《解读财政预算绩效评价》
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摘 要 财政预算绩效评价是运用一定评价方法、量化指标及评价标准,对政府部门为实现其职能所确定的绩效目标的实现程度以及为实现这一目标所安排预算的执行结果进行的综合性评价.通过财政预算绩效评价,逐步推动预算部门和单位开展绩效自评,提高部门履职效能和公共服务供给质量;引导和规范第三方机构参与预算绩效管理,加强执业质量全过程跟踪与监管;搭建专家学者和社会公众参与绩效管理的途径和平台,自觉接受社会各界监督,促进全社会“讲绩效、用绩效、比绩效”的良好氛围.全面实施预算绩效管理对我国的预算管理制度的改进具有重要的作用与现实意义.本文主要从政策层面、理论层面和实操层面这三个方面对财政预算绩效评价进行概要解读.
关键词 预算管理 绩效管理 财政预算绩效评价
随着国家经济体制、管理体制改革的不断深入,公共财政的逐步形成,财政部门对财政资金的监督管理职能也在逐步转变,从单一的预算管理到预算和绩效管理一体化,各预算部门通过不断优化财政资源配置,提高公共服务质量,加强财政预算资金使用效益和效率的管理成为财政资金监督管理的重点工作和工作方向.全面实施预算绩效管理工作常态化、制度化、规范化,将绩效管理一次性地嵌入到预算管理全过程,由以往的“要我问效”变成“我要问效”,使绩效管理成为必不可少的管理工具,对推动发挥财政职能作用,现代财政制度建设和提高公共服务质量起着极为重要的作用.
一、政策层面
党的十九大报告对全面实施预算绩效管理已经提出了明确的战略部署,反映了党国务院对预算绩效管理的高度重视.意见明确了全面实施绩效管理的含义,即：优化财政资源配置,提升公共服务质量,对一些领域的财政资金低效无效、闲置沉淀、损失浪费、截留私分、虚报冒领现象进行绩效约束,在坚持落实要求、坚持问题导向、强化责任意识和保持前后衔接的原则下,通过提升预算绩效管理水平,从而逐步实现预算与绩效管理一体化,大幅度提高了预算管理水平和政策实施效果,为我国经济社会的发展提供了强有力的支撑与保障.财政部文件提出绩效评价的新要求：各预算部门要细化时间安排、加强自评价全覆盖、推进重点评价与再评价常态化,鼓励社会力量积极参与,预算部门自主推进预算绩效评价等,使各预算部门大幅提升预算管理水平和政策实施效果.
(一)建立公共预算绩效管理体系,健全预算管理制度
政府部门通过全方位、全过程、全覆盖的实施绩效管理,要求各部门各单位建立事前绩效评估机制,事中绩效监控机制和事后绩效评价机制,从而建立了在预算编制、预算执行、预算评价、结果运用,结果公开与绩效问责每一个环节进行监管的有效管理机制.各预算单位要建立健全预算管理制度,在预算执行时,要秉承“先预算后支出,无预算不支出”的原则,不断加强预算执行管理力度.
（二）切实提高预算绩效管理水平,提高财政资金使用效益
在编制预算过程中,要增加预算的科学性、前瞻性,强化预算的刚性约束,让填报主体即各预算单位必须明确：绩效目标的申报要明确花多少钱、办哪些事、产生哪些经济效益和社会效益,形成“花钱必问效,无效必问责”的约束机制.各预算单位在预算执行中要大力加强预算管理,按照“谁支出、谁申报、谁使用、谁负责”的原则,严格加强资金运行管控,从而强化和落实预算主体责任,强化绩效目标管理意识,切实提高財政资金的使用效益.
(三)拓展绩效管理覆盖范围,强化结果应用
各预算单位要扩大绩效管理覆盖范围,通过预算绩效评价,建立对各预算部门和单位绩效自评报告抽查、核实或再评价的工作机制,不断创新评价方法,提高评价质量.绩效评价包括预算部门自评和财政部门重点评价、再评价.强化结果应用,各预算单位和财政部门要将绩效目标设置与审核结果、绩效评价（评估）结果作为预算申请与安排的必要条件和重要依据.
二、理论层面
依据财政部下发的〔2013〕53号文《预算绩效评价共性指标体系框架》,绩效评价指标体系主要分为,第一级分为投入、过程、产出、效果四个指标,其中,投入指标下设目标设定、预算配置两个二级指标;过程指标下设预算执行、预算管理、资产管理三个二级指标;产出指标评价职责履行情况;效果指标评价取得的履职效益和社会公众或服务对象满意度情况,具体评价体系设定了7个二级共性指标,再根据评价对象的具体内容及其对应的具体要求设计了28个指标,对年度部门整体支出和绩效完成情况进行全面的综合评价.
(一)运用科学的评价标准与方法,有效进行财政预算绩效评价
财政预算绩效评价要求各预算主体严格按照国家制定并发布的预算绩效管理办法和绩效评价管理办法等法律法规,按照科学的方法与合理的标准,对财政预算支出进行客观、公正的评价.通过预算绩效评价及时发现财政资金执行过程中存在的问题,不断纠正、引导和完善财政资金到更高效的领域和政策项目上发挥更大的经济效益和社会效益.
(二)遵循科学可行的原则,有效指导财政预算绩效评价
绩效评价原则即科学规范原则、公正公开原则、分级分类原则、绩效相关原则.运用这些科学可行的原则,通过定量与定性分析相结合的方法,对考核项目产生的绩效进行真实、客观和公正的评价,以确保能够对客观、准确与公允的进行绩效评价,并将绩效评价结果能够作为财政预算资金安排的重要参考依据,实现预算管理和绩效管理一体化,使财政预算安排和资金分配更合理更高效.
（三）明确评价对象与内容,积极推进预算绩效评价
在绩效评价时,以将预算绩效资金作为预算绩效评价对象,以各项评价指标体为评价基本内容,开展全面预算绩效评价.预算绩效目标以预期产出和预期效果为主要评价指标,即：提供的公共产品的质量和服务的数量是否达到项目制定的绩效目标,达到预期产出所需要的与成本是否匹配合理,产生的效益、可持续影响以及服务对象满意度程度应达到评价对象申请设立的目标,从而能够全面提升部门履职效能和公共服务供给质量,更高效率的使用有限的财政资金.
三、实操层面
一般绩效评价是对单位或项目绩效目标及指标的设定完成情况、单位或项目实施管理情况以及单位或项目产出结果的绩效情况进行客观评判,进一步检验项目绩效目标设定的科学性,为下一年度预算绩效目标的申报和项目绩效评价管理工作奠定良好的基础.
（一）绩效评价工作需要强有力的技术支撑和良好的服务保障
各预算单位在建立相应的预算绩效管理制度与绩效评价结果与预决算同步报送人大审核的制度基础上,组织和配备有专业胜任能力的评价工作人员,聘请专家、专业技术人员和专业机构参与预算部门绩效目标评价实施过程,通过加大绩效信息公开的方式,有效的推进绩效评价工作.开展绩效评价工作必须进行实地调查,重点检查预算资金使用情况以及相关制度、方案的执行情况,通过听取情况介绍、检查、核对、勘查等方式全面获取评价需要的基础资料,对获取的资料对比分析,对负责人及相关工作人员进行现场访谈,向服务单位和相关群体进行现场走访和发放调查问卷,进一步核实评价对象申报的绩效目标完成情况、预算执行情况、财务管理状况,从投入、过程、产出和效果四个方面全面评价项目绩效情况.
(二)绩效评价工作要建立科学完善的共性和个性绩效评价指标体系
绩效评价工作的核心是将绩效评价指标作为衡量绩效目标实现程度的考核工具,作出科学合理的评价.建立科学合理、细化量化、可比可测的绩效评价指标体系,通过完整的绩效管理信息系统和完善的互联互通的预算绩效“大数据”体系,让绩效指标、运行监控、绩效评价等数据能够通过对比分析发挥作用,从而对评价项目的产出和效果进行客观、真实和有效的绩效评价,评价的结果才更具实际应用价值.
（三）绩效评价标准是衡量财政支出绩效目标完成程度的尺度
绩效评价通过行业指标数据和同类指标的历史数据制定评价标准,以预先制定的目标、计划、预算、定额等数据作为评价标准,结合绩效评价方法对财政支出绩效目标进行评价.通过对评价对象申请设立的支出项目按照评价标准和内容要求,根据项目财政资金的收支情况,对评价对象绩效目标及指标的完成情况、项目组织实施管理情况以及产出结果的绩效情况进行客观评判,准确把握财政政策效应,为以后年度预算绩效目标的申报和项目绩效评价管理工作以及专项资金预算安排提供重要参考依据.
（四）绩效评价工作要加大预算绩效管理信息的透明度,加强绩效评价结果的应用
第一,完善各项管理制度,包括预算管理制度、内部控制制度和绩效考评管理制度等,建立一体化制度体系,优化管理流程,为更好地完成绩效评价工作奠定良好的保障基础.
第二,加强第三方参与预算绩效管理.强化评价结果应用是当务之急,但提高评价结果质量也必须随后跟上,二者缺一不可.按照全面实施预算绩效管理的要求,需要更有力、更公正、更负责的“裁判员”,也就是第三方机构.要通过强化评价机构管理、强化评价人员管理和强化报告质量管理等提高第三方预算绩效评价水平.
第三,建立健全共性绩效指标框架,推动建立核心绩效指标和标准体系,科学合理的评价指标将对绩效评价结果的产生能够起到积极的促进作用.
第四,推进预算绩效管理信息化建设.全面实施预算绩效管理,让更多的预算部门和单位,更多的财务人员和业务人员都参与预算绩效管理.
第五,加大预算绩效信息公开力度.通过扩大绩效信息公开范围、规范绩效信息公开时间和形式,逐步推進绩效评价结果情况公开,进一步促进结果应用.
根据绩效评价结果进一步加强项目规划和绩效目标管理,完善项目管理制度和预算资金分配方式,加强资金监控.健全绩效评价结果反馈制度和绩效问题整改责任制,形成反馈、整改、提升绩效的良性循环,以确保财政资金安全和高效.
四、结语
深化推进财政预算绩效管理需要一个长期的、系统的推进过程,只有通过加强预算绩效管理的组织、实施、协调,逐步形成政府主导、财政牵头、部门执行,社会参与的工作格局,才能更有效地推动绩效指标和标准体系的发展,达到夯实预算绩效管理基础的作用,逐步实现财政预算绩效评价对财政资金的全覆盖,才能够发挥绩效评价应有的作用,从而切实保障财政资金使用的科学、合理与高效.
（作者单位为湖北省畜禽育种中心计财科）
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