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[1．综合开发研究院（中国·深圳）,广东深圳518029；2．暨南大学经济学院,广东广州510632]
【摘 要】目前,粤港澳区域治理面临三大约束：政府职能衔接存在障碍；政府与市场的关系不合理；政府促进社会组织发展的有效机制尚未形成.未来粤港澳区域治理需要解放思想,推动服务型政府建设,建立政府部门的灵活对接机制,加大对市场主体和社会组织的培育力度,提高监管水平,不断优化粤港澳区域治理结构,提升粤港澳区域合作水平.
【关键词】粤港澳 区域合作 治理结构 优化
【中圈分类号】F207【文献标识码】A【文章编号】1004-6623( 2012) 03-0070-04
【作者简介】刘建党（1981-）．陕西咸阳人,综合开发研究院（中国．深圳）,助理研究员,国家注册咨询工程师,研究方向：区域治理、产业升级；张惠（1987-）,山东枣庄人,暨南大学经济学院研究生,研究方向：区域治理、区域金融.
一、粤港澳区域治理结构的演进历程
(一)市场机制主导阶段（1979—1997年）
改革开放初期,广东以解放思想为抓手,把握机遇,利用毗邻港澳、面向国际市场的优势,率先通过港澳及海外侨胞的“穿针引线”,在全国先行利用外资进行粤港澳经济合作,并取得了举世瞩目的成效.
粤港澳经济合作基于各方经济优势互补,广东丰富、低廉的人力资源和土地与港澳充裕的资本、丰富的国际经验及相对实用的技术结合.粤港澳最初的合作形式是在珠江三角洲建立的“三来一补”企业,在“三来一补”合作形式不断发展的同时,合作、合资、独资企业等较高层次的合作形式发展起来,并迅速在粤港澳经济合作中占据主导地位.三资企业属于“前店后厂”的合作模式,它们把广东作为加工、生产的基地,而在港澳从事对外市场营销、产品设计、融资等服务和包装等深加工活动.
在这一时期,粤港澳区域治理的重点是制造业领域,形成“前店后厂”的区域产业空间分工模式,区域合作表现为市场经济规律自发作用的结果.粤港澳区域治理的主体是企业,核心机制是市场机制.
(二)市场和政府机制并重阶段( 1998～2008年)
香港回归之后,在以制造业为主的产业领域,粤港之间的合作仍然继续加深,同时开始了政府层面上的合作.1998年起,每年一次,轮流在广州和香港召开两地政府联席会议,商讨双方间合作的有关事宜.2003年,粤港联席会议升格为两地行政首长共同主持.同年,粤澳也建立了类似的合作联席会议制度.
2003年CEPA的签署,为粤港、粤澳经济整合提供了一个开放式的合作平台.CEPA极大拓宽了合作范围,除了制造业之外,服务业、基础设施、口岸和海关、要素流动、行政管理等领域,均具有更大的合作空间.
这一阶段,在“一国两制”方针的指导下,粤港澳的合作重点、领域、机制、范围都发生了深刻而重大的变化,粤港澳政府合作机制经历了初步建立、全面提升、并在实践中不断巩固和完善的过程,从而在政府层面实现了对合作的推动和引导,实现了由民间自发自为和处于市场放任状态下的合作,向以市场为导向与政府积极推动和协调相结合的合作转变.
在这一时期,粤港澳合作模式由“前店后厂”向“共同市场”转变.由生产加工贸易型合作开始迈向多领域、多层次的经济合作,彼此合作的重点也从制造业转向了服务业,从而开启了经济全面整合的新时代.粤港澳区域治理的客体主要是服务业和公共领域,区域治理的核心机制是市场机制和政府机制.
(三)社会机制登上历史舞台（2009年以来）
2009年1月出台的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》提出,推进粤港澳更紧密合作要创新合作方式,进一步发挥社会组织的作用,鼓励学术界、工商界建立多形式的交流合作机制.
在这样的大背景下,2009年9月,广东省批准成立了粤港澳合作促进会（以下简称“促进会”）,旨在整合各方资源,搭建一个粤港澳三地民间交流合作平台.2010年,促进会通过了《粤港澳民间交流合作项目资助办法》以及拟资助的首批民间交流合作项目,研究关于筹建粤港澳民间合作交流基金事宜等.成立了金融、咨询、文化和信息科技四个专业委员会,初步形成了比较完善的组织架构体系.先后签订《粤港合作框架协议》、《粤澳合作框架协议》,两份框架协议都涉及民间合作.
这一时期,社会领域成为粤港澳区域治理的新热点,社会组织的发展进入快车道,社会组织首次和企业、政府机构一样,成为粤港澳区域治理的主体.政府、市场和社会三大机制首次正式亮相.
总体而言,粤港澳区域治理结构的演进和优化,在不同阶段表现出不同的特征,不断在深度和广度方面渐次递进,形成逐步优化过程.
一、粤港澳区域治理结构的主要约束
(一)政府职能衔接存在障碍
1．政府职能定位不同.改革开放30年来,伴随经济领域的深刻变化,广东多次推动政府机构改革,大力建设“有限型政府”、 “服务型政府”.相比较而言,香港政府的职能定位属于典型的“有限型政府”、 “服务型政府”.在设计和提供各项服务职能方面,香港政府的角色定位非常明确.
2．政府职能的侧重点不同.党的十六大报告指出,政府的主要职能是：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务,基本涵盖了我国政府职能的一般内容.然而,广东等内地政府职能转变缓慢,市场监管和公共服务职能比较薄弱,经济调节和社会管理职能履行不当.香港政府历来政治职能少,经济上奉行不干预政策,实行高度自由的市场经济体制,很少直接处理具体经济事务,主要职能配置在公共服务方面.
3．实现职能的政府架构不同.广东行政层级是省、市、县、乡一体的四级地方政府,在市场经济日益发展成熟的今天,严重影响着行政效率的提高.香港是一级政府架构,只有特区政府这一级.整个香港划分为18个区,每个区设立了区议会、民政事务署及区管理委员会,但“区”并不构成一级政府,只是民意表达机构并且做出的决定没有法律效力,管理委员会也只是一个松散的协调性机构.
4．实现职能的主要方法不同.政府职能的行使方式主要取决于政府职能的基本定位.在内地,实现政府职能主要包括行政手段、经济手段、法律手段等.香港实现政府职能主要有经济手段和法律手段,具有法制化、市场化和间接性特点.
(二)政府与市场的关系不尽合理
1．政府对市场的培育和监管作用不强.广东部分中小企业处境艰难,主要涉及融资难；企业税费比较重；原材料上涨和人工成本上升比较快；中小企业自身素质比较低,创新能力不强；政府提供的公共服务支持不足.内地政府普遍存在监管不到位问题,以至于不正当市场竞争猖獗,市场竞争秩序有欠规范.香港政府奉行积极不干预政策,在产业结构转型中作用发挥不够充分,对高科技产业的扶持力度不足.特别香港R&,D投入长期落后,不仅与西方发达国家保持较大的差距,也远远落后于其它亚洲国家和地区.
2．存在政府对市场不当干预问题.在内地,行政审批环节仍然过多.大量审批权限集中在论文范文及省级相关部门,许多企业设立投资项目需要经历从市（县或区）一省一国家行业主管部门前置审核再到市（县或区）一省一商务部批准设立的繁琐程序,导致企业往往错失商机.
政府对企业干预不少.政企还没有完全分开,政府对企业尤其是国有企业的干预过多,特别是在公司设立、行政审批、项目投资、国有企业重要领导人的任免等方面,政府干预的痕迹依然很明显.
市场的发展空间受到制约.以医疗服务市场为例,高端医疗服务属于私人品,盈利性、个性化强,应该交给市场去解决,即由盈利性民营医院提供.然而,在内地政府政策的庇护下,公立医院一直占据着医疗服务高端市场,导致民营医院的发展举步维艰.
(三)政府促进社会组织发展的有效机制尚未形成
1．政府对社会组织的培育和监管功能弱化.随着我国社会主义市场经济的快速发展,社会*组织、非营利组织发展迅速,但社会*组织的法制建设却相对滞后.例如,当前我国有关社会*组织的专门法律仅有5部：《仲裁法》、《证券法》、《审计法》、《注册会计师法》、《广告法》.社会*组织法、*组织条件、执业条例等方面都还是一个空白,法制建设的明显滞后.
部分政府官员对社会组织不了解,对社会组织的功能和作用认识不清,进而对社会组织产生了种种误读,在社会组织发展方面,表现出有意无意的忽视和冷落,甚至设立各种政策门槛,阻碍社会组织的健康发展.
对社会组织和机构,内地政府普遍存在“重审批登记、轻监督管理”的问题,往往挂牌以后,监督管理部门因缺少人员编制和经费预算,从而无暇顾及这些组织和机构的活动,缺乏有效的监管手段和措施.
2．政府对社会组织的过度干预较多.一些地方政府由于没有很好地转变职能,对社会组织和机构的设立严格实行“总量控制”,有的实行计划指标制,限定规模与数量,使符合条件的得不到登记或批准,无法行使自己的权利,保护自己的利益,违背了市场经济下第三部门依法自主发展的原则,不利于社团组建.
一些政府职能部门为了部门利益,往往垄断与本部门相关的*业务,给予管辖范围内的社会*组织种种优惠和支持,排斥或歧视其他的社会*组织,严重影响了行业的公平竞争,扭曲了竞争机制.
三、完善粤港澳区域治理结构的政策建议
(一)协调粤港澳政府职能
1．推动广东各级政府职能转变,加快“服务型政府”建设步伐.第一,破除陈旧僵化的观念,明确改革创新的基本认识,树立起服务市场的基本理念；第二,顺应广东经济发展的实际需求,逐渐淡化“全能型政府”、 “建设型政府”色彩,大力建设“有限型政府”、“服务型政府”,着重凸现市场监管和公共服务职能；第三,借鉴香港、新加坡等地区的成功经验,改善政府行使职能的方式,更多采用法律手段和经济手段；第四,积极探索推动政府组织架构改革,有条件的地方率先推行大部制,尝试逐渐减少行政层级,简化行政流程,提高政府工作效率.
2．客观认识粤港澳政府职能差异,建立政府部门的灵活对接机制.广东各级政府的职能转变和改革,有助于粤港澳政府之间的对接,但这不可能一步到位,这是因为政府职能需要与一定的经济基础相适应,广东的人均GDP与香港、澳门的差距仍然较大,这就决定了其政府职能都不可能与港澳一致；政府转变职能是一个复杂的系统工程,需要统筹兼顾、全盘考虑和分步推进,需要一定的时间.基于此,有必要探索政府部门之间的灵活对接机制.香港政府属于一个有限政府,大量职能由NGO组织承担,广东各级政府与香港对接时,如果港方没有相应政府职能部门,可尝试邀请承担相应职能的NGO来与广东各级政府对接,香港政府从中协调和辅助,从而形成“广东政府+香港政府+香港NGO”的衔接模式.
(二)理顺政府与市场的关系
1．加快经济自由化改革步伐,加大对市场主体的培育力度.对广东各级政府而言,首先,要继续推动国有资本从一般竞争性领域有序退出,为民营企业发展创造足够的市场空间,比如高端医疗和高端教育,国有资本都可以逐步全部退出；其次,各级政府要顺应市场经济发展的需要,按照有效服务市场主体的原则,大刀阔斧地改革行政审批制度,降低市场准入门槛；第三,要加大对中小企业,以及微型企业的有效扶持力度,通过政府采购等制度安排,扶持中小企业发展；第四,继续推动国有企业改革,逐步完善委托*制度设计,以及相应的激励约束机制,推动建立现代企业制度,培育独立的市场主体.对港澳政府而言,则要积极发挥政府作用,加大基础性、战略性、前沿性研究工作,鼓励企业提高研发投入规模,营造良好的技术创新氛围和制度环境,积极推动产业结构逐步优化和升级.
2．提高对市场主体的监管水平,改善对市场运行的调控能力.对广东各级政府而言,要高度重视市场监管,充分理解监管对于市场经济的重要意义；设计一套完善的奖惩制度,鼓励市场主体合法经营,加大市场主体的违法成本；加大监管投入,不仅要加大监管人才队伍建设,也要加大监管经费投入；不断创新监管模式,引导媒体参与论文范文不法经营,鼓励公众积极论文范文投诉不法商贩,打造“政府+媒体+公众”三位一体的监管体系.对香港而言,则要审视过去的积极不干预政策,逐步提升政府对市场运行的宏观调控能力.
(三)强化政府对社会组织的培育和监管功能
1．正确认识社会组织作用,加大对社会组织的培育力度.对广东各级政府来说,要厘清社会组织和政府的关系,充分认识到广东发展社会组织的必要性和迫切性；要检讨现有社会组织的审批制度,积极创造条件,推动审批制度改革,时机成熟的时候,改审批制为备案制；不断完善政府公共服务采购制度,加大财政投入规模,为社会组织发展创造空间,培育各类社会组织主体快速发展.
2．完善相关法律法规体系,提高对社会组织的监管水平.要健全有关社会组织的法律法规体系,保证社会组织“依法成立、依法运行”,保证政府部门“依法管理、依法监督”；要创造良好的内外部环境,积极推动国有事业单位分类改革,适当的时候,逐步实现政社分离,避免政府部门“既当裁判、又当运动员”,维护公平竞争的环境；要创新社会组织绩效评估体系,引进第三方评估主体,对社会组织所提供的公共服务进行客观评估,以评估促发展、促改革、促提升；要创新社会组织的监管模式,积极引进非政府力量,鼓励新闻媒体论文范文社会组织的不法行为,鼓励公众论文范文揭发社会组织的各种问题,营造一个全民参与的立体监管模式.
政府和社会资本合作:为什么要学习传统文化？党和政府社会大众对传统文化的认识（胡小林2013年4月北京）
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政府和社会资本合作引用文献:
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[2] 风险社会和政府治理硕士论文开题报告范文 风险社会和政府治理相关学年毕业论文范文3000字
[3] 政府审计和国际社会毕业论文开题报告范文 关于政府审计和国际社会类硕士论文开题报告范文2000字
