有关国家生物安全治理体系建设:从理论到实践毕业论文写作资料-论文写作网

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民生和时政论文范文

【摘要】生物安全是国家安全的重要组成部分,加强国家生物安全治理体系建设,不仅关系到践行总体国家安全观和推进国家治理现代化,也是应对当前非传统安全领域重大风险,保障国家整体利益和长远发展,以及人民生命安全和身体健康的迫切需要.国家生物安全治理体系是由价值体系、功能体系、结构体系、法律制度体系、治理运行体系和科技支撑体系六个部分组成的有机整体.完善我国国家生物安全治理体系建设,需坚持科学的生物安全治理指导思想和价值原则,加强生物安全治理体系的功能建设,明确各级治理主体及其权责关系,加速生物安全立法、通用标准和配套制度体系建设,优化治理路径和治理机制,以及加强科技支撑体系建设.

【关键词】生物安全治理体系国家治理能力现代化协同治理

【中图分类号】D035【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.20.008

引言

2020年2月14日,在全国抗击新冠肺炎疫情的关键时期,总书记在全面深化改革委员会第十二次会议上强调指出：“要从保护人民健康、保障国家安全、维护国家长治久安的高度,把生物安全纳入国家安全体系,系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设,全面提高国家生物安全治理能力.”[1]这个全新论断是对总体国家安全观的丰富和发展,不仅完善了国家安全体系的总体布局,更凸显了尽快加强国家生物安全治理体系建设的必要性和紧迫性.事实上,回顾和总结我国历来所遭受的生物安全威胁事件就会发现,我国在纠正长期存在的缺陷与隐患方面付出了巨大的努力,而且也取得明显成效,但“冰冻三尺,非一日之寒”,我们很难在短期内解决所有的问题,对此必须警钟长鸣,积极应对.目前,我国正处于重要的发展时期,而在这样一个特殊的时期,我国在非传统安全——生物安全领域仍然存在着生物安全风险来源多样、生物威胁形式多样和生物事件后果的灾难性等重大风险.[2]这些都成为了威胁我国生物安全的现实问题,给我国社会的各个方面乃至国家安全都带来了严重危害和巨大威脅.生物安全不仅关乎一个国家的整体利益和长远发展,而且关乎每个人的生命安全和身体健康.面对严峻的形势,特别是新冠肺炎疫情的威胁,我国生物安全治理体系所暴露出的法律法规不健全、风险防控能力不足和生物风险的危机意识薄弱等突出问题,也从另一侧面更加凸显了依法保障生物安全,加快构建和完善生物安全治理体系的重大现实意义.

那么何为生物安全治理体系呢?这首先需要对生物安全的内涵进行界定,所谓生物安全主要是指与生物有关的因子对国家、社会、经济、公共健康与生态环境所产生的危害或潜在风险.[3]这些危害或潜在风险,既可以来源于自然界暴发的生物灾害,也可以是由生物技术无序发展带来的负面影响.[4]从本次暴发的新冠肺炎疫情的影响来看,新发突发的传染病会给人类造成难以估量的生命、财产损失,已经成为威胁人类生存与发展的重大安全风险之一.除此之外,我国生物安全治理还面临着来自如下方面的风险和挑战：一是实验室生物安全风险、生物技术的误用和滥用给生物安全监管带来的重大挑战;二是外来入侵生物危害不断加剧;三是生物遗传资源流失严重;四是生物战威胁将长期存在,生物恐怖袭击不容忽视;五是转基因生物的大规模应用可能产生潜在风险;六是滥食野生动物带来的生物安全风险的加剧.面对当前的局面和形势,我们必须有充分认识和应对生物安全风险和威胁的能力,而这种能力则来源于国家生物安全治理体系构建的科学性,以及治理体系运行过程的规范性和运行结果的有效性.可以说,国家生物安全治理体系功能作用的有效发挥是全面提高国家生物安全治理能力的基础和保障.

基于以上分析,从国家安全的角度出发,我们认为所谓国家生物安全治理体系,是指国家生物安全治理主体依法建立起的能够确保国家生物安全治理目标和任务得以有效实现的治理系统,由于生物安全形势的多样性和治理的复杂性,因此,生物安全治理体系不是一个单一的治理单元,而是一个包括多主体参与,制度、体制机制、文化和技术等多要素结合的综合治理系统,其基本功能就在于充分发挥多主体和多要素的协同联动作用,以有效应对生物因子及相关因素的威胁,确保国家安全、人与自然的和谐共生,以及人民群众的生命安全与健康.

国家生物安全治理体系建设的重大意义

突发的新冠肺炎疫情让我们看到了新型制的优势,同时也暴露了我国生物安全治理体系建设的“短板”和薄弱之处.因此,尽快补短板、强弱项,加强和完善国家生物安全治理体系建设具有重大的现实意义.

第一,国家生物安全治理体系建设关系到践行总体国家安全观和推进国家治理现代化.总书记在2014年4月15日主持召开的国家安全委员会第一次会议时,首次提出“总体国家安全观”,此时还不包括“生物安全”的内容.生物安全的重要性和紧迫性在此次新冠肺炎疫情中提档升级,正式成为国家安全体系的重要组成部分.近年来,我国生物安全问题越来越呈现出多样化和复杂化的趋势,给人们带来担扰与恐慌的同时,也增加了政府各方面的压力,尤其是突发的危机事件,不断对国家治理体系和治理能力现代化提出新挑战.生物安全治理能力是生物安全治理主体依托国家生物安全治理体系的功能发挥,有效实现国家生物安全治理目标和任务的能力,生物安全治理能力的现代化取决于生物安全治理主体的结构和能力,依赖于整个生物安全治理体系设计的科学性和规范性,直接体现于国家生物安全治理体系的运行效果.生物安全治理能力现代化是国家治理能力现代化的重要组成部分.因此,加快和完善国家生物安全治理体系建设也是实现国家治理能力现代化的题中之义.

第二,国家生物安全治理体系建设是应对当前非传统安全领域重大风险的需要.生物安全问题是影响我国国家安全,甚至全球安全的非传统安全领域的重大问题.目前,由生物因素引发的各类安全威胁逐步升级,并开始超越传统安全成为人类发展面临的新型安全威胁.[5]建立行之有效的管理体制和机制,构建完整严密的国家生物安全治理体系,是有效防范生物安全风险,抵御新型生物威胁的有力措施.当前是我国发展的重要战略机遇期,是充满希望的历史时期,也是一个社会剧烈变革必将面临新的更高、更严峻挑战的时期.在这样的时代背景下,国家生物安全治理体系建设是更好地解决我国国家安全特别是非传统安全领域面临的新问题和新挑战的重大需要与迫切要求.

第三,国家生物安全治理体系建设是保障国家整体利益和长远发展,以及人民生命安全和健康的需要.国家生物安全治理体系建设是一项与国家经济社会可持续发展和人民健康密切相关的重大任务.随着经济社会和科学技术的快速发展,生物安全问题日益增多且形势更加严峻,将对我国整体利益和长远发展,以及人民生命健康产生新的重大影响,有关生物安全问题的潜在风险和现实危害不容忽视.生物安全事关人民的生命安全和健康,历史教训告诉我们,每一次重大传染病疫情都给人类生命安全和健康带来重大危险,给经济发展带来严重的损失,甚至阻碍了人类社会进步.此外,生物战威胁和生物恐怖袭击也不容忽视,生物技术的滥用、实验室生物安全风险等同样可能严重威胁人民群众的生命安全和健康.因此,加强国家生物安全治理体系建设,确保生物安全,是新形势下维护国家整体利益和长远发展,保障人民生命安全和健康的迫切需求.

国家生物安全治理体系建设的理论构想

生物安全问题的复杂性及其影响的广泛性决定了生物安全治理体系的建设是必须被纳入更宽、更广的范畴来考量的重大战略问题.从2014年“总体国家安全观”的提出到2019年《生物安全法》草案首次提請全国人大常委会会议审议,再到2020年把生物安全纳入国家安全体系,一步步凸显了国家对生物安全治理的战略性重视.

基本问题.如何构建国家生物安全治理体系是当前值得我们深入思考的紧迫问题.在构建国家生物安全治理体系之前,必须回答和解决以下问题.

第一,治理体系建设的逻辑起点是什么?治理体系建设的指导思想是什么?应该坚持什么原则?这些都是生物安全治理价值体系构建首先要解决的问题.价值体系是构建生物安全治理体系的逻辑起点.所谓国家生物安全治理的价值体系,是指各个国家在生物安全治理中遵循的指导思想、价值原则和价值目标的集合.[6]一个国家或治理主体在生物安全治理中治理效果的好坏,表面上看可能取决于这个国家生物安全治理制度和治理机制的设计,还可能受到治理技术和手段的影响,但根本上取决于这个国家或治理主体在生物安全治理中秉持的指导思想、价值原则和价值目标.不同的治理指导思想和价值原则会产生截然不同的治理目标选择,不同的治理目标选择则会产生不同的治理效果.生物安全治理价值体系的作用不仅体现在生物安全治理主体治理目标的选择上,还将深深影响生物安全治理文化的形成,进而对社会公众的生活方式和行为习惯产生潜移默化的影响.

第二,治理体系建设的基本职能和要实现的目标任务是什么?这就需要明确生物安全治理的功能体系.功能体系的内容直接受制于价值体系所确定的生物安全治理的价值原则和价值目标.功能体系是国家生物安全治理体系的基本内容,决定着国家生物安全治理体系为何存在,以及使命作用的基本问题.国家生物安全治理体系建设的基本职能和任务不仅要防范当前非传统安全领域的重大风险,切实保障人民生命安全和健康,还要为维护国家整体利益和保持经济社会稳定发展提供基础保障.功能体系的合理构建与有效实施,依赖于宣传、组织、监管和服务等功能的协调作用.因而,明确生物安全治理的功能体系,不仅是国家生物安全治理体系建设的重要内容,也是确保国家生物安全治理的各项具体任务和目标的实现,最大程度地保障国家安全、人民群众的生命安全和健康,以及人与自然的和谐共生,促进生态文明制度的不断完善的必然要求.

第三,治理体系建设由谁负责,治理主体之间的权责配置关系如何?这就必须明确治理的结构体系.生物安全治理涉及国家安全和人与自然关系等多个维度,治理主体众多,因而,需要首先明确各个治理主体及其之间的权责关系.在我国国家生物安全治理体系建设过程中,“党委领导、政府负责、社会协同、公民参与”的多元共治结构仍然是国家生物安全治理结构体系设计的基本原则和基本主体构成.[7]明确国家生物安全治理结构体系所涉及的治理主体、权力和责任分配等问题,对于实现国家生物安全治理主体间治理行动的协调有序、治理权力的良性运作、治理职能配置与调整的整体协调推进,对于保证我国生物安全治理体系建设的安全和可持续具有重要的作用.

第四,治理体系建设如何保障治理结构的有效运转和治理功能的实现?这就必须依托于完善的法律制度体系的承载.国家生物安全治理法律制度体系是一个国家生物安全治理体系建设的主要内容和集中体现.法律制度体系的建设可以为国家生物安全治理体系建设提供制度化的规范与保障,涉及法律法规、生物安全通用标准、内外协调和激励等多种制度设计,是一整套紧密相连、相互协调的国家制度.其中,健全的法律法规是制度体系良好运转的前提.中国的新型制能够充分发挥政府顶层设计的治理优势,[8]保障治理结构有效运转和治理目标与任务的实现,更好地应对生物安全风险带来的变革与挑战.总之,有效完备的法律制度体系能够有机地整合所有相关的力量和资源,凸显了对优化治理结构和完善功能体系的长期重大意义.

第五,治理体系采取何种方式和手段来实现治理目标?这就涉及到生物安全治理运行体系的建设问题.我国国家生物安全治理体系有序运转依赖于一套上下贯通、纵横交错的运行体系,它是实现治理目标的工作流程与步骤、相关手段和方法,也是国家生物安全治理体系能否获得有效遵循与执行的关键.构建完善的国家生物安全治理运行体系,一方面要优化生物安全治理的体制机制,这就包括上下级治理主体间的关系,组织内外部关系、组织内部横向关系,甚至还包括跨层级跨部门治理主体之间的斜向关系;另一方面要充分综合运用多种治理方法、措施、手段和运行方式,高效发挥运行体系的作用,防止和避免生物安全威胁的发生,从而实现治理目标.

第六,现代生物安全治理必须发挥现代治理工具的作用,先进的科学技术是应对生物安全风险防范和治理的重要工具.生物安全治理科技支撑体系是生物安全治理体系的重要内容,是结构体系实现生物安全治理功能目标的重要手段,也是提升生物安全治理体系运行效率和运行效果的重要工具.科技支撑体系的功能发挥必须依法依规,在科学规范的制度轨道里运行,严格遵守科技规范.推进科学发展和技术进步,充分发挥先进技术手段在风险监测与预警中的作用,合理布局生物安全科技资源,培育一大批掌握生物安全关键核心技术的高端人才,形成现代科学技术人才培养体系,是生物安全治理科技支撑体系的重要功能.

主要内容.根据上文分析,国家生物安全治理体系建设必须明确治理体系建设的指导思想和价值原则,治理主体及其之间的权责配置关系,治理体系建设的职能目标和任务、运转路径,以及保障治理体系有效运转的技术手段等基本问题.与之对应的内容便是国家生物安全治理体系的价值体系、结构体系、功能体系、法律制度体系、运行体系和科技支撑体系的建设问题.其中,价值体系是国家生物安全治理体系建设的逻辑起点,是功能体系建立的基础和依据,价值体系和功能体系构成了国家生物安全治理体系的核心体系;结构体系、法律制度体系、运行体系和科技支撑体系则为国家生物安全价值体系与功能体系的派生体系,其存在的目的在于服务于价值体系和功能体系目标和任务的实现.

具体而言,在国家生物安全治理体系的派生体系中,法律制度体系是国家生物安全治理功能最根本的承载体系,在生物安全治理各方面扮演着最为重要角色.明确治理主体及其之间的权责配置,发挥治理功能,重点是要有一套完备的法律制度体系,保障国家生物安全治理体系的有效运转.因而,法律制度体系是运行体系的基础,保障结构体系的高效运行和科技支撑体系作用的顺利发挥.对于国家生物安全治理体系来说,多元化、负责任的治理主体在法律制度体系确定的轨道上,综合使用不同的运行路径和运行方法,通过运行体系的规范化运转起到联结治理体系不同部分的作用,从而实现生物安全治理的目标和任务.因此,结构体系主要是在价值体系的指导和引导下,以法律制度体系为载体,通过运行体系和科技支撑体系的运转来实现功能体系的目标和任务.

总之,国家生物安全治理体系是为保障国家生物安全而建立起的科学体系.价值体系、功能体系、结构体系、法律制度体系、运行体系和科技支撑体系是一个有机整体,共同构成国家生物安全治理体系基本框架,其基本框架如图1所示.

国家生物安全治理体系基本框架的各个组成部分所扮演的角色和作用均有所不同.一是国家生物安全治理价值体系.没有成熟的生物安全治理价值体系,就不可能有科学和完善的生物安全法律制度体系与运行体系.如在生物安全治理中,对携有病毒的野生动物是采取灭绝性“扑杀”,还是采取其他疏导措施,则取决于生物安全治理主体秉持的价值原则和价值目标.国家生物安全治理价值体系的灵魂是生物安全治理的指导思想,这是上层建筑的问题,指导思想的不同直接决定着治理价值原则和价值目标的差异.当前我国的国家生物安全治理体系建设,应该坚持以总书记关于总体国家安全观要求和人类命运共同体论述为指导,坚持以人民为中心的根本价值原则,始终把人民群众生命安全和健康放在第一位,努力实现人与自然和谐共生的价值目标,充分彰显新时代中国特色社会主义生物安全治理的制度优势和特色,为世界生物安全治理贡献中国智慧和中国方案.生物安全治理的价值原则和价值目标不同,则在生物安全治理实践中表现出不同的治理行为选择,这种价值体系的差异,必然反映在生物安全治理法律制度体系和运行体系设计上的差异.因此,价值体系是生物安全治理体系建设的逻辑起点.

二是国家生物安全治理功能体系.生物安全治理功能体系主要发挥宣传、组织、监管、服务等治理功能,解决的是“治理体系主要发挥什么作用”的问题.其中,生物安全的风险防控意识的提升必须依赖于广泛有效的宣传,赢得对生物安全风险防控的最大社会共识,动员各类社会主体广泛参与到落实生物安全的治理行动中来.生物安全治理体系的组织功能体现在有效协调治理主体的行动和统筹各种治理资源的配置.监管功能主要表现为对生物安全治理行为实施宏观监控,确保生物安全治理的各项法律法规和制度的落实.服务功能的使命在于顺应经济社会发展的趋势和要求,最大程度地保障人民群眾的生命安全和身体健康,满足人民群众对生物安全的需要,提供规模化、优质化、多样化的公共服务.

三是国家生物安全治理结构体系.结构体系是国家生物安全治理体系建设的前提.它解决的是“治理主体是谁”和“治理主体之间权责关系”这两大问题.国家生物安全治理体系建设必须坚持全国一盘棋,必须坚持党的坚强领导,构建党、政、企、社、民、媒等多主体分工协调的治理结构体系,形成分工明确、责任清晰、协调有序的治理结构关系.当前,国家生物安全治理体系正在由单中心治理向多中心治理转变,呈现出一种多元主体参与治理的趋势,进而导致治理方式也就是运行体系同样发生了巨大变化.也就是说,治理主体多元化带来价值理念、利益诉求、治理手段、治理技术的多样化,进而导致目前结构体系出现了新的情况.[9]

四是国家生物安全治理法律制度体系.法律制度体系在一定程度上决定着国家生物安全治理体系建设的成败.国家生物安全治理法律制度体系建设主要包括以下方面,首先,必须有健全的法律法规,这是前提.其次,必须完善生物安全通用标准体系建设,包括生物安全监测预警、各类生物安全标准、风险评估与应急管理体系,以及海关监管的制度和措施等.再次,必须加强生物安全治理的协调制度建设,生物安全治理涉及多主体的协调,治理主体间纵横交叉协调关系的建立和有效运转,必须依赖于一套有效跨界协调制度体系的供给和运行.协调制度建设是提升治理主体治理能力的重要制度设计.最后,生物安全治理体系运行效果的好坏,一方面取决于生物安全治理法律制度体系建设的完备与否;另一方面还取决于各个治理主体积极性的发挥.但如何有效激发各类治理主体的积极性,有效协调其治理行为,还有待于一套科学合理的激励制度.

五是国家生物安全治理运行体系.生物安全治理运行体系是运行方法和运行路径的合称.国家生物安全治理体系是一个综合系统,要保障制度的有效运行,必须充分发挥法律、行政、经济、道德、教育等多元方法和手段的组合效应来不断提升生物安全治理的效果.运行体系的治理路径主要涉及到生态环境治理的体制机制设计问题.治理方法的选择和使用受到治理路径的制约,从根本上看,国家生物安全治理的方法和手段也是治理路径的方法和手段.具体来说,生物安全治理的运行路径可分为四类：第一类是自上而下的治理路径,这就是如何处理好上级政府与下级政府之间在生物安全治理中的权责关系,重点是政府关于国家生物安全治理的顶层设计是如何在各级政府贯彻落实的问题.第二类是自下而上的治理路径,既包括下级政府依据正式渠道向上级政府汇报或反馈关于生物安全风险和治理的相关信息,也包括社会各界通过正式或非正式渠道向各级政府反馈各种生物安全风险和治理的相关信息.第三类是横向协调的治理路径,既包括组织内部主体间互动,也包括内外部互动,如政府与社会、政府与市场的互动等.第四类是斜向互动的治理路径,主要指生物安全治理中涉及的不在同一系统、同一层级的治理主体之间的关系.选择的路径不同,采用的运行方式和手段也各有差异.

六是国家生物安全治理科技支撑体系.先进的科学技术是国家生物安全治理取得良好效果的重要手段和重要保障.先进的科学技术可以为生物安全治理法律制度的落实和治理机制的运行提供技术和人才支撑;可以进一步提升生物安全治理体系的运行效果.以此次应对新冠肺炎疫情生物安全风险治理为例,现代新型生物安全技术的应用发挥着十分重要的作用.可以说,科学技术的进步是人类应对各类生物安全风险的重要武器.健全有效的生物安全技术研发、攻关与转化体系,以及技术层面的风险监测、预警与控制体系和生物安全人才培养体系是生物安全治理科技支撑体系的主要内容.

国家生物安全治理体系建设的现实困境

虽然经过多年的发展和完善,我国生物安全治理能力得到了很大提升,但由于生物安全威胁形势复杂多样,产生的原因也多种多样,生物安全治理形势呈日益严峻之态.总体来说,我国生物安全治理体系建设还很薄弱,远远跟不上形势发展的需要,就应对日益严峻的生物安全形势挑战而言,仍然存在较大差距和短板.

对国家生物安全治理价值体系的认识和落实不到位.总书记关于生物安全的重要论述蕴含着以人民为中心的价值追求.以人民为中心是我国国家生物安全治理必须坚持的根本价值原则,坚持以人民为中心的价值原则,就是要在生物安全治理实践中始终把人民群众的生命安全和健康放在第一位,这是生物安全治理的价值目标选择.总书记指出：“人因自然而生,人与自然是一种共生关系,对自然的伤害最终会伤及人类自身.”[10]坚持人与自然的和谐共生也是生物安全治理的价值目标选择.换言之,生物安全的实质就是维护生态平衡,保持人与自然和谐共生.近年来频发的生物安全事件,如SARS、新冠肺炎疫情等,都直接或者间接与人类滥食和贩卖野生动物有关.真正要筑起生物安全的防线,必须革除陋习,养成健康文明的生活方式.

2020年的新冠肺炎疫情暴露了我国生物安全治理的短板,公众不仅对生物安全的认知和了解明显不足,而且对生物安全风险防范十分薄弱;与此同时,个别国家机关也存在治理目标不清和治理行为不协调等能力不足问题.因此,加强生物安全治理的价值体系建设,必须坚持以人民为中心的价值原则和人民群众生命安全与健康高于一切的价值理念,践行人与自然和谐共生的价值目标.

国家生物安全治理的功能体系还不够完善.在功能体系方面,需要发挥宣传、组织、监督和服务在内的众多功能.首先,我国针对此次疫情,通过颁布疫情防控手册、开设疫情防控思政视频公开课等方式,在全国进行了普及和宣传,使人们对疫情防控的认识有了深刻了解和明显变化.其次,政府部门都有各自的职责范围,林业部门主管与陆生野生动物相关的疾病溯源;[11]农业部门组织、监督国内动植物防疫检疫工作,发布疫情并组织扑灭;[12]国家卫生健康委负责严重危害人民健康的公共卫生问题的组织和救治.[13]治理主体之间分工明确,但协调力度不够,信息传递和分享不及时.再次,在监管上,我国建立了实时监控网络和信息监控平台,对传染病等生物威胁及时发布信息,并通过预防性监督、行政强制和行政处罚等方式对治理行为进行监管和追责.最后,我国在应对此次新冠肺炎疫情时,通过组织社会工作服务机构,建立关爱帮扶小组,做好病亡者家属关心关爱及心理疏导.与此同时,民政、妇联、残联等部门动员和引导慈善组织、社会工作服务机构、志愿服务组织等社会力量,为有需要的人民群众提供生活救助和关爱帮扶.[14]我国生物安全的功能体系建设虽然在此次新冠肺炎疫情防控中发挥了积极的作用,但同样也凸显了问题.

从功能体系的角度来看,国家在生物安全領域的相关宣传未获得良好效果、监督不到位、组织条块分割和服务形式主义等问题仍然存在.全媒体时代,由于在传染病、细菌病毒等生物安全及其法律法规方面“专业性”比较强,从而导致公众对生物安全有关的基础知识、法律法规和违法行为所带来的危害缺乏认知.与此同时,在生物安全的监管上,生物安全有关的监察机制不健全导致某些卫生监管部门对生物安全问题重视不够,监管不到位.[15]在治理过程中仍然存在防控措施滞后、整改效果不能长期跟进和监督处罚力度不够等问题.在生物安全的组织功能上,我国是按照职能来划分各部门,但各部门之间存在条块分割和沟通协调渠道不畅通等问题,从而导致治理效率低下.虽然建立了联防联控机制和疫情防控工作领导小组,但各部门配合滞后和对当前防控重点的认识不到位,也是导致应对生物安全不力的原因之一.在生物安全的服务功能上,仍然存在形式主义作风.个别地方和部门信息不公开不透明,如武汉事件所引发的问题.以上这些问题都是我们需要深入思考和反省的.

国家生物安全治理结构体系还不够健全明确.在结构体系方面,由于我国生物安全治理体系建设涉及党、政府、企业、社会和民众等多个主体,因此,我国在生物安全领域形成了由国家安全委员会牵头,各部门、企业和社会等治理主体各司其职的治理格局.2013年11月12日,中国第十八届委员会第三次全体会议通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出设立国家安全委员会,确保国家安全.[16]2020年1月20日,为应对新冠肺炎疫情,国家卫生健康委成立了新型冠状病毒感染的肺炎应对处置工作领导小组,指导地方做好疫情应对处置工作.[17]企业致力于为国内各类医疗机构和卫健委等政府部门提供解决方案和生产应急物资等工作.社会各界也通过捐款、志愿者服务和自我隔离等形式对传染病防控发挥作用.媒体通过新闻报道和追踪,向社会各界和国际社会及时准确地传递信息,共同致力于疫情预防和控制.从总体上来看,各个主体之间构成了一个完整的结构体系,但完整并不等于完善,还有许多仍需要改进的地方.

国家生物安全治理体系建设所需要的不仅是治理制度和运行机制的建设,更需要明确如何处理多元治理主体及其之间的权责关系.如果生物安全治理介入者范围的扩大和生物安全性质判断的不及时不准确,在实际治理过程中就会导致政府和社会组织等治理主体的生物安全意识淡薄,危机意识和责任定位不明确,由此造成多头管理、重复管理和缺乏统一指导原则的管理,有些方面甚至缺乏相应的管理规范,导致国家利益和人民的生命财产安全遭到损害.此外,由于主体众多,且生物安全工作涉及范围广,各个治理主体承担着不同的职责,并相应规定了自己的管理机构,使得任何一个机构都不能掌握全面的管理信息,资源交流共享不畅,也无法进行统一的协调,容易造成资源浪费且不利于工作的统筹开展.比如,此次疫情就反映出各个治理主体在应对上比较被动,存在沟通协调较弱、信息滞后等现象.

国家生物安全治理的法律制度体系建设存在“短板”.在法律制度体系方面,围绕要建立的体系和解决的问题,我国加强了法律法规建设,建立了协调和激励等制度,为全面提高国家生物安全治理能力奠定了制度基础.近年来,我国相继制定并逐步完善了《中华人民共和国传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》和《突发事件卫生应急预案管理办法》等一系列生物安全法律法规,为生物安全事件管理提供了法治保障.[18]法律制度体系是国家生物安全治理体系的基石.治理生物安全威胁,法律制度建设必须先行,这样才能真正从源头上防范生物安全领域可能引发的新风险和新挑战.虽然我国在生物安全治理的制度体系建设方面已做了大量工作,但总体上来看还不够健全,制约了生物安全治理能力的提升.

首先,生物安全治理的法律法规和相关制度建设存在内容不完善,执行效率不高和不能及时有效适应当前形势等问题.如我国在生物安全领域制定的一系列法律法规都是仅仅涉及某一领域的几个方面,无法涵盖生物安全管理的全部内容.如果一旦出现重大的生物安全问题,或问题超出部门规章和法律规定的范畴,相关部门很难进行管理.这不仅体现出生物安全的各项法律法规之间协调不足,实施起来难免出现立法空白、立法冲突和体制不衔接等问题,还表明由于信息交流和协调制度不完善,各个治理主体之间的工作很容易出现重复管理和管理空白,进而导致各种资源和经济成本的大量浪费.其次,制度体系建设的不健全主要表现在有关生物安全风险防控与治理的通用标准体系的缺失,如生物安全监测预警体系、标准体系、名录清单管理体系、信息共享体系、风险评估体系、应急体系、决策技术咨询体系等都需要逐步建立和完善,海关监管制度和措施也需要及时配套跟进.此外,生物安全治理体系的有效运行还有赖于多主体和多要素的协调,协调制度建设不到位及其背后的激励制度的供给不足在一定程度上制约了生物安全治理的效果.

国家生物安全治理运行体系的协调性和互动性不足.在运行体系方面,我国大多采用法律和行政等方法,以及自上而下和横向互动相结合的运行路径来进行生物安全的治理.如此次应对新冠肺炎疫情,不仅建立了联防联控机制来加强部门之间的横向协调,而且在各地区成立了党政主要负责同志挂帅的领导小组,通过自上而下的运行路径来进行指导.对于新冠肺炎感染者,我国主要采用行政手段进行强制隔离,以此来控制、阻止和减缓病毒传播,并以道德教育等手段引导民众.在疫情减缓的后期阶段,则引入经济手段促进复工复产,同时推进疫情防控常态化.这次疫情对完善我国生物安全治理运行体系建设提出了警醒.

在面对此次新冠肺炎疫情的冲击时,我国现行的生物安全运行体系在风险防控手段和治理方式方面还难以满足新兴生物安全威胁的现实需求,存在运行方法和运行路径在具体实施与综合运用等方面的不足.首先,生物安全治理的方法和手段较单一,且在各个手段的使用上也存在滞后性等问题.如在疫情初期对相关人员隐瞒病情和出行时间及行踪路线等问题,未能及时有效地采取合理的方法和手段加以解决.其次,这次疫情也暴露出运行路径存在较大的问题,在疫情初期,当地医护人员发现该病毒并及时上报有关部门,却被以“散布谣言”为理由进行了处理,致使疫情被掩盖.随后,当感染人员呈递增趋势时,有关部门依然向公众报告未发现明确的人传人证据.从这两方面就可以看出,当地政府在早期疫情判断及应对决策过程中并未及时听取下级部门和相关专家人员的建议做好防控措施,也未及时向社会公开,致使疫情迅速扩散.这说明在重大疫情发生时,自下而上的沟通渠道不畅通,甚至出现阻塞,导致信息在传递过程中不仅缓慢而且可能存在失真现象,到达决策层时可能事件已经相当严重.最后,由于我国生物安全治理中采用的还是自上而下、上传下达和层层落实的运行路径.因而,基层群众参与防控的积极性和主动性欠缺.如在疫情期间多次出现口罩乱丢、不带口罩、偷偷聚众和隐瞒不报等现象.而且由于责任压力传导不到位,导致上级政府的决策在具体执行环节并未得到有效贯彻落实.如在封城期间,多次出现相关人员出城和跨省市乃至跨国流动等现象.总体来说,我国生物安全的防控体系和治理方法路径在面对突发性的生物安全威胁时还比较薄弱,尤其是在这次疫情防控和治理的实践过程中暴露出的一些问题还比较明显,有待于进一步优化.

国家生物安全治理科技支撑体系建设还有待进一步加强.纵观人类发展史,“人类同疾病较量最有力的武器就是科学技术,人类战胜大灾大疫离不开科学发展和技術创新”.[19]科学技术是有效应对生物安全风险的重要武器.从2003年非典以来,我国建立了全国各级疾病预防控制中心网络,兴建了一批国家和省地级先进医疗科研设施,扩大了生物安全相关领域科技创新的资助范围和资助力度.在之后几次发生的传染病防治上都取得了明显的效果.近年来,我国高度重视生命安全和生物安全领域重大科技成果创新.科技创新能力建设取得了长足进步,科技创新也在此次应对突发新冠肺炎疫情中发挥了巨大作用.但总体来说,我国科技创新体系在应对生物安全风险特别是重大疫情防控救治体系构建的支撑能力还比较薄弱.

首先,我国生物安全相关核心技术和关键装备依赖进口的局面还没有得到根本改观,基础性生物技术的关键核心技术自主研发能力不足.其次,人工智能、大数据、云计算、区块链技术等新一代信息技术在生物安全治理中的应用融合不足,生物安全风险预警与生物安全事件监测、检测技术还无法适应新形势下生物安全风险防控和治理的需要.最后,科研资源布局分散、生物安全高端人才不足.目前,相对于国外发达国家,我国生物安全实验室、生物安全数据中心等科研设施,以及生命科学和生物安全科学领域高端人才的数量严重不足,而且有限的生物安全领域的科研资源分布还比较分散,在卫生、国防、中科院、高校和企业等各个系统均有分布.由于各个系统之间的合作共享机制还没有建立起来,各个系统之间在相关基础研究成果转化方面的协同性明显不足,一定程度上制约了科技创新对重大生物安全风险的响应速度和防控能力.[20]

国家生物安全治理体系建设的治理路径探索

历史教训证明,每一次灾害或危急都会带来全方位的社会反思和改进,因此,必须尽快形成一套能够快速反应和高效有序的国家生物安全治理体系.基于我国生物安全治理体系建设存在的现实问题,总结我国历来遭遇的传染病等生物安全事件和目前正在进行的新冠肺炎疫情防控工作的经验与教训,可以明确我国生物安全治理体系建设的总体思路和治理路径.

坚持科学的生物安全治理指导思想和价值原则,加强生物安全价值体系建设.生物安全价值体系是生物安全治理体系的逻辑起点,坚持什么样的价值原則,具有什么样的价值取向和价值目标,必然会有什么样的行为选择.具有科学性和共识性的生物安全价值体系的形成,不仅能够有效规范生物安全治理主体的行为,提升治理能力和治理效果,而且可以促进健康文明生活方式的养成.

首先,生物安全事关人民的生命安全与健康,生物安全治理体系建设必须坚持以“总体国家安全观”的要求为指导,始终把人民群众的生命安全和健康放在第一位,这是我们在生物安全治理中践行以人民为中心的价值原则的必然要求.坚持始终把人民群众的生命安全和健康放在第一位的价值目标选择,这就要求在生物安全治理实践中坚持和贯彻风险预防、依法治理和协同治理的基本理念.因为,只有坚持风险预防,才能降低生物安全治理的成本,才能最大程度地保护人民群众的生命安全和健康.依法治理是保障生物安全治理有序性的必然要求,只有依法治理才能保障生物安全治理的科学性和规范性.协同治理则是生物安全治理的多主体性和多要素联动的特点决定的,只有协同治理,才能保障生物安全治理体系的高效运行.其次,“人与自然是生命共同体”理念是新时代具有中国特色的处理人与自然关系的新理论.[21]生物安全治理体系建设必须坚持以人类命运共同体理念为指导,科学认识人与自然的关系.坚持人与自然和谐共生的生命共同体理念,如前文提到的对携有病毒的野生动物采取灭绝性“扑杀”措施,显然是与生物生态系统自身存在和发展的规律相违背的,[22]我们应该采取更加科学合理的疏导性政策.近年来,重大疫情无不警示我们“祸从口入”的道理,必须大力宣传生物安全的理念,坚决革除食用野生动物的陋习,形成生物安全的价值认同,形成全社会共同参与协同治理不良社会陋习的良好风尚,从源头上控制生物安全风险.最后,在全社会树立生物安全意识,既是生物安全治理体系要实现的功能目标之一,也是价值体系建设的重要内容.应对生物安全风险必须要做到有意识、有举措,然而风险意识是前提,没有风险意识就没有防控风险的行动,必须通过大力宣传教育提升全社会对生物安全风险的危机认识,特别是基层组织和普通公众的生物安全意识.

进一步明确各级治理主体及其权责关系,完善生物安全治理结构体系.在国家生物安全治理结构体系方面,应当建立国家主导、社会参与的多元主体协同治理的模式,要加快建立健全国家生物安全监管机构,通过生物安全立法的形式,分别明确和落实各个治理主体在我国生物安全治理体系中的地位和作用,理顺相关管理体制机制,赋予各治理主体在面对重大生物安全事件时承担的职责和相应的权限,做到生物安全治理时各司其职、协调有序.国家生物安全结构体系建设,必须加强党在全国的领导作用,加强政府和其他治理主体的信息、资源等多方面的交流共享,并厘清各自的权限边界,明确不同治理主体的独立性,进而形成边界清晰、分工合作和平衡互动的多元主体间的和谐关系.与此同时,划分各治理主体的责任范围,分层级、分领域、跨地域、跨部门从纵向和横向等多个维度进行全方位的协调,从而加强和促进治理主体间的协同合作.通过建立生态安全的目标责任体系,形成有序的目标锁链,建立以目标为牵引的多元治理主体的生物安全责任体系,细化和落实生态安全治理责任.目标责任制的建立不仅能保证各治理主体目标的达成,还能保证各治理主体之间的横向协调与合作.需要注意的是,在生物安全治理目标责任分解方面,要坚持合理细化目标责任,否则会导致各治理主体专注完成目标以应付检查和业绩要求而忽视日常岗位职责所需要完成任务的现象.

加强生物安全治理体系的宣传、组织、监管和服务功能建设,逐步完善生物安全功能体系.随着社会的发展和人类生活方式的转变,未来生物安全风险会更加变幻莫测和难以控制,这就需要发挥国家生物安全治理功能体系的作用.

首先,要加强科普知识和法律法规的宣传普及,建议运用新颖和多元化的信息传播方式,使生物安全的法律观念深入人心,进而引导全社会形成知法、懂法和守法的良好社会风气.与此同时,注重加强素质教育,养成良好的生活方式和文明的生活习惯.其次,我国生物安全领域涉及的部门较多,为了避免出现政出多门或存在管理漏洞的局面,应打通条块分割的生物安全管理格局,在各级政府建立权威的生物安全管理机构和生物威胁防御组织指挥体系,实施统一领导、协调和指挥,共同防范风险和提高应急处置能力.再次,国家生物安全治理的主要措施就是监管,依托新兴技术,在现有国家疫情网络直报系统的基础上,着重抓好传染病等生物安全的监测、预警等实体网络建设,以期对出现的生物安全风险迅速识别分析来源和判别风险并提出应对措施.同时建议由建立统一的监管措施与明确的监管程序,各级管理部门也要加大对治理行为的监管力度,保证生物安全监管工作得以有效展开.最后,在公共服务方面,加强生物安全治理服务能力建设.重视新发突发传染病、动植物检验检疫、生物入侵、生物多样性保护与转基因生物安全等领域的科学研究,加大公共健康安全基础设施的投资力度和透明度,克服形式主义,把各项服务真正落实到位.与此同时,责令各类服务机构的相关信息向社会公开,确保公开透明,接受社会各界监督.

加快生物安全法律法规、通用标准和制度体系建设,不断完善生物安全治理法律制度体系.国家生物安全制度体系建设是当前的重要课题.我国需要按照国家治理体系和治理能力现代化的要求,着力制约生物安全领域存在的体制机制障碍,以健全法律法规、建立跨界协调机构和完善激励措施等为突破口,构建起以法治、协同和激励为基本制度的国家生物安全制度体系,实现法治化和制度化.

首先,确立以《中华人民共和国生物安全法》为核心,由生物安全管制性法律法规、技术标准体系、特定事项部门规章等组成的层次分明、建制完备的生物安全法律体系.将《中华人民共和国生物安全法》列为基本法,现行法规中与《中华人民共和国生物安全法》的规范内容和指导思想不相符的,要尽快启动修订程序,通过建立健全生物安全立法,对生物安全管理作出全面、系统的法律规范.[23]其次,建立健全生物安全通用标准和制度体系建设.加强生物安全风险评估、调查、监测、预警的标准研发,形成系统、完备的生物安全标准体系等.尽快围绕生物安全的风险领域建立健全风险评估和治理、监测预警网络、信息共享网络、应急管理和决策技术咨询等制度体系建设.[24]通过建立健全通用标准和制度体系,从而为生物安全风险防控和治理提供标准规范和技术支撑,更为各类生物安全领域的跨域、跨部门协同治理提供制度依据.此外,建立政府各部门和社会各界之间合作治理的跨界协调制度,还必须依赖于具有行为引导功能的激励制度建设.通过目标导向的正向激励和负向问责能够有效引导生物安全治理主体间形成合力.

完善治理路径和治理机制,优化国家生物安全治理运行体系.生物安全治理体系,从纵向上看,包括治理体系、地方治理体系和基层治理体系三个层次,为了提升治理效力,必须从治理的最薄弱环节入手,加强基层治理体系建设,将生物安全治理的意识、制度和措施转化为覆盖到基层社区和乡村的执行力,最终搭建起覆盖到社区和乡村的全社会共同参与的生物安全网络.由于生物安全风险的突发性和不确定性,对风险的防控和治理也要经过一个连续不断的动态过程,需要建立一套有效的多主体、多层次、多路径协调互动的协同治理机制.

目前,我国可以从完善治理路径和方法入手,不断优化治理机制.对于自下而上运行过程中存在的问题,一方面应理顺并简化新发突发传染病等生物安全威胁上报、确诊和发布的流程,并及时向公众公开;另一方面着力提高各级政府治理能力尤其是处理突发事件的整体能力,提升政府部门专业化程度和循证决策能力,使传染病等生物安全威胁在基层得到有效遏制.此外,还可以综合利用多种运行路径相结合的方式,尤其重视调动基层干部和广大人民群众参与生物安全治理的积极性、主动性和自觉性.各级干部也要对具体执行环节进行检查,并和基层执行人员以及人民群众进行深入交谈,尽可能把各项措施落实到位,解决在具体执行环节存在的种种问题.此外,在移动互联网时代,可以运用经济、法律等多元手段对经济活动参与者进行引导,还可以利用道德、教育和行政等手段加强舆论引导,增强社会各界对生物安全治理的信心,鼓励消费和生产.我们要积极解决当前存在的问题,藉此推进并全面提高国家生物安全治理能力.

加强生物安全科技创新、监测预警和人才培养,完善生物安全治理科技支撑体系.先进科学技术的应用是提升国家生物安全治理体系运行效果和提高国家生物安全治理能力的重要抓手.在此次新型冠状病毒疫情防控中科技手段在防控病毒传播、快速检测和对症药物研制等方面发挥了重要作用.因此,提高国家生物安全治理能力,必须重视和发挥先进科学技术在应对生物安全风险中的作用.

首先,要完善关键核心技术攻关的新型制优势,加强生物安全领域关键核心技术的科研攻关,掌握生物安全核心技术,拿出硬核产品,实现生物安全关键核心技术的自主可控,[25]尽快提高我国应对重大突发生物安全事件的能力和水平.其次,要依靠先进的科学技术,逐步建立健全国家生物安全动态监测预警体系,定期对生物安全风险开展全面调查评估,提升政府应对生物安全风险的响应能力.最后,要统筹各方面科研资源,加快科研力量布局,打造生物安全高端科研平台,加强生物科技人才体系建设和生物安全尖端人才培养,[26]为生物安全治理提供坚实的人才技术支撑,提高应对生物安全风险的战略储备能力,最终实现国家生物安全治理能力的全面提升.

结语

新冠肺炎疫情是继2003年“非典”之后我国生物安全治理体系和治理能力面临的又一次严峻挑战.尽管经过多年的努力,我国生物安全治理能力显著增强,有效应对了多次重大疫情危机,保障了国家安全和人民生命安全与健康.但此次新冠肺炎疫情的发生与传播,也显示出我国生物安全治理体系建设还处在发展阶段,需要深入研究和不断完善.本文从国家生物安全治理体系构建必须面对的几个基本问题着手,构建了国家生物安全治理体系的基本框架,这是一次对国家生物安全治理体系基本内容及其内在逻辑关系的探索性研究.以构建生物安全治理体系内容框架为分析维度,立足当前我国生物安全治理面临的风险挑战和现实困境,提出了我国国家生物安全治理体系建设与完善的治理建议.本文的研究成果可以为我国国家生物安全治理体系的设计和治理实践的推进提供参考.

（本文系2020年度西安市社会科学规划基金项目“基于目标管理的国家生物安全风险防控和治理的协同机制研究”的阶段性成果,项目编号：JG23;西北大学公共管理学院硕士研究生裴索亚对本文亦有贡献）

注释

[1]：《完善重大疫情防控体制机制健全国家公共卫生应急管理体系》,《人民日报》,2020年2月15日,第1版.

[2]郑涛、田德桥、祖正虎：《生物安全是国家战略必需的生命工程》,《军事医学》,2014年第2期.

[3]钟寰平：《每一个人都是筑牢国家生物安全的堡垒》,《中国环境报》,2020年2月5日,第1版.

[4][23]秦天宝：《生物安全法的立法定位及其展开》,《社会科学辑刊》,2020年第3期.

[5]刘杰、任小波、姚远：《我国生物安全问题的现状分析及對策》,《中国科学院院刊》,2016年第4期.

[6]邓磊：《“中国之治”的现代化治理体系构建逻辑》,《社会主义研究》,2020年第2期.

[7]徐晓林、朱国伟：《国家安全治理体系：人民本位、综合安全与总体治理》,《华中科技大学学报（社会科学版）》,2014年第3期.

[8]苗争鸣、尹西明、陈劲：《美国国家生物安全治理与中国启示：以美国生物识别体系为例》,《科学学与科学技术管理》,2020年第4期.

[9]王芳、黄军：《政府生态治理能力现代化的结构体系及多维转型》,《广西社会科学》,2017年第12期.

[10]《谈治国理政》第二卷,北京：外文出版社,2017年,第394页.