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[摘 要]我国审计机关在当前已有审计结果运用制度的基础上,探索建立重大主题综合报告制度,借鉴国外相关实践,进行适当的主题选择,探索编制与发布重大主题综合报告,以更好地服务党和国家工作重点,推动审计结果运用,进一步促进实现国家审计目标.
[关键词]审计机关重大主题综合报告制度研究
审计是党和国家监督体系的重要组成部分.审计机关成立三十多年来,开展政策落实跟踪审计、财政审计、金融审计、企业审计、政府投资项目审计、民生审计、资源环境审计等,并发布相关审计报告,不仅反映存在的问题,更注重从制度机制层面提出相关建议,推动完善国家治理,有效提升治理效能,在维护国家财政经济秩序、提高资金使用效益、保障经济社会健康发展等方面发挥了重要作用.
审计报告是审计结果的载体.当前我国审计机关的审计结果运用制度,包括向本级审计委员会报告、审计工作报告、审计结果报告和专题报告、审计信息、审计综合报告以及审计结果公告和通报等多种制度.在当前已有审计结果运用制度的基础上,为更加深化审计结果运用,更好发挥审计作用,审计机关可以考虑探索建立重大主题综合报告制度.
一 重大主题综合报告制度及其意义
(一)重大主题综合报告制度的含义和主要特点
重大主题综合报告,是审计机关以党、国务院对审计工作的指示精神和要求为引领,关注国家经济社会发展战略和规划,围绕党和国家重大政策措施的制定和贯彻落实情况,选择若干重大主题进行连续动态的跟踪研究,以相关审计结果和其他信息为基础,在一个较长的时期内,定期或不定期地就某项重大主题发布的相关综合性报告.
重大主题综合报告制度,是在已有审计结果运用制度的基础上,进一步提炼、分析、总结前期的审计结果,是对已有审计结果的再运用,依然归属于审计报告制度的范畴,是现有审计报告制度的提升和拓展,是审计结果运用的进一步深化.
与现有审计报告类型相比,重大主题综合报告具有五个特点：一是报告的选题更具针对性,聚焦于党和国家的重大政策措施,特别是持续时间长、影响深远、事关国家经济安全和重要民生的主题;二是报告的内容更具综合性,包含某项主题的政策背景、相关部门的职责作用、其他正式公开的信息、以往的审计结果所反映的动态发展变化情况和成绩、仍然存在的问题、审计机关的建议等;三是报告的发布更具持续性,在较长时期内定期或不定期地连续发布,对重大主题相关事项在不同发展节点的状况、以前年度审计结果、取得的绩效、存在的问题、需要改进的地方进行披露,连续反映其进展动态;四是报告的视野更加扩展,不仅反映审计机关已有的审计结论和建议,还可以引入被审计单位的陈述和其他相关权威機构公开发布的报告成果,更具客观性和可验证性;五是报告的复杂程度更高,包括更深刻全面的分析,以及运用一些经济模型进行风险和效果预测,提出面临的长期挑战和对策,是一种研究型的审计综合报告.
(二)建立重大主题综合报告制度的法理依据
审计机关依法履行审计监督职责,通过高质有效地完成各项审计工作,全力服务党和国家工作大局.《中华人民共和国国家审计准则》第六条指出：审计机关的主要工作目标是通过监督被审计单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实性、合法性、效益性,维护国家经济安全,推进法治,促进廉政建设,保障国家经济和社会健康发展.从国际视野来看,《最高审计机关的基本审计准则——公共部门审计的基本原则》认为,审计机关的目标在于向立法和监督机构等负责治理的部门、社会公众提供信息,对与政府政策、规划和运行的管理和执行有关情况进行评价,通过强调透明、责任、治理和绩效,在加强公共部门管理中发挥重要作用.这些准则条款的规定,为审计机关充分有效运用审计结果、拓展审计工作的深度提供依据.近年来,已有部分审计机关开展这方面的尝试,定期对审计结果进行汇总分析研究等“深加工”,主要突出对典型问题和热点问题的综合研究,实现审计结果的二次提升和转化,充分发挥审计在国家治理体系中的重要作用.
(三)重大主题综合报告制度的意义
1.能更好服务党和国家工作重点.在社会经济的发展进程中,党和国家为促进国家建设和事业发展、完善体制机制和应对风险,制定总体战略和各项发展规划、政策措施、工作重点,审计机关应围绕党的中心工作,制订审计计划开展各项审计工作,并发布审计报告,尽职履责做好审计监督.在此基础上,审计机关对某些重大主题发布综合报告,可以从总体上和动态进展上全面反映这一主题的发展历程和现状以及潜在的风险,并提出长远对策,以国家审计覆盖面广、专业性强的机构优势,为党和有关部门机构获取更加连续系统的信息,进一步完善政策措施发挥重要作用,更好地服务党和国家工作重点.
2.能更好推动审计结果运用.我国审计机关现有的多种审计结果运用制度,反映审计机关的不同报告关系和不同审计结果的处理方式.这些审计结果通过公开机制、整改机制等社会制度架构的有效运行,对解决存在的问题、推动制度的完善起到不可替代的重要作用.但这些制度还存在着对审计结果运用不足的缺陷：一是同一事项分散于不同时期的审计结果,尚未形成对事项连贯系统的反映,前期审计结果的价值会随时间推移不断消散;二是审计结果仅停留于事实陈述和建议,缺少进一步的判断分析和长远预见.而重大主题综合报告所反映的内容更丰富、时间跨度更长,能更加综合全面和动态地反映重大主题的相关情况和未来预期,为进一步实施、改进和完善提供更加有效的信息,更好地推动重大主题取得成效.
3.能更好促进实现国家审计目标.国家审计目标是审计机关通过审计工作所期望达到的目的,反映审计机关的价值.审计机关建立重大主题综合报告制度,其目的不是对个体进行追责问责,而是在更高的站位、更长的时间跨度上,以专业视角对重大主题进行系统深入的分析,根据累积和详实的信息作出科学合理的判断,从制度政策层面提出近期和中长期对策建议,不仅是审计结果的增值,而且是审计机关高质量发展的行动体现,能够进一步体现审计机关的价值,更好地“治已病,防未病”.
二、重大主题综合报告制度的实施建议
(一)重大主题综合报告制度的国外实践
英美等国家的审计机关,在多年审计实践中,根据需要发布有关的重大主题审计报告.美国审计署将美国财政前景、高风险项目、技术与科学、机构重叠与费用节约、灾害救助、退休保障等作为美国审计署的最关键话题,发布定期或者不定期的综合审计报告.比如,就国家财政健康专题,发布《需要采取行动应对联邦政府财政未来》《实现长期财政可持续需要采取的行动》等报告.而高风险项目是美国审计署对政府运行中的欺诈、浪费、滥用、管理不善的薄弱点,或者为应对经济性、效率等所识别的需要改革的地方,自1990年开始,每两年发布高风险系列报告.
英国审计署发布的综合报告主要有《部门观察》《简要指南》和部门的《财务管理和可持续性》报告等.《部门观察》每年发布,反映各政府部门的概况,包括部门责任、资金支出、财务管理、当年绩效等内容,提示可能需要改进的潜在领域和来年将要面对的关键问题.《简要指南》间隔若干年发布,包括部门管理、环境可持续性、正在运行和规划的重大项目、面对的风险和挑战等内容,揭示可能存在的问题,提出将要采取的行动.这些报告尽管在标题上没有明确的主题,但是都反映政府机构所实施的与国家发展和国计民生密切相关的项目和措施,揭示风险和问题,也属于重大主题综合报告.部门的《财务管理和可持续性》报告,总体反映部门的财务和运行绩效,以及部门服务的可持续性,并对部门资金如何最佳支付以最大化其效果、如何改进财务管理和透明度提出相关建议.
(二)重大主题综合报告的主题选择
借鉴国外已有的相关审计实践,我国重大主题综合报告的主题选择,可以采取以下四种方式：一是以某项政策措施为主题,所选政策措施通常具有全局性、重大性的特征,事关经济发展全局和人民群众重大利益,如扶贫与乡村振兴、“放管服”改革举措等;二是以某项机制体系建设为主题,所选机制体系具有根本性、长远性的特征,是国家建设的基本组成部分,其建成需要较长时间,一旦建成则保持长期相对稳定,如国家公共卫生应急管理体系、公共卫生服务体系、国家教育体系等;三是以某项事务为主题,所选事务伴随国家经济发展长期存在,但是根据环境不同将发生应对措施的变化,如国家财政政策、政府债务等;四是以某个部门职责为主题,所选部门是其职责在政府部门中具有重要影响的,如环保部门、卫生部门等.
(三)重大主题综合报告的编制与发布
1.编制方面.一是编制内容,可以包括与主题有关的政策法律、发展进程、公开权威的相关研究成果、审计机关的发现与总结、绩效与风险分析、审计机关的预期与建议等.二是编制基础,以审计机关已有的审计结果为主要基础,引入外部机构如财政、税收、统计、海关等部门发布的信息数据,确保报告的可信性和多元化视角.
2.发布方面.一是发布频次,重大主题综合报告可以定期发布或者不定期择机发布.对于常规运行事项,如国家财政政策、部门职责等,可以定期（按年）发布;对于非常规事项,如新型冠状病毒肺炎疫情防控相关政策和决策部署的落实情况等,可以选择合适时机发布.二是发布期限,重大主题综合报告可以长期发布或者有限期内发布.对于长期主题,如公共卫生服务体系、政府债务、环境保护、乡村振兴战略等,可以长期发布;对于一定时期内意义重大但随时间推移发生变化或者终止的,可在一定期限内发布,今后根据情况不再发布,如减税降费政策、扶贫等主题.事实上,长期和短期是相对的,需要根据时间推移加以判断.
(四)当前重大主题综合报告制度的探索
事实上,重大主题综合报告在我国审计实践中已经存在.我国审计机关每年代本级政府起草并经本级政府行政首长审定后的本级预算执行情况和其他財政收支情况的审计工作报告,就可以认为是重大主题综合报告的一种形式,是有关财政预算执行这一重大主题定期发布的综合报告.但在认识和理念上,还需将重大主题综合报告作为审计机关的一项业务制度进行实践探索,建立并不断加以完善.
在当前经济社会发展背景下,我国审计机关可分别选择公共卫生防控和应急体系、脱贫攻坚与乡村振兴、减税降费、政府性债务等全社会共同关心的事项作为重大主题,进一步开展广泛深入的政策研究和审计结果分析总结,并根据所选主题的动态进程、重要性、社会关切程度等因素,合理考虑报告的发布时间、频次和发布期限,探索形成并完善重大主题综合报告制度.
（作者单位：华南农业大学经济管理学院 审计署审计科研所,邮政编码：510640,电子邮箱：jyzhu2005@scau.edu.cn）
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