《论我国公务员职务和职级并行的制度设计》
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摘 要：全面推行职务与职级并行制度,有利于实现公务员对公平性、激励性与平等性价值的追求,而实际运行中可能会出现一些障碍,如：考核结果科学性不足、财政支出与新老官员衔接机制缺位、双通道下制度的简单普惠性等.为了防范或减少这些潜在的风险,可以采取以下制度设计：一是确立公务员职级晋升的量化指标,二是提供专项的财政资金保障,三是建立内外协同的监督机制,更好更快地解决晋升难的困境.
关键词：公务员;职务与职级;考评制度
公务员职务与职级并行制度是由公务员工资制度演变而来,旨在平衡不同层级公务员待遇的落差,更好地实现由管理到治理的转变进而实现“善治”.面对主体多元化与分散化的社会法治国家,培养一批精准把握政策,具有坚定的政治态度和政治品格的公务员队伍,显得格外重要,但现实中,尤其是基层公务员面临着晋升天花板.换言之,全面深化落实职务与职级并行制度才是最有效的方式,才能维持公务员队伍的稳定性,实现奖勤罚懒,一定程度上实现分配正义,让改革的成果惠及每一个人,逐渐增强人民的获得感.
一、问题的提出：公务员职务与职级并行制度的发展及其评析
根据公务员分配比例,越至塔尖公务员比例也就越少,处于塔底的60%以上基层公务员,由于机构规格和领导职位的限制,有90%以上处于科级以下.[1]随着基层事务的繁冗与晋升空间狭小之间矛盾不断激化,容易滋生“职业倦怠”“应付工作”.因此,为了实现公务员队伍科学管理,解决发展空间小、收入偏低才是最有效的方式.[2]
(一)我国公务员职务与职级并行制度之初探
从1956年到1984年,此时以级别工资为主.该时期亦可细分为两个小阶段,即职务等级工资制度和简单等级工资制度,两者根本的区别在于职务对级别的作用力,如果可以直接决定则为职务等级工资制,否则即为简单等级工资制度,该时期工资变动仍处于人们可以接受的合理范围.从1985年到1993年《国家公务员暂行条例》出台前,该阶段以职务为导向,1985年工资制度改革,确立了以职务工资为中心的结构工资制.工资等于基础工资+职务工资+工龄工资+奖励工资,其中职务工资占决定性作用,职务功能愈加重要,社会上质疑工资改革制度的合理性声音愈加明显.
(二)我国公务员职务与职级并行制度之引入
1993年《国家公务员暂行条例》的制定,才开始真正意义上的现代公务员制度.公务员制度在实行中不断地探讨公务员职务职级并行,但一直并未真正实施.随着现代公共行政改革的进一步深化,社会对政府能力要求进一步提高,人民日益增长的服务质量需求与公务员待遇不见提升进而产生懈怠之间的矛盾日益激化,结构的不合理,再加之编制的不合理性,根深蒂固的“官本位”等问题亟需解决.[3]为了更好地解决此类问题,国家做了很多探索,以2005年为分界线,可以分為三个时期.2005年之前属简单的职务与职级相融合的过程,如2002年提出要完善职务与职级相结合的制度;2009年,印发的《2010-2020年深化干部人事制度改革规划纲要》提出“建立健全干部职务与职级并行制度,强化职级在确定干部工资、福利等方面的作用”;2015年,《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》首次将职级与职务、职级与级别之间的对应关系建立起来.[4]6 2019年,《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）与《公务员职务与职级并行规定》（以下简称《规定》）相继出台,标志着我国公务员管理进入了新的阶段.
《公务员法》明确了职级含义、职级的确定、职级序列的划分、领导职务对应的职级以及职级对应的级别,规定了晋升职级的基本资格,对不予晋升和降低职级进行了列举,进一步重申职级与待遇,规定职务与职级是确定待遇的重要依据,明确了“领导职务”和“职级”晋升并行,既可以从“领导职务”途径晋升,还可以通过“职级”序列晋升,晋升的“双梯制”模式全面推行.这对于解决晋升难、待遇低,将有根本性的改观,通过改善庞大群体的薪酬待遇,进而推动公共服务得到根本性的提升,这也是一系列规则出台的动力与意义之所在.
二、我国公务员职务与职级并行制度的价值取向
正如法的价值是法演进的内在动因一样,公务员对公平性、激励性与效率性等价值的追求也正是公务员职务职级并行制度全面推广的动力所在.
(一)公平性
罗尔斯主义公平观既强调机会公平也强调结果公平.[5]提供具有保障公民平等参与竞争的社会环境是国家的义务,也是法律公平价值的体现,使得每个人都能够有机会参与竞争,从而拓展个人发展空间,最大化地挖掘每个人的能力与潜力.[6]341为了更大程度上激发每个从事具体治理行为人员的潜力,最大程度上优化他们的治理能力、提高服务质量;为了更好地留住人才、开拓就业前景,让辛勤劳动者获得等价报酬,不再一味地追求职务晋升,而是根据自身情况选择晋升路径,更好地实现人生价值.因此,《公务员法》与《规定》对职务和职级的对应关系及条件进行了精准分类细化,这种双轨制的设置彻底改善了职级依附职务的病态现状,自成一条独立的晋升体系,真正实现“能上能下”.
双向并行的晋升机制将有效地破除廉而不勤的现象及对缓解生活经济压力具有重要的保障作用,尤其是缓解公务员之间的恶性竞争.基于以前的体制,基层公务员不仅要与同事竞争稀缺的职务,还要和新加入的公务员进行竞争,显然由于知识未能有效地更新以及工作事务的繁忙,致使其处于劣势,使得晋升无望.自我价值无法实现,也就不利于形成职业归属感与职业成就感,进而也就无法形成强烈的工作责任感.
当然机会的有限性与竞争的激烈性在一定程度上是必要的,合理协调两者关系才能更好地做到适才适用.既能确保领导人员职务晋升活力又能让辛勤工作的普通干部实现职级晋升,在一定程度上缓解公务员晋升压力、解决待遇偏低的问题,形成良性的竞争环境.
(二)激励性
在“单轨制”晋升模式下,职务决定职级,职级随职务变化,并获得相应的工资待遇,即工资待遇及各种福利多与职务挂钩.该制度下不利于公务员成长尤其是基层公务员成长,大多数基层公务员坚持到退休也难以得到提拔,干多干少一个样,因此,很难保证每个人都能不忘初心坚持到退休.
实施职务职级并行制度即淡化职务的影响,强化职级的独立功能,使得公务员也能通过职级晋升来实现人生价值.职务职级并行制度就其本质而言是一种激励机制,公务员晋升通道更加广阔,晋升机会加大,归属感增强,不仅体现在经济更体现在精神、荣誉等多维度激励.[7]
通过职级晋升不仅可以解决待遇问题,同时也可能提升其政治荣誉感,职业归属感,换言之,多年的砥砺前行得到了组织上的认同,尤其对一直在基层兢兢业业、踏实勤勉,但职务却长期得不到晋升的公务员而言,该制度无疑具有重要的激励作用.职务职级并行制度的全面推广,打破以往千军万马挤独木桥去争“官”的局面.在这样体制的激励下,自然可以赢得民心,进而立职工作,激活公务员队伍的活力,从而实现公务员队伍的科学管理.[8]职务与职级并行制度,营造了一个良性的竞争环境,大大缓解职务晋升带来的压力,但也应控制适当的比例和空间,否则就无法实现多维有效的激励机制.
(三)效率性
社会发展的基本价值目标就是效率,同时效率又受社会制度的影响,而法律又是现代社会中最重要的规范制度之一.法律对人们的最重要的意义就在于对权利义务的权威性分配,从而实现效率的最大化.法律通过承认并保障人们的物质利益,进而鼓励人们为实现物质利益而奋斗.[6]335
推行职务与职级的并行,实质上是适度分离职务与职级过于紧密的联系,使职级真正成为公务员的一条独立的职业发展阶梯,可以通过晋升职级获得合理的待遇和尊严.[9]打破了只有才有前途的“铁律”,冷却了“走仕途”热情,调动了各级人员的积极性.在多数发达国家,技术性人员工资待遇远远高于行政类人员.只有化解特权待遇才能正确引导公务员建立职业预期,进而提高工作积极性.[10]要想实现效率最大化,通过合理的权利义务分配才是最有效的方式之一,该制度根据工作需要、德才表现、职责轻重、工作实绩和资历等因素综合考虑,提高了公务员职业回报与可预期性,实现了人生价值进而提高工作的积极性,实现效率的最大化.
三、职务职级并行制度运行障碍分析
(一)考核结果科学性不足
考核制度一直以来饱受争议,有着一种既是裁判员又是运动员之嫌,结果的客观性与有效性值得深思.因为实际操作中多数是书面考核,只要不涉及违法违纪,基本都是“称职”或“优秀”甚至是两者“轮流坐”.而与考核结果紧密联系的是公务员晋升职级所要求任职年限的年度考核结果为称职以上,如有考核结果为优秀的,任职年限缩短半年;如考核结果为基本称职或者不称职等次的,则不计入任职年限,该年度不计算为晋升职级的任职年限.[11]因此,开辟职级晋升这一通道后,如何設置考核机制显得极为重要.
在过去现实的测评中,测评结果往往过于简单与抽象,缺乏量化指标,都是靠感觉打分,考核的“指挥棒”并未发挥应有的作用.在这个相对浓厚的人情社会,往往都是由领导的个人喜好所决定,这也是腐败产生的温床,加之受“近因效应”影响,很难进行客观中立的判断,弹性空间很大,难免失之偏颇.
(二)财政支出与新老官员衔接机制缺位
这轮公务员体制改革最大的受益者仍为基层公务员,但该制度也带来一定的财政压力,目前因为范围受限与推广时间较短,实施的广度与深度仍在可以承受的合理范围之内,但随着改革的进一步深化和时间的推移,晋升的公务员队伍必然庞大,财政支出也会随之扩大.
职务职级并行制度给广大公务员尤其是处于执行终端的公务员一个更有效的晋升空间,但也带来了很多问题,比如晋升后的公务员职级比领导的职务还高,各项待遇都比领导还好,这样会不会引发新的一轮不平衡与新矛盾,会不会违背科学管理原则,进而影响工作效率.因此,解决上述问题方法在于贯彻落实由群众满意度决定的“权责统一”原则,协调好这两方尴尬的关系.
此外,基于政策的公平性适用问题.之前由于机构改革等其他原因以公务员身份交流到事业单位,致使其不在改革范围,享受不到政策红利,有些在机关工作的公务员却无法享受同样的待遇,[12]应该如何处理?对于许多即将退休的基层公务员而言,虽然拥有足够长的工龄,但是可能由于当前的职务工作年限并不长,使得无法获得进一步职级晋升[13]146.对于副科以下的即将退休的公务员,在退休之前获得晋升机会几乎为零,此时容易产生“车到码头船到岸”的消极心理,不利于队伍的“传帮带”良性发展[14],该如何协调各方关系是该制度推行时亟需解决的难题.
(三)双通道下制度的简单普惠性
职务与职级并行是干部人事管理的重大创新,虽然已全面推广,但主要受益者仍是基层公务员,因为省一级资源与晋升空间本来就很充足,而基层公务员就不是如此乐观,很可能需要一辈子时间才能晋升到的职务,上级公务员可能只需要几年即可实现.严重的不对等、不平衡也是《公务员法》的现实背景,但是应避免普天同庆的并行制度沦为“新大锅饭”,公务员晋升职级虽是综合考虑,但是唯一可以量化的也只有资历,基于实践的可操作性,一般会采取年限作为晋升标准,这会不会滋生消极行政,“跑官”变为“跑级”等社会异象.任职年限与考核等次挂钩的激励作用,也就很难真正发挥,乃至形同虚设,会不会使得该制度沦为“普适”,这样也就丧失了其最初的立法目的.
四、公务员职务职级并行制度的设计
(一)制定合理的考评制度
基于以上可能出现的问题,晋升考核可从以下角度进行完善.
1.应该建立规范化、制度化、多元化考核机制
因为职级晋升不同于职务晋升,其更加注重考核结果,根据平时考核与年度考核结果,对于达到要求的进行晋升.看似严谨的程序如申请、初审、评议、考核及最后的公示与报批.[4]10但在实际运行中往往深受熟人社会影响,现实操作中的程序,往往以“结合本部门具体实际”名义进行美化,使得程序被架空.
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责任编辑：谭桔华
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公务员和职级并行引用文献:
[1] 公务员和职级并行毕业论文提纲范文 关于公务员和职级并行自考开题报告范文10000字
[2] 职级并行和时政论文如何写 关于职级并行和时政方面学术论文怎么写10000字
[3] 最新公务员论文选题参考 公务员论文题目哪个好
