《疫情防控中的基层治理短板》
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吕德文 武汉大学社会学系研究员
抗击新冠肺炎疫情是对国家治理体系和治理能力的一次大考,也是对基层治理体系和治理能力的一次全方位“体检”.在疫情防控过程中,基层政府和基层干部投身一线,为疫情防控作出了巨大贡献.应该承认,我国的基层治理总体上是有效的,基层干部也是经受住了考验的.但是,疫情防控也折射出了基层的一些突出短板,亟需引起重视.
条块分割问题依然严重.虽然各级政府都在第一时间建立了疫情防控指挥部,对疫情防控工作集中指挥.但是,各个部门各行其是,上下级之间权责不对称的现象依然突出.比如,疫情防控初期,各部门都按常规将防控任務下沉,自己则变身为督导和督察部门.很多基层干部反映,基层疲于应付各级的报表和督察检查,却从未见过一个部门来解决基层缺乏口罩等防疫物资的问题.
基层缺乏应急意识,未能及时进入战时状态.相关法律法规并未规定基层的应急职能,亦未提供明确的疫情防控的预案和操作规程.以至于,基层普遍都在“慌乱”中开展疫情防控工作.很多地方,前期的疫情防控总是“慢半拍”,而后期又出现了不少过激行为.比如,很多地方底数不清,延缓了疫情防控；还有一些地方,不切实际地采用和模仿各类“硬核”措施,制造了不必要的社会恐慌,并激化了干群矛盾.
基层治理资源不足,迟迟得不到充实.基层治理资源有限,无论是人力、物力和财力都受到极大限制.根据笔者的调查,大部分地区在常规状态下都是超负荷运作,几乎没有为战时状态提供一定的冗余资源.在不少地区,因为“平”“战”转化机制不畅,基层治理资源长期得不到充实,延误了人员排查、社区管控、居家服务、群众安抚等疫情防控工作.哪怕是在武汉市,街道和社区也是在2月9日干部下沉后,治理力量才得到有效充实.
基层治理体系僵化,一方面是因为近些年来的基层工作的规范化程度越来越高,大量事务都习惯于常规处置,轻易不敢采取权宜措施,基层已经没有了多少灵活性.另一方面则是因为,基层一直在超负荷运作,已经习惯了在上级的指挥棒下工作,丧失了自主性.因此,基层在面对应急事务时,仍然没有动力和条件积极应对.
疫情防控期间,很多地方的社会治理共同体优势并未发挥出来,反而出现了不少治理资源内耗的现象,严重影响了疫情防控工作.典型表现是,“一个人干活,九个人监督”,这不仅导致了官僚主义形式主义问题,还在极大地挫伤了基层积极性.乡镇、街道虽然名义上获得了较多的行政资源和事权,客观上也增强了治理能力,却很容易因为属地责任而被问责,他们往往有权不敢用.可以说,这些年基层治理最大的问题便是督查检查泛滥,而其根源便是业务部门不务正业,反而去做纪检监察机关做的督察检查工作导致的.
基层治理短板亟需解决.当务之急是要准确定位基层治理的方向、目标和路径.概言之,基层治理有三个阶段,一是服务,通过增加资源投入增强服务能力；二是治理,在服务群众的过程中提升基层组织的治理能力；三是自治,基层组织要从服务者转化成组织者,要把居民组织动员起来,实现居民的自我管理、自我教育和自我服务.只有组织和动员起来的群众才是最重要的治理资源,才能应对非常规的治理需求.在这个意义上,亟需改变异化了的基层治理结构.纪委监察部门要从部门手中收归督查权力,避免检查督查泛滥；切忌自治组织行政化,要回归其自治本质,专职化、规范化和问责等措施,在基层要慎重使用.
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