《PPP项期咨询重点工作与其影响分析》
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【摘 要】PPP模式整合政府资源及社会企业资源,在基础设施建设中应用越发普遍,前期咨询作为PPP项目的重点服务手段,与项目执行及运营质量密切相关.为此本文分析PPP项目的前期咨询方法及影响,肯定前期咨询在PPP项目建设中的重要作用,为相关研究的开展提供理论参考.
【关键词】PPP模式;前期咨询;全过程咨询
当前,全过程咨询服务在PPP项目中应用十分广泛.从项目策划准备直至项目落地实施,均需要依托第三方咨询服务机构提供专业化技术服务.PPP前期咨询涵盖项目识别阶段、准备阶段、采购阶段、执行阶段,涉及多类型的咨询服务.随着PPP政策体系逐步完善,落地项目不断增多,PPP模式前期咨询也逐渐流程化、规范化.通过分析前期咨询方法及对项目实施的影响,有利于全过程咨询更好为PPP项目服务.
1.PPP模式前期咨询重点工作
1、1项目识别阶段
PPP项目识别阶段的咨询应重点关注三个方面：
一是研判项目采用PPP模式建设的必要性和可行性.《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》可理解为PPP模式的“负面清单”：不属于公共服务领域,政府不负有提供义务的,如商业地产开发、招商引资项目;因涉及国家安全或重大公共利益,不适宜由社会资本承担的;仅涉及工程建设,无运营内容的;不适宜采用PPP模式实施.故首先要从政策层面识别项目采用PPP模式是否符合准入门槛,从项目投资规模是否够大,能否降低项目全生命周期建设和运维成本,能否提高公共服务供给质量水平等角度初步研判采用PPP模式的必要性.
二是关注项目属区地方财政承受能力和项目市场化收益性.《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》中规定,每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任,不超过当年本级一般公共预算支出的10%;财政支出责任占比高于5%的区域,不得新增政府付费项目[1].故在项目规划阶段,须结合政策规定,须结合项目投融资结构、交易模式以及市场化收益情况,初步分析估测年度的政府支出责任,与地方财政承受能力进行比较,衡量项目能否顺利被纳入国家财政部PPP项目库,以保障项目的合法性、合规性.
三是同步开展项目可行性研究工作,细化投资边界.本质上看,不论项目是否采用PPP模式,政府投资项目的可行性研究工作都应“走在前面”.项目在识别阶段应同步开展可行性研究,对建设规模及内容、总投资、收入及运维成本等内容进行细化,提高数据精度,为PPP模式可行性论证提供支撑.以污水处理PPP项目为例,对污水管网长度、污水处理量、污水处理标准等内容估算与实际发生偏离,引发方案设计变更问题,导致出现矛盾争议,最终可能引发项目延期风险.
1、2项目准备阶段
PPP项目准备阶段核心咨询工作在于PPP项目“两评一案”编制,即：PPP实施方案、财政承受能力论证、物有所值评估.在可研报告批复后,项目投资规模及内容、总投资金额基本确定,应重点对运作方式,交易结构,项目公司组建、运营及移交,绩效考核,风险分配框架,社会投资人要求等内容进行分析和研究,明确PPP项目核心商务交易模式,为下阶段提供支撑.
1、3项目采购阶段
PPP项目采购阶段的咨询服务重点为采购方式确定、资格预审条件设计、招标标的及评标标准设定、招标流程等.社会资本方选择要遵循三个基本原则：一是要选择建设及运维能力强,资金实力和融资能力有保障,项目经验丰富的优势社会资本方;二是选择程序要公平、公开、公正,不能排除潜在投标人或有明显歧视;三是要通过竞争性标的和程序,让政府方能够从市场上获得相对更好的商务条件.
例如,政府方先委托设计单位完成某体育公共基础设施项目的方案设计,并以此为基础通过公开招标方式选择社会资本方.由项目公司委托全过程设计总承包单位,让其服务于整个项目建设周期.咨询服务企业则协助政府方开展一系列前期工作,在采购阶段,设定企业综合实力、经营业绩、融资能力等商务指标,结合施工技术及具体报价,筛选出经验丰富、施工能力强的最佳社会资本方.
1、4合同制定阶段
PPP项目合同管理中,咨询管理重点在于保障合同的合规合法性,要求合同条款与国家宏观法规、政策相适应.另外,PPP合同制定必须保持公平性和公正性,通过前期咨询服务,确保政府方、社会资本方的权力、义务、合理利益均能得到保护.
2.前期咨询工作影响分析
2、1提升前期工作地位
PPP项目前期咨询工作可对项目必要性、可行性、合理性进行充分论证,挖掘潜在问题、矛盾、争议并提前解决,提高执行阶段的顺畅性.故在PPP项目中,必须提高前期咨询的重要地位,整合工程、技术、经济、法律等多学科知识,合理选择论证方法,对PPP项目可行性做综合评估,为投资决策的科学性、合理性提供必要的理论依据.
反之,咨询服务机构自身也要积极提升业务水平,创新咨询技术方法.对已实施的PPP项目典型案例进行剖析,深入了解不同类型PPP项目的特点,从中总结与项目可行性评估有关的规律性、指导性内涵,反补到咨询工作实践中;技術人员需对项目潜在风险、外部效应、预期收益等进行客观评价,并将风险分担建议、绩效指标评估结果、融资方案建议等纳入到可行性研究中,提高前期咨询服务价值.
2、2完善PPP咨询服务体系
PPP模式在我国发展历史还不长,PPP前期咨询行业方兴未艾,行业还未形成完整的服务标准体系、服务指导.为了使前期咨询在PPP项目实施中充分发挥作用优势,对服务标准体系、指导等体系完善至关重要.
例如,全国各地对财政部的部分PPP政策解读、指标释义不一致,使得PPP项目前期咨询服务在各地均要先适应“地方规则”“地方要求”.此外,目前全国仅有广东、四川两省的工程咨询协会出台了PPP项目咨询服务收费指导意见,其余地方均没有指导,导致市场混乱,标准不一.按照前述两省出台意见,PPP“两评一案”咨询收费仅为项目建议书、可行性研究的50%-80%,收费标准偏低.对咨询报告的核心内容也未提出明确要求,一定程度制约了前期咨询服务的价值发挥.
结论：
在当前国家大力推进基础设施补短板的形势下,PPP模式鼓励社会投资人参与公益性事业投资和运营,不仅能够创新投融资模式、缓解财政压力,还能够有效提高设施项目建设、运营、管理效率,降低项目整体风险,实现多方共赢;同时也有利于政府简政放权、职能转变,提升管理水平.而PPP前期咨询服务为政府方和社会资本充当了智库、顾问角色,未来应该更加得到各方重视.提高PPP前期咨询服务工作质量,对于提升PPP项目合作构架搭建的科学性、合理性,促进各方资源互补、利益平衡,最终推进PPP项目能够顺利落地实施等具有重要意义.
参考文献：
[1]符晓.污水处理PPP项目前期全过程咨询重点分析[J].中国资源综合利用,2020,38（05）：187-189.
[2]石教槐.全过程工程咨询在PPP项目的应用研究[J].工程技术研究,2019,4（19）：255-256.
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