《西安高陵区土地承包经营权抵押实证》
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【摘 要】我国农村地区人口占全国人口数量的41.48%,农民最实在的资本便是土地,把土地资源转化为资本,实现土地资源的最大化利用,对发展现代农业具有重要的意义.我国农业正朝着现代化的方向逐步发展,但现代农业需要高投入,解决农民融资“门路”是解决这一难题的关键.为此,我国出台了很多政策,推行的基本步骤为政策先行—部分试点—最后立法.2018年最新修改的《农村土地承包法》中将土地承包经营权和土地经营权分别成权,这一改变为土地进行流转抵押带来了更多法律上的支持.但是在土地抵押实际操作中还存在许多法律上的相关问题,文章以西安高陵区为例,分析土地在抵押过程存在的问题,并提出一些可行性建议.
【关键词】土地经营权;土地抵押;抵押权实现
【中图分类号】F321.1;F832.4【文献标识码】A 【文章编号】1674-0688（2020）03-0185-02
作为一个拥有众多人口的农业大国,有了土地意味着农民有了生存的基础,土地肩负着社会保障的功能,对社会的稳定有着重要的意义.随着经济的不断发展,农村地区人口获取经济来源的方式也发生了變化,由农转商或从事其他非农职业,这一转变使得农村土地闲置.除此之外,农村地区出现新型农业经营主体,例如一些种植大户、养殖大户等,我国农村地区农业逐渐朝着现代化的方向发展,但是农用机械设备、起步资金的投入等问题一直困扰着这些农户.为解决农村经济发展中遇到的融资问题,国家出台了相关的政策,许多地区也在积极地进行探索,西安市高陵区于2009年开始了土地抵押的试点工作,经过多年的探索,这一地区形成具有自己地方特色的抵押模式——高陵模式.
1 开展背景
西安位于关中平原腹地,发展农业具有得天独厚的条件,高陵区位于西安市北部,该地区位于泾河、渭河两岸,东与临潼区相接,南与未央区、灞桥区相邻,西与咸阳市渭城区、三原县、泾阳县相连,北与阎良区相临,地势平坦,土壤肥沃,素有关中“白菜心”的美称.西安高陵区优越的自然条件和地理位置条件,使该地区的大棚蔬菜等农产品有了良好的销路.随着经济的发展,近年来该地区农村人口大批拥入城市务工,该地区年龄偏大的人口在家从事农业活动,年轻人基本外出务工寻求更好的就业机会,土地荒废情况严重,大家对土地不重视.在农村地区,农民手里的资源并不多,土地对农民来说是最实在的一项“资产”,如何利用好这一项资源将土地价值最大化?农业发展对金融的依赖程度越来越高,扩大农业贷款中的抵押物范围,也是现在农村金融改革的主要方向.2015年12月27日,第十二届全国人大常委会第十八次会议通过了决定,在全国范围内的23个试点（市、区）和59个试点县（市、区）分别开展农村“两权”抵押贷款试点.西安市高陵区被确定为试点地区.在国家政策的支持下,该地区的抵押工作不断完善并取得一些成效.
2 高陵区土地抵押情况介绍
西安高陵区于2009年开始土地抵押的探索,在很大程度上解决了该地区发展农业的资金问题.土地可以进行抵押有利于该地区农业的大规模经营,对于农民增收也有一定的益处.网络技术的发展与普及也为土地抵押带来了更多的便利.该地区的产权交易平台创建了微信公众号,申请贷款人通过微信公众号留言并留下电话号码,工作人员会及时进行处理.在公众号申请贷款人可以下载申请贷款所需表格,方便了农户并提高了工作效率.2011年,该地区被确定为第一批确权登记试点,确权工作也基本完成,农地抵押有了充足条件.具体的抵押融资流程如下：申请人凭抵押和资料到金融机构填写申请书—金融机构受理并进行审核和调查—审核通过后,双方签订抵押合同—借贷双方到产权交易中心抵押登记—产权交易中心对抵押物进行价值评估—产权交易中心向金融机构出具他项权利证书及抵押物价值评估报告,收回并保管申请人的经营权证书—金融机构凭产权交易中心出具的相关证书、评估报告及借款合同发放资金—贷款期满申请人返还贷款本息领回他权证书—申请人凭借相关材料去产权交易中心注销手续,产权交易中心返还当贷款人经营权证书并收回注销他权证书.
高陵地区的土地抵押与银行进行合作,对地面附着物进行抵押贷款,合作银行有5家,分别是邮政储银行、陕西信合、长安银行、当地村镇银行、农业银行,其中农业银行主要是负责宅基地抵押贷款业务.对于不良贷款,该地区在2017年8月成立了产权收储中心,从以下3个方面开展工作：①为细化做法,该地区印发了《西安市高陵区“两权”贷款风险防范和抵押物处置办法（试行）》和《西安市高陵区农村产权收储基金管理办法（试行）》为售出的具体实施提供依据.②结合实际确定具体的收储办法,在印发的“两个办法”中规定了4种收储办法,即自愿协商收储、公开交易收储、司法拍卖收储、协议收储.③规范有序推荐,相关部门设计了详细的收储程序,保障农户利益：收储申请—抵押物价值的重新评估—征求原承包户意见—收储协议签订—收储资金划拨—抵押物权属变更.这一系列程序的设计确保了整个收储工作的顺利推进.
3 土地经营权抵押的阻碍及建议
农业的发展只有政策支持是不够的,还需要法律及相关配套制度的支撑.只有政策与法律相互配合,才能保证现代农业的健康合理发展,使得土地利用最大化且保障农户利益不受损,维护正常的社会秩序.高陵区在这方面的试点工作取得的成就显著,但也存在缺陷,笔者在分析存在问题的基础上,提出可行性建议,希望能解决土地承包经营权抵押贷款在实际操作中存在的问题,使得这一政策真正地惠农、富农.
3.1 土地经营权抵押的阻碍
2018年最新修改的《农村土地承包法》中,将土地承包经营权和土地经营权分别成权.关于土地经营权定性问题,以我国的土地政策为依据,农民对自己承包的土地不享有所有权,国家与承包户之间以契约的形式将土地的权利给予农民,从这一角度来看,农户的土地承包经营权被看做类所有权更为合理.土地经营权抵押在设立时的相关规则不明确.国家允许试点地区突破现行法律的规定,但对于抵押权如何设立并没有明确的规定.高陵区土地抵押实践过程中同样存在这样的问题.相关规定更偏向于贷款方面的规定,抵押设立方面的相关规定并不完善,如抵押合同的主体、土地经营权抵押登记的效力,以及采用登记生效还是登记对抗等问题.上述几点都未有明确而详细的规定,不利于土地经营权抵押的规范化.
土地价值评估体系不完善,价值评估机构也不够专业.土地经营权抵押的常以土地流转的作参考,但土地流转的是以上一年的农作物或土地的租金为参考的.此外,金融机构自己评估,与抵押人采用商量的方式确定价值,存在一定的道德风险.当有重大自然灾害时农业受损,政府方面更多的是给予农户的帮助,对于金融机构的损失考虑较少.用土地进行抵押,抵押物过于单一且不易流转,且农业生产依赖自然环境,风险大,获得担保难.农业方面的保险种类较少,政府虽然有相关的政策扶持,但扶持力度小.保险公司只对那些有政府补贴的农业险种进行承保.
3.2 完善建议
高陵区土地确权工作的推进为土地抵押做了前期工作准备.我国《物权法》中抵押权的成立以登记作为生效条件,也即登记生效.土地经营权是对不动产的使用,也应该遵循这一原则.登记生效可以确保抵押权的设立有通过专门的登记机关,也方便国家对农村土地经营权抵押情况进行跟踪,防止土地利用出现不合理的现象.抵押合同的设立应采取书面形式,涉及权利与义务的承担,抵押人的确定是其中的关键,土地进行抵押时抵押人为有本集体土地承包权的一方,但在抵押权实现时与合同当时的主体可能不一致.抵押人的确定要换个角度来理解,《农村土地承包法》中所说的以家庭方式承包集体所有土地是本集体农户,此处所指的“农户”范围过于狭窄,抵押人范围扩大至自然人这样才更符合实际.将抵押人具体到实际耕地个人,确保权利义务明确,使合同更规范,也有利于保护合同双方主体.
配套机制的完善是确保土地经营权流转的另一层保障.对于土地经营价值评估,要考虑到各方面的因素,土地的面積、产量、投入及地区差异都要考虑在评估标准中.由政府支持专业的土地承包经营权评估机构设立,科学合理地评估土地承包经营权价值,信贷机构以此为依据计算出贷款额度.有了科学的依据信贷机构就可以将风险控制在一个可承受的范围内,可以降低不良贷款的概率,这样一来,金融机构的贷款积极性就会被调动起来.建立抵押贷款风险分担机制,结合地域,根据当地农业的实际情况设立风险补偿金.农业大省可以由省、市、县（区）政府财政合作出资建立补偿金减轻负担.引进政策性担保公司,加入担保环节,分担金融机构的风险.农业保险方面政府也要加大扶持力度,扩大农业保险范围,让更多的农业产品纳入保险范围.解决了金融贷款机构的诸多顾虑,金融贷款机构的积极性才能被调动起来,使得土地承包经营权抵押能真正帮助到农户.
参 考 文 献
[1]孙忠宪.推进农地三权分置经营模式的立法研究[J].中国社会科学,2016（7）.
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[3]高圣平.承包土地的经营权抵押规则之构建——兼评重庆城乡统筹综合配套改革试点模式[J].法商研究,2016
（1）.
[4]时东,翁剑华,肖婷.农地经营权抵押立法思考[J].中国金融,2018（9）.
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