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基金项目：2012 年西南政法大学本科生科研训练创新活动资助项目（项目编号：12XZ-BZX-088）；2009 年西南政法大学校级重点课题（09XZ-ZD-20）摘 要：交通、电信、金融、电力等行业作为自然垄断,始终作为合法的垄断形式存在于市场和消费者之中.然而,自然垄断行业的消费者在交易的过程中始终处于弱势一方,往往处于投诉无门,有权难维的尴尬境地.本文拟通过分析我国目前自然垄断行业的现状,解析消费者已被侵权却难以维权的根本原因.
关键词：自然垄断 消费者权益保护 法律规制 公共产品
一、自然垄断行业的理论阐释
1.自然垄断行业的概念.一般认为,不是由人为的限制而是由技术因素或独特的经济原因而形成的垄断或寡头垄断谓之自然垄断.从法学的角度,自然垄断是指由于市场的自然条件而产生的垄断,经营这些部门如果进行竞争,则可能导致社会资源的浪费或者市场秩序的混乱.自然垄断行业是指面对一定规模的市场需求,与两家或更多的企业相比,某单个企业能够以更低的成本供应市场的企业集体.
2.自然垄断行业的现状及特点.自1994 年来,我国为深化自然垄断产业改革,逐步对电信、电力、铁路、民航、邮政等行业进行分拆重组和产权结构调整,然而打破自然垄断,强化竞争机制的设想与产权结构和法人治理结构的严重滞后之间的矛盾导致中国自然垄断行业的改革步履维艰.总体看来,目前我国自然垄断行业呈现以下特点：
消费者权益保护法:消费者行为时一种自然选择无可厚非
(1)带有浓厚的行政垄断色彩.自然垄断行业虽然进行了分拆重组,但政企分离的状况却始终没有得到改变.分拆重组的结果并没有使更多的民营资本进入自然垄断行业.国有企业和国有独资公司,产权结构单一,国家资本一家独大,并未冲根本上改变自然垄断行业的产权结构.单一的产权关系,导致了政府主导的单边治理结构,而这种带有政府行政色彩的企业,使企业法人治理结构和企业的企业行为的行政色彩浓厚.与现代企业的管理理念和体制背道而驰.该类企业的主要领导人都是由政府直接任命,他们更多的是向政府负责,而非向企业负责,经营效益差,运营成本居高不下.
(2) 商品服务质次价高.自然垄断存在的基础一般是稀缺的资源,相对于需求而言,该商品一般具有稀缺性.为了自身利润,垄断企业一般不会增加产量.与其他的开放市场相比,垄断在一定程度上产量不足,缺乏效率.同时,商品和服务的论文范文居高不下,造成消费者剩余的减少和生产资源的浪费,社会福利的损失.目前,自然垄断领域的论文范文大都由政府直接定价,通常采用成本价合理利润来决定的原则.这种成本是特定企业的个别成本而不是合理的社会平均成本,以此作为定价的基础,则自然垄断企业失去了不断降低成本、使其成本最小化的动力,可将成本轻易转嫁给消费者或用户,使企业缺乏降低成本的激励机制,导致行业成本居高不下.服务论文范文高,服务质量差,消费者权益难以得到有效保护.
(3)行业内部弱竞争,外部弱制约.由于自然垄断行业自生存在的浓厚行政色彩,存在着政企不分的现象,作为市场主体的政府和作为市场主体的自然垄断企业实际自成一家,存在着“自监自管”的状况,显然这种监管是无力的.虽然自然垄断行业内部已经进行了一系列的分拆,然而这种分拆更多的是一种区域性的分拆,这种分拆使得各个企业将各自的业务范围缩小到各自的地狱,并未达到使各个企业在一个大的市场上竞争的目的,相反的,这种分拆甚至在一定程度上阻碍了相邻区域间的小范围竞争.因此,目前我国的自然垄断行业实际上是处于内无竞争,外无制约的状态.
二、自然垄断行业消费者权益保护面临的问题
由于自然垄断存在的各种特征,使得自然垄断行业比其他开放竞争行业更容易侵犯消费者的合法权益.首先,自然垄断行业提供的商品和服务所基于的资源稀缺性决定了其具有不可替代性,消费者一旦拒绝了其商品和服务便无法寻找到可替代该类商品和服务的替代品.其次,我国属于大陆法系国家,大陆法系在垄断立法中对于自然垄断一般采用“适用除外”原则,我国沿袭这一传统,亦是将自然垄断排除在了《反垄断法》之外进行调整,而《消费者权益保护法》对自然垄断行业的消费者权益保护亦未做出明确的规定,因而消费者在自然垄断行业面前,往往处于弱势地位.
1.消费者权利容易被侵犯.(1)消费者的知悉真情权和获得知识权.目前,自然垄断企业和消费者之间存在的最大问题就是信息不对称,自然垄断企业无疑是掌握信息优势的一方,而消费者则处于相对弱势方.自然垄断行业,由于其行业所具有的特殊专业性,使得一般的消费者所具有的知识无法准确判断商品或服务的价值,从而无法判断自己所使用的商品或服务是否“物有所值”,进而在与自然垄断行业的交易过程中处于不利地位.同时,出于对自身利益的考虑,垄断行业为维持自己高额的利润,也不会轻易将产品或服务的真实情况翔实地透露给消费者.垄断行业不会主动给消费者武器,让消费者用这件武器反过来攻击自己.正如前不久发上在上海的“电费门”事,当消费者集体向电力企业提出关于电力计价问题时,电力部门给出的解释无法说服消费者,也无法从根本上证明电力企业没有侵犯消费者的合法权益.
(2)消费者的公平交易权和自主选择权.可以说,消费者在自然垄断行业面前,被侵犯最多的就是这两项权利.前文已经说过,自然垄断的核心在于“自然”,利用稀缺的资源进行的垄断,单一的企业主体控制整个行业,对于普通消费者来说,这就意味着不选择这它的商品和服务就无法获得这种商品和服务.现实中,垄断企业往往利用格式合同,从而滥用市场支配地位,强制消费者与之进行交易,搭售或者附加不合理交易条件,强迫消费者购买不需要的商品接收不需要的服务从中牟取暴利.我国水电供应就一直存在这样的问题.水电供应中用到的水表和电表都是由自来水公司和电力公司统一安装,且不论水表和电表里有没有什么“猫腻”,仅从这一行为上来说,就严重的侵犯了消费者的自主选择权.自主选择权不存,就更不论公平交易权了.消费者在购买商品,接受服务时的被动性就决定了强制交易的性质,消费者必须接受自然垄断经营者规定的条件,没有议价的权利.
3)消费者求偿权.自然垄断经营者不同于普通的市场经营者,在我国自然垄断行业政企不分,企业行政化色彩依然浓厚的情况下,支撑着自然垄断行业的使其背后强大的行政力量.普通消费者的权益作为一种私权利,很难与公权力抗衡.由于消费者对于自然能垄断行业及其所提供的商品服务的相关知识了解的不充分以及自然垄断企业对信息的封锁,消费者在维权时所遭遇的阻力可想而知,获得赔偿更不容易.
2.消费者权利维护存在困难.(1)维权途径虽多,但效果并不理想.我国《消费者权益保护法》第34 条规定的维权途径主要有协商和解、调解、申诉、仲裁和诉讼.然而,这些途径在自然垄断行业中的消费者维权上却显得很无力.例如协商和解这一途径就是典型的民事纠纷解决途径,自然垄断的侵权案件中,消费者与经营者的力量相差大,处于不平等的地位,因而这一纠纷解决方法在该领域的作用有限.在实践过程中,消费者往往是维权无门,相关部门久拖不决,对于消费者而言,仲裁起诉往往又没有时间、精力应对,最终消费者无力应对,自认倒霉.
(2)消费者举证难,维权成本高.上文提到了在消费过程中消费者和自然垄断经营者之间信息严重不对称的情况.在维权的过程中,这种问题就更加凸显.消费者无从知晓垄断行业专业的知识,获得的途径也极为有限.垄断行业经营者在信息上占有优势地位,消费者在举证过程中对于证据等材料的收集可谓难上加难.“由于产品和服务是由生产者和经营者提供,相关的证据都掌握在生产者和经营者手中,消费者在取证时得不到有关单位和公民的支持,在证据的取得和掌握上都处于弱势.”
(3)消费者权益诉讼机制薄弱.我国目前的消费诉讼制度构建也极不利于消费者维权.消费诉讼主要由消费者个人提起,而且没有适用于消费者群体的诉讼程序,论文范文的性质又不甚明朗,相关程序繁琐冗长,从普通消费者的角度来讲,根本不利于消费者利用法律的武器维护自己的合法权益.
3.消费者的监督权利难以实现.我国《反垄断法》规定的反垄断部门职权职责划分不明确,消费者难以充分行使投诉权.我国《反垄断法》第9 条规定：“国务院设立反垄断委员会,负责组织、协调、指导反垄断工作.”但事实上目前我国的反垄断执法机构包括商务部、国家工商总局以及国家发改委.其中,商务部负责经营者集中的反垄断审查；国家发改委管论文范文垄断行为；国家工商总局负责垄断协议、滥用市场支配地位、滥用行政权力排除限制竞争方面的反垄断执法工作.但是各部门的职能之间存在交叉,难以很好的履行其职责.当消费者利益受到损害时,有可能产生各部门争相处理或互相推诿的情况,最后的结果都不利于消费者利益的最终保护.
三、自然垄断行业消费者权益保护的西方经验
上世纪70 年代以来,西方发达国家掀起了一场自然垄断行业的反垄断运动,这其中主要包括美国、英国、德国和日本.从西方发达国家的立法可以看出西方发达资本主义国家自然垄断立法的两大特点：
一是除了宪制高度的基准性规定外,在自然垄断的立法体制上,采用专门立法与相关立法相结合的体例,确保公共产品基本调整的普适性与不同产品领域的专业性相结合.例如,美国于1890 年颁布了《谢尔曼法》来统一规制垄断行为后,又于1978 年颁行了《1978 天然气政策法》等法律逐步开放能源和运输市场,同时,美国法院也通过若干判例逐步促进电信业的开放,通过一般立法加行业特别立法的方式,不断地调整着自然垄断行业.同时,这些国家通过规定自然垄断行业各种制度和原则的方法,建立起一套相对完善的自然垄断立法规制体系.
二是自然垄断行业的民营化提供较为宏观、系统的制度安排.为了引入市场竞争机制,从根本上解决自然垄断的相关问题,各国立法无不规定了有利于其他经营者进入自然垄断市场的制度安排.例如,英国的“公民宪章运动”和“竞求质量运动”；日本的“三公社”民营化运动[]逐步将国有资本从自然垄断行业中抽离；美国的《地区开发法》和《农村发展法》,均从一定程度上打破了垄断,增进和引导产业结构优化.
最后,行政和司法对于自然垄断行业消费者的保护也起到了巨大的作用.行政方面,政府为自然垄断行业改革转变政策,如英国,政府由直接控制逐步转化为简介控制自然垄断企业,进一步推进了政企分离,日本的“三公社”运动同样是出于这个目的；废除垄断特征明显的行业制度的同时构建和适用相关的消费者保护制度,如听证制度.在司法领域,英美法系充分发挥法院的做用,例如美国电信业的改革,就是通过法院的大量重要判决逐步实现的.由于西方国家政体的特殊性,司法受行政的影响相对较小,对于与行政紧密联系的自然垄断行业消费者的保护,比我国更具优势.
注释:
① 一种由少数卖方主导市场的状态,是指同时包括垄断因素和竞争因素而更加接近全垄断的一种市场结构,其特点是少数商家垄断某一行业市场.
②2011年2月,上海市民反映家中电费大幅上涨.全市有13%的居民电费大幅上涨,超过八成居民反映电费有翻倍现象.最为严重的电费较去年12月份连翻数倍,并有电费缴纳凭证对比.供电部门就此事至目前仍未给出合理解释.
③旨在构建民营化的自然垄断行业,保护消费者的消费者利益.为此,英国颁布了一系列法律,如1986年《煤气法》、1989 年《自来水法》等等,建立了一批专门负责的机构,在一定程度上重新构建了自然垄断行业秩序.
④上世纪80年代初,日本开始的公用企业改革中的重要里程碑.“三公社”改造及即对日本电信电报公社、日本专卖公社和日本国有铁道的改造.为此,日本建立了《民营化法》,为“三公社”的民营化奠定了法律基础.“三公社”运动最终使得日本自然垄断行业的民营资本稳步增加.⑤1961年《地区开发法》和1972年《农村发展法》,是美国运用财政手段促进地区公共产品建设的法律依据.促进了上个世纪六七十年代美国自然垄断行业产业结构的额优化.
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作者简介: 申畅（1994- ）,江苏徐州人,法学学士,西南政法大学刑事侦查学院
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消费者权益保护法引用文献:
[1] 经济法和消费者权益保护法硕士学位论文范文 经济法和消费者权益保护法类论文写作资料范文2000字
[2] 消费者权益保护方向论文选题 消费者权益保护毕业论文题目如何定
[3] 消费者权益保护外文文献 消费者权益保护参考文献有哪些
