性冲突的转变趋势.
(一)公共冲突既有负功能也有正功能
冲突是人类社会的固有特征,有人的地方就有冲突,社会体系的每一部分都包含着冲突的因素,问题在于我们如何正确地看待冲突之于社会的功效.冲突既有负功能,也有正功能.所谓负功能,是指冲突会造成社会的分裂、对立乃至战争,我们可以把这类冲突称为“破坏性冲突”.所谓正功能,是指冲突虽然表明了不同观点、利益之间的对立,但这种对立并不意味着对抗,它绝不仅仅是起分裂作用的消极因素,还具有防止社会固化、整合社会力量的作用,能够为社会的良性发展提供持久的活力,我们可以把这类冲突称为“建设性冲突”.建设性冲突能够增强特定社会关系或群体的适应和调适能力,能够在群体和其他人际关系中承担起一些决定性的功能[17]（p.2）（参见表1）.
福列特指出,个人存在于社会之中,既不存在独立于社会的个人,也不存在独立于个人的社会,因而在社会当中,不同的利益以及不同利益之间的冲突是在所难免的.在人际交往中,由于
利益相左,冲突双方有两种可能的策略选择：关心自己与关心他人.加装电梯涉及消防、采光、通风、噪声、费用、维护等方方面面的问题,在加装电梯过程中,不同楼层的业主,由于价值观、利益、目标需求乃至个人习惯等方面的差异,对于加装电梯有着不同的态度选择.
在D小区五栋2单元最初的尝试中,不同楼层的业主有着不同的利益诉求.高层业主尤其是高龄业主,存在改善居住品质、缓解下楼难的刚性需求;中层业主则是装不装皆可,采取的是观望或“搭便车”的态度;低层业主则是一种邻避心态,认为加装电梯会使屋内采光受到影响、私人空间易受到窥探、运行产生噪音等.此外,加装电梯会使得房屋在保值增值方面发生显著改变：在没有安装电梯之前,楼层越高越低,楼层越低越高;加装电梯后,就会发生倒置的情况,楼层越高越高,楼层越低越低.因而,低层业主主张：高层业主如果下楼难,应该通过市场化的方式改善居住环境,不应该由低层业主来替他们“背锅”.不同的利益诉求最终导致了一种破坏性冲突,社区党支部张书记感叹：
“万事俱备,却因达不成一致意见不得不作罢,邻里关系也变得很紧张,有些还是多年的老同事,一夜之间形同陌路.”（访谈资料：Z20190720a）
那么,地处同一个小区、一样有着不同利益诉求的三栋3单元为何能够加装成功呢?
(二)冲突的化解要采取整合的方式而非控制或妥协的方式
既然冲突与差异是客观存在且无法避免的,那么,我们就应该对此加以利用,让它为我们工作,而不是对它进行批判[11]（p.64）.如何让冲突为我们服务呢?如前所述,福列特提出,冲突解决有三种方式：控制、妥协和整合.唯有整合,才能走向建设性冲突.
应该说,这三种方式在D小区加装电梯的过程中都有不同程度的体现.五栋2单元之所以失败,就是因为他们先后采取了控制和妥协的方式.当一楼业主表示反对时,高层业主先是突出邻里情谊,强调一楼业主应以大局为重,要有同情心,不能“见老不尊”;随后他们依据《物权法》的“双三分之二”的规定,提出要依法施工;最后则对簿公堂,准备强制性施工.黄女士事后回忆说：
“加装电梯对楼上的老人家确实是件好事,但楼上的总是拿法律来压我们,难道三分之二的规定就可以牺牲剩下三分之一的利益么?合法是没错,也要合情合理啊！準确地说,我们不反对加装电梯,我们反对的是这种无视我们甚至欺压我们的做法.”（访谈资料：H20190819a）
当黄女士母亲不惜运用“弱者的武器”抗争时,楼上的业主就走向了另一个极端——妥协,不再坚持强行安装电梯,事情也就不了了之.如福列特所说,“如果我们只是妥协,在妥协中放弃自己部分的,那么冲突将会反复以其他方式出现,因为我们并不满足于停滞不前,总有一天我们会设法实现所有的”[11]（p.67）.
三栋3单元的做法,则是一种典型的整合方式.第一步,我们只有知道差异在哪儿,才能进行有效的整合.按福列特的说法,整合的第一条规则就是摊牌,即直面真正的问题,揭开冲突,把整件事情公开化[11]（p.70）.第二步,发现有意义的而不是戏剧性的特性,将双方的需求呈现出来,按照其组成要素进行分解,每一个分歧都要被视为一个问题[11]（pp.71-72）.第三步,在对需求、差异和冲突进行预判的基础上,找到完整的、真正的需求,为反应做好准备的同时进行更加深入的挖掘.牵头人张书记和刘先生致力于给业主们营造一个能“敞开说话”的氛围,把各自的利益诉求、隐忧等都充分地表达出来,力图找到“最大公约数”.在协调业主意见时,张书记和刘先生一再坚持,虽然政策要求双三分之二同意就可以,但为了避免邻里矛盾,还是要努力争取全体业主特别是低层业主的同意,这就要求其必须充分理清业主之间的权利义务关系、必须充分衡量好不同楼层业主因加装电梯而引起的利益得失.用福列特的话来说,就是通过让各方的要求进入同一视角,使它们能够同时接受观察和比较[11]（p.70）,这是达成整合的关键一环.
随着宣贯会、座谈会、入户调研、专家答疑等活动的深入开展,各楼层业主之间的需求差异被充分呈现出来.针对这些差异,业主们努力寻求共识、凝练方案,无论是各类经费的分摊、电梯材质的选取还是低层业主的补偿、电梯后续的维护等,都得到了充分的讨论.“妥协没有进行创造,涉及的是已经存在的.整合创造了一些新东西”[11]（p.67）,创造的结果就是业主们取得了共识,圆满地解决了问题.简而言之,通过创造性的整合,业主们以一种开放、灵活、包容的心态,使得各种社会紧张得以充分释放,各种利益诉求获得有效回应,公共冲突也得以顺利化解.
(三)积极的制度环境对加装电梯工作起到了指导和推动作用
中国的城市社区治理来源于两种力量的推动,除社区自身力量外,政府在城市社区建设中起到了不可忽视的推动作用[18].在社区建设中,政府通过发挥自身的组织与资源优势,构建良好的制度环境促进社区的有效治理,是社区治理的外部推动力量.
近年来,国家层面和地方政府推出了一系列指导、鼓励和支持老旧小区加装电梯的法规和政策.作为象征国家意志的刚性手段,这些法规构成了老旧小区加装电梯的制度环境, 它们会形塑小团体内部的规范,使之趋同于社会普遍的要求,以取得合法性[19].比如2013年W市出台的《关于全市既有住宅增设电梯的意见》规定：既有住宅增设电梯遵循业主自愿、利益协调、安全可靠的原则,应当经本单元内建筑专有部分面积占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上业主一致同意.这就取消了W市以前加装电梯需要全体业主一致同意的一票否决的规定.作为加装电梯的最高依据,制度环境是小区业主们主张权利的一面旗帜,一旦行动受阻,他们会将其作为行动的重要资源和讨价还价的重要砝码.在前述案例中,五栋2单元的高层住户之所以能够胜诉,援引的就是《物权法》和《意见》的相关规定.
随着政府日益重视民生工作,W市关于加装电梯的制度环境有了很大的改善,这使D小区加装电梯的事态发展有了转机.2015年10月,住建部和财政部印发《关于进一步发挥住宅专项维修资金在老旧小区和电梯更新改造中支持作用的通知》,支持在未配备电梯的老旧住宅加装电梯以及助老设施.在2018年初的W市上,老旧小区加装电梯问题被纳入市政府2018年度“十件实事”之列.同年4月,该市颁布《既有住宅增设电梯提取住房公积金实施细则》,规定加装电梯的房屋所有权人及其配偶可提取其名下的住房公积金等;5月出台政策,给予每台新增电梯以10万元财政补贴;6月,该市颁布了《关于既有住宅增设电梯工作的意见》,该《意见》明确了老旧小区加装电梯申请条件、申报流程及扶持资金等事项.自此,W市老旧小区加装电梯工作有了“路线图”,各社区也纷纷响应.W市以各种积极的政策加大对老旧小区加装电梯的扶持力度,为D小区加装电梯工作营造了良好的制度环境.
（四）社区能人在冲突的化解中充当着整合者的角色
冲突并不可怕,关键要有第三方从中协调,促成其向建设性方向发展.在加装电梯过程中的第三方,就是各种社区能人[20].在D小区加装电梯过程中,社区能人的首要角色就是充当议程发起人.议题的形成取决于发起人与触发装置之间的动态相互作用[21]（p.126）,社区能人要能够在加装电梯过程中承担起带头人或主持人的角色,能够有效地影响到社区其他住户的态度和行为.作为议题的发起方,他们可以有效地将个人困惑转变为公共议题.例如,D小区加装电梯工作能够在挫败后再次启动,就有赖于三栋3单元的刘先生能够将自身的需求和政府的公共政策有效地结合起来.同时,社区能人带动小区能人,所组合成的关键群体在议程的建构中起到推动作用.
社区能人的最重要的角色就是充当整合者.要有效解決好冲突,就要求有良好的整合;而要有良好的整合,就需要有力的整合者.从D小区的成功经验来看,社区能人的整合作用主要表现在如下三个方面.
首先,要能够有效地整合外部力量为小区所用.加装电梯是个复杂的系统工程,涉及规划控制、消防安全、管网布局、园林绿化、水电煤气配置扩容等一系列复杂的技术性问题,处处需要“闯关”,单靠业主自发申请或组织是难以通关的,这就要求社区能人有良好的人脉和业务知识,能够协调外部力量为我所用.
其次,要能够有效地整合社区内部的力量.能人业主本来就是具有多元异质性的个体集合.这种异质性不仅表现为行动精英在价值观念、资源存量、性格特征、行事风格等方面的差异,还形塑了他们各自不同的行动策略,影响了他们在共同行动中所扮演的具体角色.这就要求至少有一个能够驾驭各种力量的超级能人,其能动员与自己利益一致、立场相同的人参与活动.
最后,要能够有效地整合门栋单元各业主的力量.这种能人主导型的自治模式,与韦伯提出的“卡里斯玛”型权威组织模式存在某种相似之处[22]（pp.269-271）,其权威性主要来源于小区业主的信任与依赖.如福列特所言,整合的一个重要障碍就是领导者不恰当的定位,即代表一个群体对另一群体提出建议[11]（p.76）.因而,成功的社区能人必须能够不偏不倚,“拼凑出全部需求”[11]（p.73）.在张书记的领导和刘先生的组织下,三栋3单元不仅组建了居民议事小组,定期召开恳谈会商讨具体细节,还通过微信群等社交平台及时沟通,有效答疑解难,确保信息充分、公开并及时传达到所有业主.
五 结论与讨论
基于对D小区的案例研究,本文试图阐明：具有不同利益的高低层住户的冲突在所难免,冲突并不可怕,重要的是我们需要建设性的冲突而不是破坏性的冲突.要使冲突从破坏性走向建设性,就要努力整合各方利益,促进多方对话,同时充分发挥好制度环境和社区能人的作用.
本文为下一步的研究留下了思考空间.首先,所加装电梯到底属于何种性质的产品?有学者主张,电梯在性质上属于公共物品,老旧小区加装电梯问题在本质上是公共物品的供给问题.有学者对此持反对态度,认为这个问题本质上属于市场调节的问题[23].也有学者认为,电梯是一种十分接近于私人物品性质的、公共性很低的社区公共物品,或者可以称为“楼道公共物品”或“社区公共产品”[2].还有学者主张,我们在确定加装电梯的性质时,要充分考虑到我们的国情、我们的市情、我们的民情,我们实质上是在还历史旧账,弥补几十年前建设规划上的欠缺,因而,加装电梯属于一种公共产品[3].
其次,政府在加装电梯过程中应该承担何种角色?近年来,随着政府对老旧小区加装电梯工作的重视,一些学者主张老旧小区加装电梯是一件顺应居民需要的好事,也是一件需要政府迫切推进之事.也有学者认为,虽然加装电梯属于群众自治工作,但是加装电梯涉及申报、审批和施工等诸多环节,仍然需要政府发挥作用,承担角色.也有学者主张电梯属于“谁使用谁受益”的物品,因此,政府只能起引导、推动和服务作用.如果政府以政绩为导向,强行快速推进,主动承担很大部分电梯加装费用,甚至把该事务纳入年度十大民生工程之列,实质上是超越了政府权限和职能,违背了加装电梯这一社区公共物品因近似于私人物品所以主要应该由市场来提供、主要应该由居民来决定的基本原则[2].
最后,如何有效地激活小区居民参与社区公共事务?社区作为一个基本治理单元,政府应该尽可能拓宽社区居民的参与渠道,为社区居民建立明确的利益表达机制,同时对居民诉求要及时予以反馈,加强不同利益主体之间的沟通与交流,以居民自主治理、积极参与的方式促进公共冲突的妥善解决.共建共治共享是当下社会治理的新趋势,政府应与社会团体、社会组织密切交流与合作,以协同治理促进公共冲突的处理与化解.小区居民通过加装电梯工作,线下召开恳谈会,线上建立微信群,围绕加装电梯工作的各种细节甚至小区的环境卫生等公共话题,进行沟通、互动、交往、合作,无形中参与了整个社区的管理,促成了社区居民自治能力的提升[2].反过来,老旧小区难以加装电梯,是不是体现了公民意识的薄弱和公民自治能力的严重缺损[24]?
注释：
①2019年8月22日国家统计局发布的“新中国成立70周年经济社会发展成就系列报告之二十”显示：新中国成立70年来,我国人口再生产类型发生了两次转变.2000年,我国65岁及以上人口比重达到70%,老年型年龄结构初步形成,中国开始步入老龄化社会.2018年,我国65岁及以上人口比重达到119%,人口老龄化程度持续加深.参见国家统计局网站,http：//www.stats.gov.cn/ztjc/zthd/sjtjr/d10j/70cj/201909/t20190906_1696329.html,2019-08-22.
②依照学术惯例,本文对实地调研中所涉人名、地名、单位名称等都做了一定的技术处理.
③多层住宅楼是指楼层总数为4-6层的楼宇;小高层住宅楼是指楼层总数为7-11层的楼宇.
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[责任编辑：李 堃]
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