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卢拉沙唐焱
（南京农业大学公共管理学院江苏南京21 0095）
摘 要：本文对无锡市惠山区的农民以土地承包经营权置换城镇社会保障的意愿进行了实证分析,并探究影响农民土地承包经营权置换城镇社会保障的意愿因素.研究结论：大多数农民愿意参与土地承包经营权置换城镇社会保障；并通过农民家庭基本情况,农民的经济情况,农民对于土地的认知以及农民对于城镇社会保障的认知四类因素分析置换意愿,并提出相关配套政策以保障政府能更好的有效推进“土地换保障”政策.
关键词：土地承包经营权；置换；城镇社会保障；意愿
1.引言
随着我国城市化进程加快,农村大量的土地被征收,失地农民所引发的社会问题已成为我国的焦点问题之一,能否做好失地农民的安置工作直接关系到我国经济和社会的可持续发展.近年来在成都温江、浙江嘉兴等地试点推行的“土地换保障”政策是土地流转方式的一项创新.2008年1 1月,论文范文江苏省委正式提出要“积极开展‘双置换’改革试点,允许农民用土地承包经营权、宅基地和住房置换城镇社会保障及住房保障,实现农民向市民的身份转换.”但是,对于一种需要以农民自愿为前提实施的政策,尤其是如何改进“土地换保障”政策中出现的问题,论文范文政府尚未制定统一的政策和参照标准.现有的研究中,学者们从现状、问题、对策及意义等方面对“土地换保障”这一现象也做了相应的分析.综观现有研究成果,对“土地换保障”的研究重在对试点经验的介绍,而缺少对农民意愿的研究和对试点地区进行系统的实证分析.一方面,农民是该项政策中的主体,其意愿可以在一定程度上决定未来“土地换保障”的发展方向.另一方面,对试点地区系统的进行实证分析,其结果可对未来政策的补充和完善提供借鉴.那么,如何全面推进土地换保障政策成为政策制定者和理论研究者需要研究探讨的问题.笔者带着这些问题对江苏省无锡市惠山区的几个农村进行了深度访谈和问卷调查,从四个方面对农民土地承包经营权置换城镇社会保障进行实证研究.以期发现当前农民对“土地换保障”政策的认知和意愿,并进一步分析影响农民置换的因素,为各级政府部门及其决策者在制定和实施这项政策时提供理论依据和政策建议.
2.方法及样本基本特征
2.1抽样
本项调查是对无锡市惠山区“双置换”政策试点的农民居住区域范围内采取入户的方式进行访问.所有接受访问的农民年龄在16周岁以上,每户只选择一位对情况最为熟悉的农民进行访问.
2.2访问执行情况
执行本项访问的是南京农业大学公共管理学院2007级、2008级土地资源管理专业、劳动与社会保障专业7名硕士研究生和3名本科生.本次调查共发放问卷300份,收回问卷297份,回收率为99%,剔除无地农民以及问题问卷,本研究的有效问卷共262份,其中有效问卷262份,问卷有效率为87.7%.
2.3样本的基本情况
总体样本中受访者男性略多于女性,样本中的平均年龄为53.2岁,中老年人占83.66%,而且文化程度普遍偏低.总体来看,样本情况基本符合无锡市农村农闲时期留守人员受教育程度低、老龄化的基本特征,受调查人员表达能力正常,能够理解所调查的问题并做出自己的回答,样本数据质量可靠.（见表1）
2.4农业特性及家庭保障情况
2.4.1农业特性
本次调查受访者大部分为农闲时期农村留守人群,故其职业大部分为务农或在家做家务,且97.67%的受访者常年居住于农村,75.10%的受访者不同程度的参加了城镇社会保障.通过对受访者及其家属情况了解得知,无锡惠山区农民兼业化现象普遍,大部分受访者表示非农收入较稳定,且占家庭经济总收入的比重较大.（见表2）
2.4.2家庭保障情况
通过实地的走访调查,对不同年龄的受访者的保障情况进行分析,笔者发现,不同年龄段的受访者参加社会保障情况各有差异.以我们所调查的无锡惠山区为例,农村新型合作医疗保险已经全面覆盖.同时,新型农村养老保险也已不同的标准在惠山区的各镇实行,具体已经在当地的中老年人群中拓展开来,但是由于新型养老保险保障起步较晚,保障的标准相对较低.调查中我们发现农村进城务工人员,特别是青壮年的企业职工基本养老保险和基本医疗保险的参保率较高.在我们走访调查的村民中,享受农村最低生活保障的农民较少,基本符合苏南地区农村经济发展水平相对较高的现状.（见表3）
2.5被调查者家庭土地经营情况及主要收支情况
2.5.1土地经营情况
通过对受访者的调查,无锡惠山区各镇村农民的平均土地数量为2.55亩,且大部分为自留地、口粮田.土地大多承包给种粮大户耕种或转包给村委会或其它农村经济组织,每年获得一定的土地租金或口粮.
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2.5.2主要收支情况
受访者家庭农业的平均收入为4419.903元,农民的非农收入却大大超过了农民的农业收入.这说明当地的非农收入已成农民的主要收入.据调查的数据显示,2008年农民平均家庭医疗支出为3805元（其中11.28%的家庭本年无医疗支出）,家庭教育支出为4252元（其中44.36%的家庭无教育支出）,家庭养老支出为2518元（其中38.1%的家庭无养老支出）,社会保障支出为3440元（其中2.3%无社会保障支出）.根据以上数据计算出2008年当地农民的家庭总支出,由于部分家庭没有生病或没有老人或没有小孩,故特此说明各项数据所占调查比例.从中不难看出,当地农民仅靠农业收入是不可能支付家庭的必须开支,土地对于农民的保障功能也正日益虚化.（见表4）
3.农民土地承包经营权置换城镇社会保障意愿分析
3.1意愿调查分析
通过对问卷的数据分析,在257位被调查者中,216人表示愿意参与土地承包经营权置换城镇社会保障,41人表示不愿意参与.
3.1.1农民土地流转的意愿调查
88.99%的农民表示家庭承包地不能满足家庭的开支,63.81%的农民称不愿意继续种地.农民对种粮积极性较低.（见表5）
在对农民的土地流转方式意愿调查中,87人愿意以政府征地的方式放弃土地,76人愿意以农村土地股份合作社的模式出让土地承包经营权,75人愿意以反租倒包的模式出让,剩余19人则表示不愿意流转土地承包经营权.（见表6）此外,在238名愿意流转土地承包经营权的农民中,有22人表示不愿意缴纳城镇社会保障论文范文,认为应该由政府代缴且缴费水平较高.
3.1.2农民参与社会保障的意愿调查
47.86%的农民对现在享受的农村社会保障不满意,并且92.89%的农民希望拥有城镇居民一样的社会保障.由于“土地换保障”并没有全方面的实施,所以当地农民对这一政策并不是很了解.所以从一定程度上反映出政府政策的宣传力度不够,农村社会保障机制亟待完善（见表5）.
将有限的保障资金用在农民最需要的保障项目上尤为重要,本研究发现,如果实行土地承包经营权换城镇社保政策,农民认为最有必要也是最希望建立的社会保障是养老保险和医疗保险,通过数据显示,88.33%的农民希望获得养老保险和88.72%希望
通过进一步的分析,笔者还发现：不同年龄段的受访者对社会保障项目的需求存在差异.在认为农民建立养老保险和医疗保险的受访者当中,有92,95%和92.11%的受访者年龄在40岁以上,这一年龄段的受访者对养老保险和医疗保险需求十分强烈,他们最为担心的是他们日后的生活问题和医疗保障问题；而16—40岁的受访者认为需要建立医疗保险和失业保险的居多,因为这一年龄段的受访者中大部分人的工作并不是很稳定,所以相较其他年龄段的受访者他们更加需要建立失业保险.
3.2农民对医疗养老保险和医疗保障的缴费期望
研究发现,农民对城镇养老保险和医疗保险一年的缴费承受能力分别为2556.8元和531.1元,合计为3087.9元.由于部分受访者对城镇的养老保险和医疗保险缺乏了解,无法估计预期的缴费水平,但是在获知参与城镇养老保险可以享受较高的保障水平后,对于江苏省平均缴费标准大部分都表示能够接受.研究过程中,笔者还发现：农民的缴费期望是随着农民的家庭收入的增长而增加的,并且农民普遍认为参加城镇社会保险所带来的高水平的福利是他们决策的重要依据.（见表8）
3.3农民对土地置换城镇社保最担心的问题
对愿意参加土地承包经营权置换城镇社会保障的216名农民进行深入调查发现,农民对土地承包经营权置换城镇社会保障还有许多担心的问题,其中1 53人担心政府工作不到位,害怕政府没有按照政策严格执行从而损害到农民自身的利益,84人担心土地的产出论文范文低分红少,75人担心土地换保障政策实施过程中出现不公平的现象.还有38人担心其它在政策实施过程中可能会出现的问题,比如：强迫农民参加、改变土地的权属问题等等.（见表9）
3.4土地置换城镇社会保障由什么机构实施农民放心
针对农民对土地置换城镇社保的担心,通过深入研究发现,46.3%的农民认为政策应该让层级较高的政府部门实行：另外,认为让村委会实施的占9.34%,镇政府实施的占11.28%,专门的*机构实施的占17.51%.（见表10）
在实际调查过程中,对村委会比较放心的这部分农民普遍来自某一两个村,这些村都有共同的特点：1、发展水平较高,2、农村集体福利较好.而希望由专门的*机构实施的受访者中部分对政府的执行力和公信力表示怀疑.
3.5农民对成为城市居民意愿分析
研究发现,农民对离开农村搬入城镇,成为城市人的反响比较平淡,大多表示不愿离开农村,这部分不愿意离开农村的的受访者具有共同特征：大多数为中老年,且文化程度较低.一方面,这部分不愿进城的农民认为城市空气质量不好,生活水平较高,对现有居住环境已熟悉且不愿意离开.相反,愿意成为城市人的农民认为,城市的各项基础设施完善,对未来小孩的教育有帮助,医疗卫生、社会保障等福利较好,且这部分人群中,青壮年占绝大多数,文化程度较高,收入也相对稳定.（见表1 1
表11:农民对成为城市居民意愿分析
4.1农民认知与意愿总体判断
这次调查的时间属于农闲时期,家中的部分青壮年的外出务工,所以受访者中大部分为中老年和妇女居多.其中,由于受我国农村的传统观念的影响,农村男女分工不同,女性务农、做家务的比例较大,对土地的依赖程度很大,所以放弃土地的意愿并不强.再者,中老年的农民对土地的“恋土情节”相对更为浓烈,再加上当地正在实行新型农村养老保险,适龄老人即可领到保障金,所以对城镇社会保险的缴纳意愿并不高.通过研究发现,受访者的置换意愿和受教育程度有关,且受教育程度较高的农民更能认同城镇社会保险的论文范文性,置换的意愿更为强烈.
其次,农民对于土地换保障认知的缺乏是阻碍置换意愿的重要因素.研究发现,农民对土地换保障的政策认知甚少,并不能体会到这项政策的本质.当地政府缺乏对于土地换保障政策的宣传,导致农民认为土地换保障这项政策是对其土地承包经营权和福利的的剥夺,从而影响置换意愿.
第三,由于土地具有保障的功能,即使农民外出打工失去工作,只要耕地还能满足家庭口粮需要,农民还可以回家靠种地为生,以缓解失去经济来源后所给家庭带来的风险.所以,土地的保障功能使得部分农民不愿意参加置换.再者,即使参加置换,除了医疗保险,也必须年龄达到参保条件才能享受养老福利,期间家庭的社会保障缴费支出和其他家庭支出依然是一个沉重的包袱.所以部分农民认为土地能保障其家庭生活水平则不愿意参加置换.所以,土地的保障作用在一定程度上弱化了农民的置换意愿.
4.2农民意愿与农民自身条件的关系
研究发现,无锡惠山区的农民兼业化现象非常普遍,青壮年普遍在外务工,当地的农论文范文要收入大都为非农收入且较稳定,虽然当地农民基本都常住于农村,但是农民的种粮积极性并不高,一些地方的农民土地都进行了转包,或加入了农村经济合作社,并且大部分的农村居民都有参加当地的或者是城市的社会保障.所以农民的置换意愿可能会因非农收入和农业收入的相对稳定以及该地区农民保障意识而造成农民对土地置换保障的意愿的消极.再者,农民的意愿还与受教育程度和年龄有关,受教育程度较高的农民能更好的理解土地换保障的论文范文性且这部分农民经济收入较稳定,从而参与置换的意愿更为强烈；然而年龄较大的农民“恋土情节”较重,故意愿消极.
4.3农民意愿与家庭保障状况的关系
研究发现,农民的家庭保障需要和农民对社会保障的认知程度有关,由数据分析得出,农民对养老保险和医疗保险比较看重,且不同年龄段的农民对保障需求侧重不同,家庭的保障情况的好坏和对社会保障的认知程度在一定程度上对农民的置换意愿影响较大,并且影响着农民置换的意愿.
4.4农民意愿与家庭收入水平的关系
由于当地的农民收入主要为非农收入,所以非农收入的比重一定程度上反映的农民对土地的依赖,同时也反映农民对缴纳社会保障的缴费水平.研究发现,仅靠农民的农业收入是远远不能满足当地农民的医疗、养老、教育、社会保障等家庭必备支出.所以,农民的意愿可能会随着政府所给予的保障措施而反映出不同的需要程度.研究发现,农民的家庭非农收入水平越高,参加置换的意愿越强烈.5政策建议
通过对无锡市惠山区土地换保障意愿的调查发现,惠山区等经济较为发达的农村,农民的种粮积极性并不高,兼业化现象极为普遍,由此可见,土地承包经营权置换城镇社会保障的条件成熟,当地的农民对这一措施也表现出积极的态度.所以,政府采用“土地换保障”的方式来转移这部分农村剩余劳动力是民心所向,具有较强的群众基础,能够满足农民对稳定城镇社会保障的需求,能够有效的促进该地区城乡一体化发展.但是,该地区的大部分农民对政府实行这项政策仍有疑惑,针对以上现象,笔者提出以下几点政策建议：
第一,政府应该将“土地换保障”政策放到推进经济发达地区农村城镇一体化战略高度去对待,各级领导干部要高度重视.并通过电视、报纸、网络等媒体或者是村委座谈会等各种形式宣传土地换保障政策,加强广大农民群众对土地换保障的认知.以期能从根本上说服农民的恋土情节,从而更好的在农村营造一种土地换保障的良好氛围,真正解决经济发达地区农村剩余劳动力释放问题.
第二,在有限资金情况下,政府应该对不同年龄段的农民,采用不同的土地换保障项目和不同的福利方式来安置他们.特别是对找工作比较困难的农民,应该直接为他们建立基本的社会保障,使他们老有所养、病有所医、居有所安：对40岁以下的农民,政府应该投入更多的资金对他们进行就业培训,帮助他们掌握一技之长,以期能够重新就业：或者通过返聘的方式,优先录用置换后的农民参加该地区的土地的规模经营,使种粮能手继续投入该地区的农业发展中,从而扩大就业范围,调动农民的置换意愿.
第三,在保障资金筹集方面,虽然当地农民有较高的意愿来承担社会保障的责任,但他们收入却远远落后于无锡市城镇居民的平均收入,由于置换的方式不同于征地,不能改变土地的农业用途,所以用于土地农业产出的经济效益投入社会保障方面的资金比较有限,应坚持政府,集体、个人共同出资的原则来筹集农民的社会保障基金.就社会保障基金具体来源而言,除了政府大力增加财政投入,增加对农业经济公司财政和贷款支持以及促进农业增产的技术支持外,政府或集体还应从土地置换后从规模经营的收益中按一定比例注入该部分农民社会保障基金,这应该是建立该部分农民社会保障基金的主要来源；而这部分置换出土地的集体经济组织也应从本集体的积累资金或土地规模经营收益中抽取一定的资金注入农民社会保障基金：不同的村还可通过不同的土地换保障的方式将置换出的土地进行不同形式的农业经营和融资.通过建立相应的预防应急机制,编制应急预案,增加人力、物力、财力的储备,以确保保障机制的正常运行.
第四,由于土地换保障强调农民的自愿参与,所以政府应该加强群众监督,设立论文范文论文范文,加强上级监管,对土地换保障的每一环节都进行全时段、全方位的监督检查,以防在政策落实过程中出现不公平不合理等现象的发生.
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农民土地新政策引用文献:
[1] 新时代论文范文集 农民和土地流转方面有关硕士毕业论文范文3000字
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[3] 农民和土地流转在职毕业论文范文 农民和土地流转参考文献格式范文2万字
