《发展完善的PPP模式 提升地方政府治理能力》
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政府和社会资本合作模式,简称PPP,是指政府通过公平竞争方式和社会资本建立合作关系,明确风险与利益分担,由社会资本提供公共产品或服务,政府向社会资本支付相应定价,保证社会资本获得合理收益.在政府治理过程中,PPP模式吸纳民间资本,促进投资主体多元化,使政府和社会资本取长补短,合理分配风险,社会资本方充分发挥在相关领域的丰富经验和技术,不断提高服务质量,促使政府和社会资本方达成长期互利合作的伙伴关系.PPP模式强调多元治理主体参与,平衡市场、政府和社会资本之间的关系,提高公共服务的效率,从而保证公共利益的最大化.目前我国PPP模式尚处于探索时期,推广PPP模式是改革的红利,也有助于提升地方政府治理能力.
一、PPP模式下的地方政府角色轉变有助于提升治理能力
政府在治理现代化进程中承担着不可推卸的责任.面对经济下行压力,政府为增加公共服务的有效供给和提高效率,缓解财政困境,从到地方都在积极推广PPP模式.PPP模式是一种新型的制度创新,不仅仅是项目融资方式,更是一种治理模式.这种模式下的政府和社会资本是一种平等合作、良性互动的关系,政府不再依赖用权力控制社会,社会资本也并非单纯追求商业利益,政府与社会资本的利益联系更加密切.PPP模式本身就是建立在多元主体参与、合作的基础上,坚持利益与风险分配合理化的原则,理顺政府、市场以及社会之间的利益关系.PPP模式比传统融资模式费用低廉,在保证工期的同时能够有效提高效率并降低工程造价,平均为政府部门节约大约20%的费用,为政府减轻财政预算压力.通过PPP模式实现公私合营,使政府从公共基础设施服务的提供者转变为合作者和监管者,加强政府部门的服务与监督职能.PPP模式的大规模推广,能够促进政府职能转变,创造良好营商环境,激发市场活力,维护社会稳定,是深化行政体制改革、建设服务型政府、有效提升地方政府治理能力的重要抓手.
PPP模式将市场机制引入基础设施的投融资领域,具有盘活社会存量资本、吸引社会资本、激发民间投资活力,加快转变政府职能、深化财税体制改革、构建现代财政制度、提升地方政府治理能力等优点.一是PPP模式下政府特许私人部门拥有项目所有权或项目经营权进而获取收益权,这就进一步激励私人部门进行管理和技术创新,提高PPP项目建设的运营效率,政府在通过PPP模式提供良好公共服务的同时也在提升自身的治理能力;二是PPP模式是在政府执行经济社会发展规划、进行良好的市场监管和充分履行公共服务职能的前提下,充分利用社会资本并发挥其较高的管理效率,借助其技术创新动力,减少政府对微观事务的过度干预,提高公共服务的效率与质量,以此提升地方政府治理能力;三是PPP模式的实质是政府购买公共服务,要求从以往单一的年度预算收支管理,逐步转向强化中长期财政规划,这与深化财税体制改革的方向和目标高度一致,也是提升地方政府治理能力的题中应有之义.
二、地方政府治理中运用PPP模式存在的主要问题
1.PPP模式成为满足部分地方利益的变相融资工具.近年来我国PPP项目发展迅猛,在给经济发展及基础设施建设带来全面改革的同时,部分地方政府在追求的PPP政策目标上也发生了异化,产生了行政执行偏差.部分地方政府为了追求各自利益,使PPP项目成为变相融资工具,例如有些省市在PPP项目中存在不同程度的政府固化受益和兜底回购等承诺.
在发展初期,部分地方政府大量发行政府债,使得地方财政压力过大,一味依靠出让土地降低自身债务.在此背景下,部分地方政府将PPP政策异化为短期融资和减债的灵药.PPP政策异化为融资工具的主要原因在于地方政府短视性和功利性的发展理念和思路,地方政府为了争取更多上级的政策和资金扶持、转移债务压力,没有将PPP模式视为转变政府职能、合理扩大利用民间资本的手段,偏离了PPP模式的定位,使政府面临新的债务问题和金融风险.进一步来看,PPP模式执行偏差的出现,根源在于政府和地方政府在权责分配问题上存在不对称.地方政府承担实际建设任务,但其拥有的权力和资源与实际工作不相匹配,这就导致了部分地方政府从自身利益出发进行项目建设,从而背离了政府的既定政策目标,使得PPP模式成为变相融资工具.从另一个角度而言,这也是政府在责任下放的同时没有给予地方政府一定的权力和资源所导致的.如果政府不能充分考虑公众利益,那么就不能使PPP模式成为转变政府职能的有力推手.
2.合作中PPP模式的风险与利益分配不均衡.PPP模式的核心就是“风险分担、利益共享”,只有通过合理分配风险与利益,才能形成政府和社会资本良好的合作关系,通过各方优势互补,将风险调整在可控范围内,实现最大程度地保证利益、降低风险.原则上来讲,PPP项目应当风险与收益分配对等,地方政府在转让出资责任与建设责任的同时,应当让渡部分权利给社会资本方,使社会资本方所承担的风险与利益对等,激发社会资本方的热情.但从实际情况而言,由于PPP项目涉及主体众多,项目复杂性较高,一般无法准确进行风险与利益的对等分配.如果政府承担风险过多,就无法降低政府融资风险,解决财政问题;反之,如果社会资本方承担风险过多,无法保证社会资本方的回报,就会形成PPP项目中社会资本方参与率不高的现象.在PPP模式实际推广过程中,部分地方政府仍然抱有“政府吃肉,企业喝汤”的心理,将大部分风险转移给社会资本方,让渡的权利及利益有限,多将无资金来源、低收益性项目打包给社会资本,使得这类PPP项目成为“鸡肋”,不能达到激励效应,推动PPP项目的发展.一般来讲,PPP模式中合理分配风险与利益应为动态的,在任何项目运作过程中,风险与收益并非一成不变的,应当根据实际情况设置合理的动态风险分配机制.如果因为外界条件的改变,如环境、社会资本方的资质、投融资条件等使PPP项目合作基础受到严重威胁,那么就要通过动态风险与收益机制进行再次权衡,避免产生更加严重的不良后果.
3.PPP模式的法律与政策体系不健全.统一的法律与政策体系是PPP模式有效运行的强有力保障,要使PPP模式发挥应有之义,就需要政府提供具有前瞻性、包容性的法律与政策保证.目前,我国缺乏统一的PPP模式最高法律.我国PPP模式的国家层推动者不明确,对PPP模式的约束与相关法律制度比较分散,没有系统统一的规范指导.此外,PPP模式多用于基础设施建设方面,而基础设施建设方面的建设工期一般较长,法律的真空加大了PPP模式推广应用的难度.我国现有的关于PPP模式的法律条文多出自于财政部、国家发改委,也有部分地方部门性规章或法规,但其约束力相对而言较小、稳定性差.从实际法律条文来看,由于出台部门不同,包括财政部、国家发改委等部门,其大多从自身利益角度出发,在立法层面可能存在一定重叠,甚至出现冲突现象.我国PPP模式的争议解决机制尚不完善,一旦出现争议,没有明确的规范指导予以解决问题,会加大PPP模式的风险.
三、完善PPP模式治理体系,提升地方政府治理能力
1.优化PPP模式治理结构.一是统筹各有关部门权力与责任,建立分工协调的PPP项目监管机构.目前来看,我国PPP项目的决策权、执行权和监督权等所有权力划分不明确,并没有形成相对稳定、权责分明的管理体系和分工体系.不同政府部门之间存在横向职能交叉,这种横向分权严重影响了政府职能规范化运行.因此,必须优化PPP模式治理结构,协调政府各有关部门之间的权责关系,降低制度易成本.二是建立权责一致的央地关系.政府与地方政府之间的纵向分权也阻碍PPP模式的推广应用,因此,应合理划分与地方政事权,减少职能交叉.一方面,政府要加强对PPP项目的设计、监管,尤其是在跨区域项目方面,对PPP模式推广成效明显的区域给予必要奖励;另一方面,政府要因地制宜、因事制宜,给予地方政府一定的自主权,使得地方能够更快更好地发展本地PPP项目.
2.完善PPP模式风险与利益分担机制.完善PPP模式的风险与利益分担机制,正确处理政府和社会资本的权责关系,确保社会资本获得合理利润,能够提高社会资本参与率,建立政府和社会资本长期合作利益关系,促使政府转变为合作者、监督者.首先,要根据各项目具体内容,按照市场规律调整PPP项目,保证PPP项目“合理利润”区间,既要保证社会资本盈利,但又不能暴利.其次,政府和社会资本要合理预测风险,加强风险消除能力.完善PPP模式风险与利益分担机制,要在以下方面做好相应工作：一是加强对社会资本方的项目监管,对项目整个生命周期内涉及施工、运营等方面加强调控,降低成本;二是通过权衡PPP项目成本与收益,制定投资回报制度;三是确定承担风险责任主体单位,诸如政府承担失信风险、政治风险等,社会资本承担企业管理风险、运营风险等,如果双方都不足以控制风险,则由具体项目决定政府和社会资本承担风险的百分比.
3.完善PPP模式法律制度.PPP项目涉及主体众多、操作复杂,且我国至今仍存在PPP模式法律空白、牵头单位不明确、“九龙治水”等问题,甚至不同政策法规存在冲突、法律保障与政策衔接不健全等.PPP模式治理并不等同于PPP模式管理,甚至超越了PPP模式管理理论,它更多强调政府与社会资本之间的互利互信、平等协商、联合绩效.结合我国实践情况来看,有关PPP模式法律建设较为薄弱,因此,必须要加快PPP模式立法进程,强化顶层设计的统领作用,制定统一健全的法律法规,避免因政策的不确定性产生冲突问题,通过权威高效、清晰明确、约束力强的制度保障提高PPP项目的社会资本参与率.同时,通过法律的强制力与规范作用,能够使政府不越位、不缺位,加快转變政府职能,提升政府治理能力.
作者系天津市委党校公共管理教研部副主任、教授
责任编辑：双艳珍
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