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摘 要：预算绩效目标管理是预算绩效管理的重要内容之一,是预算绩效管理的首要环节,对实施预算绩效管理起着关键性“笼头”作用.文章对当前预算绩效目标管理存在的问题与不足进行了分析,并提出了相关对策.
关键词：预算绩效 目标管理 问题 对策
中图分类号：F234.0文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2016）06-096-02
预算绩效管理是根据财政效率原理,对财政资金由绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈和应用管理有机结合的预算管理机制,是以支出结果为导向的预算管理模式,是政府绩效管理的重要组成部分.它强化政府预算为民服务的理念,强调预算支出的责任和效率,要求在预算编制、执行、监督的全过程中更加关注预算资金的产出和结果,要求政府部门不断改进服务水平和质量,用尽量少的资金、办尽量多的实事,向社会公众提供更多、更好的公共产品和公共服务,使政府行为更加务实、高效.预算绩效目标管理是预算绩效管理的重要内容之一,是预算绩效管理的首要环节,对实施预算绩效管理起着关键性“笼头”作用.
一、当前预算绩效目标管理存在的问题与不足
(一)预算绩效管理理念有待强化
受传统思维影响,一些部门单位财政资金管理理念还停留在“过程管理”阶段,对绩效的认识比较模糊,重视不够,尤其是长期以来形成的资金分配“人人有份”的平均主义思想,导致资金在源头上控制不严.虽然经过几年的绩效管理实践,绩效理念初步形成,但由于预算绩效管理工作仍处于探索试点和完善阶段,有的部门对绩效管理工作认识不到位,只在乎“花钱是否合规合法”,却忽视了“花钱是否值得”,因此对绩效目标管理工作重视不够,在编制项目预算绩效目标工作中,存在被动应付的现象.
(二)预算绩效目标管理缺乏强制措施
依法理财是财政管理的内在要求,2014年新《预算法》将预算绩效管理纳入其中,首次以法律形式明确了公共财政预算收支中的绩效管理要求,为我国预算体制由传统预算向绩效预算转型奠定了法理基础,同时也为今后推进预算绩效管理提供了法律保障.但在实际执行过程中,由于受传统投入性预算编制思维的影响,一些部门对绩效目标编制重视程度不够,加之地方缺乏预算绩效目标编制强制性配套措施,缺乏对预算绩效目标编制的刚性约束和有力抓手,因此,一些地方绩效目标管理的“形式”大于“实效”,预算绩效目标编制与预算资金安排“两张皮”.
(三)预算绩效指标和目标值设定不够科学
预算绩效目标管理的难点,在于绩效指标和目标值的科学制定,这是世界性难题,由于缺乏可参照的评价指标体系,大部分项目的绩效指标和目标值由项目单位在编制预算时自行设定,一些单位业务人员对资金项目情况和预算绩效目标编制方法不熟悉,提不出与资金量相匹配的项目可量化的“绩”与“效”；还有一些单位为考虑部门自身利益,利用信息不对称等因素,在编制预算绩效目标时存在绩效指标设置粗放,目标值设置偏低等问题,不利于提高财政支出的绩效.
(四)预算绩效目标审核难度比较大
按照相关要求,对于预算部门提交的绩效目标,财政部门需从绩效目标与部门任务的相关性、预算资金量和项目目标之间的匹配性、评价指标与绩效目标之间的对应性和预算资金对绩效目标实现的保障度等方面进行审核或组织评审,但是每年纳入绩效目标管理的项目数量少则几十个,多则几百个,要在短时间内对这些项目绩效目标进行及时有效的审核,财政部门深感力不从心.一是项目专业性强,绩效目标涉及各领域、各行业,对绩效目标进行实质性审核,缺乏全面的专业知识；二是信息不对称,绩效目标由预算部门在编制预算时同步编制,具有部门职能的个性特点,但由于信息不对称,没有相对科学完善的信息数据,使得对绩效目标的确认缺乏标准；三是审核、批复时间紧,绩效目标编制应与预算编制“二上二下”同步进行,而对绩效目标的审核远比对预算资金的审核更加繁琐,加之财政部门从事绩效管理职能的人员有限,要与预算一并下达批复,时间过于紧张.
(五)预算绩效目标管理专业人才比较缺乏
预算绩效目标管理是一项复杂的系统工程,具有科学性、系统性和专业性特点,首先,作为财政部门从事预算绩效管理工作的人员,既要熟悉国家宏观政策和财政专业知识,又要精通部门项目管理,还要擅长信息处理.从实践来看,这样的复合型人才相对缺乏,难以适应绩效管理工作的更高要求.同时,预算单位财会人员不但要熟悉财政政策、财会知识,还要熟练掌握部门、单位职能和政府战略规划以及行业标准、项目管理特点等,这些都是编制预算绩效目标所必须的基础条件,但是从绩效目标编制工作情况分析,预算单位财会人员的综合能力,还未达到绩效目标编制工作的基本需求.
二、推进预算绩效目标管理的对策建议
(一)加大宣传力度,强化绩效理念
预算绩效目标的设定有一定的难度,但对于预算职能部门专业人员来讲,绩效目标的填报并不是很困难,申报不及时、不到位的现象,反映的是对绩效观念淡薄和对绩效工作的消极,因此,加强预算绩效管理宣传,进一步提高各地、各部门对预算绩效管理重要性认识显得尤为重要.充分利用新闻媒体、政府网络平台,积极宣传“用钱必问效、问效必问责、问责效为先”的绩效管理理念,使各级政府和部门必须深刻认识到,加强预算绩效管理是落实科学发展观、执政为民的必然要求,是构建现代公共财政体系的关键环节,是缓解财政收支矛盾、提高财政资金使用效益和透明度的有效手段.
(二)推进预算改革,实施“绩效预算”
传统的预算管理方式,是按照"人员—职能—经费"这一模式进行制度安排的,预算收支仅仅体现了政府决心意图,取决于政府公共资源存量,本身就缺乏内在约束机制.而绩效预算却不同,它是按照"公共品—公共品成本—预算"的模式,通过对公共品的核算,进行预算编制,政府职能部门首先制定有关的事业计划和项目计划,再依据职能和施政计划制定计划实施方案,并在成本效益分析的基础上确定实施方案所需论文范文来编制预算.绩效预算与传统预算方法的不同之处在于,它把市场经济的一些基本理念融入公共管理之中,在预算中融入了成本核算的理念,从而有效地降低了政府提供公共品的成本,强化了相关职能部门的责任,提高了财政支出的效率.同时,预算管理模式的改变,能够促使预算部门编制绩效目标,由“被动应付”转为“主动申报”.
(三)深化制度建设,优化管理流程
绩效目标管理是一项系统性很强的工作,需要在实践的基础上不断改进和完善,在制度建立上,应根据地区财政资金管理特点与要求,在上级财政部门预算绩效目标管理规定框架下,制定本地区财政资金预算绩效目标管理办法和操作规程,将绩效目标管理的目的、范围、程序、要求等以制度的形式固定下来.在实施范围上,应坚持“试点扩面、稳步推进”的原则,先对部分重点项目或部门进行试点,理顺各环节事项后再逐步推开.在编制时间上,应与部门预算“二上二下”同步进行,并与预算批复一并下达；特殊或重大项目,考虑到项目绩效目标设定比较复杂、预算编制时间紧凑和财政部门组织评审难度较大等因素,项目绩效目标批复时间可适当顺延.在质量控制上,预算绩效目标内容必不可少,尤其是对项目个性指标的设定,应在科学测算和反复论证的基础上确定.
(四)完善信息平台,提供技术支撑
绩效目标管理的难点是对绩效指标体系的建立,为保证绩效指标和指标标准设立的科学性、准确性,给预算绩效目标编制工作提供公众认可的尺度,应加强对部门、项目等指标体系、指标标准和信息系统建设.一是推进部门、项目绩效指标和指标标准库建设,按行业、领域、部门、项目等组织建设绩效指标体系库和指标标准库,为预算绩效目标编制提供参考.二是推进预算绩效管理信息系统建设,研究并运用预算绩效管理信息系统功能,实现预算编制和绩效目标编制信息数据共享共用,促进预算编制和绩效目标编制的有机融合,提高预算编制和绩效目标编制的科学化、信息化管理水准,从而推动预算绩效管理工作由“规范”向“科学”的转变.
(五)有效借助外力,建立评审机制
绩效目标评审,是保证绩效目标编制质量的关键,也是绩效目标管理的难点之一.对于单位申报的预算绩效目标,财政部门应对其设定的绩效指标和标准值的完整性、客观性和科学性进行审核,同时还要对预算资金量和项目目标之间的匹配性、预算资金对绩效目标实现的保障度、评价指标与绩效目标之间的对应性以及项目、资金及管理措施等进行审核.但是受财政部门绩效管理机构人员数量和绩效目标的编制、审核时间的限制,仅靠绩效管理机构人员,在短时间内完成所有项目绩效目标的评审,难度相当大.因此,财政部门应考虑借助外力,充分运用社会专业资源,按时、保质完成对绩效目标的评审.一是加强对预算绩效管理“专家库”的建立,通过认证、考核等措施,广泛吸纳相关行业、领域以及部门的相关方面专家,构建充实预算绩效管理“专家库”,并依托预算绩效管理“专家库”,根据行业、部门、项目特点等组建预算绩效目标评审组,对年度预算绩效目标进行评审.二是可委托*机构对绩效目标进行审核,将“组建评审组、召集评审会、分析整理专家意见、撰写评审报告”等事项委托有专业资质的*机构组织实施,使财政部门人员更加集中精力做好组织协调工作,有效克服财政部门人员专业知识不全面、力量不充足等问题.同时,*机构等“第三方”组织绩效目标评审,有利于维护绩效目标评审的公正性和客观性.
(六)加强队伍建设,提升业务素质
预算绩效管理:企业经营全过程预算管理与绩效考核_贾卒
加强预算绩效管理专业人才队伍建设,通过多种形式开展不同层次的业务培训,包括对财政部门、预算部门、项目单位、第三方机构等相关人员开展的专业培训与资格认证；利用部门预算布署会,同时布置绩效目标管理工作,并对年度财政资金绩效目标编制进行专门的培训与辅导；利用财政部门组织财会人员后续教育等时机,对预算绩效管理政策理论和操作流程进行宣传和讲解.在加强绩效管理业务培训的同时,建立对绩效管理相关人员的激励约束机制,促进对绩效管理专业知识学习的积极性,从而提高绩效管理业务工作能力.
参考文献：
[1] 金世斌,黄莉.从绩效评价走向绩效管理——镇江市绩效预算的实践与思考.发展研究,2012（11）
[2] 章晓琳.构筑预算管理的“防火墙”——绩效目标管理的探索与思考.预算管理与会计,2013（6）
[3] 李瑞妮.新预算法视角下进行部门预算绩效管理评价的研究.商,2016（1）
（作者单位：镇江市商务局 江苏镇江 212050）
（责编：若佳）
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预算绩效管理引用文献:
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