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口／长子中
中国的改革发端于农村,肇始于土地.以家庭联产承包责任制为基本特征的农村改革,对中国农村发展、解决温饱问题以及1/4世纪的改革开放,做出了巨大贡献.但在新的历史发展时期,尤其是在大力推进农民工市民化的当前,土地问题又显现出来,它是农业产业化、农村城镇化、农民市民化的一个节点.
一、当前农民工市民化进程中面临的土地问题
(一)当前政策规定“农转非”要放弃承包地和宅基地
农民进城落户后,由于个人素质、年龄、职业技能等各方面的原因,有的没有固定住所和职业,有的没有稳定的收入来源,在当前社会保障制度不完善的前提下,他们不想失去土地这一基本的生产资料和生活保障,或者说在一定的期限内不想失去承包地和宅基地这个“退而谋生”的根.然而,2002年8月29日发布的《中华人民共和国土地承包法》第26条指出,“承包期内,承包力‘全家迁入设区的市,转为非农业户口的,应当将承包的耕地和草地交回发包方.承包方不交回的,发包方可以收回承包的耕地和草地”.
(二)今年论文范文1号文件和《土地承包法》存在着冲突
2010年论文范文一号文件提出积极推进农民进城落户,并没有提及农民进城落户必须与土地和宅基地挂钩,但是《中华人民共和国土地承包法》中第26条规定,“承包期内,承包方全家迁入小城镇落户的,应当按照承包方的意愿,保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转.”按理说县城及县以下小城镇也属非农户,也要退出农村的土地,可见此处存在着矛盾.
(三)土地征用过程中农民利益得不到保障
十七届三中全会的《决定》指出,“土地承包经营权流转,不得损害农民土地承包权益”,“依法征收农村集体土地,按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿”.农民的承包地被国家征用,从土地收益分配看,国家支付给失地的集体和农民的补偿标准与土地转为城市用地后的可获价值相差过大,其中补偿资金又相当部分给了集体,实际的土地补偿很难全部拿到农民手上.同时,征地补偿水平与土地的最终使用用途分离,难以体现对土地拥有者的公平对待.农民进城得不到应有的资金支持.
（四）以前一些进城落户的农民“裸退”（退出土地和宅基地）后,在面临生活困难时,想迁回农村或者是想要回以前退出的土地和宅基地,目前政策上对此是空白点
2000年之前,农民具有高额的负担,种地不合算,而城镇务工经商的诱惑,使得许多农民“裸退”“净身”进城落户.随着市场化进程的推进,拥有农户尤其是拥有土地的价值逐渐体现,这些职业技能相对低下、文化素质相对低下的农民成为“务农无地、上班无岗、低保无份”的农转非人员,他们希望迁回农村,希望要回以前拥有的承包地和宅基地.目前,人口流动主要呈现从农村到城市的单向度流动,国家政策禁止有城市户口的居民在农村购买农民房屋和拥有土地,国家《土地管理法》第62条规定“农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准”,《国务院论文范文关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》指出,“农民的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅”,这些人成了“悬在空中的人”.
(五)土地农转非过程中地租增值和土地资本化收益农民得到的很少
土地农转非过程中地租增值和土地资本化收益,农民不能得到,全部归了工商业资本家和政府.并且政府征用农民的土地,补偿的是30年的使用权,实际上却是得到了所有权.
(六)一些长期进城务工农民的抛荒土地未得到足够重视
事实上,农民如果在城市能够生活得好,他们是不愿意回到农村的,尽管他们仍不愿意退出承包地,但是,这块承包地的确确是在荒芜着.推而广之,假设一些未退出承包地的进城落户农民,不到万不得已肯定不会回到农村的,所以他们的地也是荒芜着.目前,大面积抛荒在一些偏远山区已是不争的事实了.《土地管理法》第37条规定“承包经营耕地的单位或者个人连续2年弃耕抛荒的,原发包单位应当终止承包合同,收回发包的耕地”.但很多地方对此视而不见,既未收回发包的耕地,并且因外出人员流失过多,想推进土地流转,也显得有心无力.
（七）部分退出土地的进城落户农民,处于社会保障制度不完善下的尴尬境地
土地作为一种自然资源,具有就业、生存、社会保障等属性.进城落户的农民退出土地后,失去了拥有土地所带来的一系列保障功能,如生活保障功能、就业功能、资产增值功能、融资功能（抵押贷款）、财富积累等功能.同时,却又无法享受到与城市居民同等的社会保障待遇,使得进城落户的农民既不同于一般在农村务农的农民,也不同于城市“原住民”,处于进退失据、左右尴尬的境地.
农民进城落户:郎咸平——农民进城必须付出代价吗.2010-10-17
二、冷静的思索
(一)当前农民与土地的关系并未发生根本性变化
“劳动是财富之父,土地是财富之母”,“官取之于民,民取之于土.”在我国现行的体制下,农民社会资源占有量少,土地不仅为他们提供了基本的生存和发展资料,还满足了他们对安全感、归属感、成就感等多种心理需要,农民失去了土地,就等同于失去了“命根子”,而土地征用补偿并不能实现对土地功能的替代.最近几年,我国不断出台法律和政策,规范农民的土地承包权,并且不允许非农业人口购买农民宅基地使用权等,日的就是从最底线保护农民的生存权.可以说,承包地和宅基地是广大农民的基本生活保障,是他们的退路.所以,即使在当今大力推进农民工市民化的时期,农民与土地的关系也并没有发生根本性的变化.
(二)盲目要求进城落户的农民割断与土地的联系是轻率的
农民工市民化是一个职业、居住方式、社会权利、法律规范、价值观念、行为模式、社会角色等诸多方面转变的过程,不应附加任何条件,更不应该把与改变农村土地产权联系起来,旨目或简单地要求农民以放弃对集体土地权利的分享为代价获取市民身份和各种福利保障是有失公允的.中国人口众多,各地的情况千差万别,如果一刀切,显然是草率和莽撞的.就目前看,农民工市民化的核心是其承包地如何流转的问题,由于农民的承包地兼具生产资料和生活资料的双重性质,当要求农民进城落户后要退出土地时,在市场经济条件下,首要应该考虑的是如何按市场规律去实现公平公正的交换,需要思考用什么样的交换关系或交换方式来解决农民工进城落户后的现实生存和保障其未来的发展,若此尚有困难或不太完备,那么允许农民“带着土地进城”也不失为解困之举.事实上,如果采取激进而简单的做法,“农转非”容易造成“被城市化”和“以国家名义对农民的一次廉价剥夺”.
(三)城市社会保障制度不完善,使得在农村老家拥有一块地仍然是进城落户农民预防风险、维持生计的最后一道防线
进城落户的农民相对“原住民”而言,非农职业技能、素质都相对较低,年龄较大,应对各种风险的能力也较弱.当前城镇就业压力大,城镇及推而广之的城市就业机会并不因为进城落户的农民有更强烈的就业愿望而无限增长.所以,一旦城市经济发生波动时,首先失去工作的就是这些农民,而承包的土地正是他们最后的生活保障,是他们的退路.所以,就目前而言,由于社会保障制度的不完善,在农村老家拥有一块地,仍然是进城农民预防风险、维持生计的最后一道防线.当农民在城市里的根没有扎下去或没有扎稳前,轻易斩断农村承包地和宅基地这个“退而谋生”的根是轻率和盲目的.既要创造条件让农民在城市里安居乐业,又要允许农民继续享有对土地的权益,以此作为应对不确定性及各种风险的生存保障,这是保护农民利益的需要,也是促进城镇化健康发展的需要.
(四)农村的承包地已经成为一笔没有负担的财富
随着国家惠农力度的不断增加,包括取消农业税、农村义务教育免费、粮种补贴、农机补贴,等等.对农民工而言,农村的承包地已经成为一笔没有负担的财富,这里的财富是指随着国家工业化、城市化进程的加速,已经市场化了的农民看到了农村承包地在未来可能潜在的各种预期收益,尤其是在部分农村,“土地的资本化成为一个国家、一个区域、甚至一个村庄高速成长的发动机”.因此,进城落户的农民保留承包地就等于保留了政府支农惠农的各种补助.这是一种基于市场的理性选择.
(五)无地、无业的“城市农民”值得关注
近些年来,我国城市化进程加快,尤其是土地城市化的速度大大快于人口城市化的速度,使得进城落户的农民失去农村的土地后,是市民的身份却没有适应的职业.并且与此伴生的是论文范文事件的激增,其中那些“务农无地、上班无岗、低保无份”的农转非人员,已经成为一个需要给予特别关注的社会群体.2005年末,时任四川省长张中伟曾指出,当时四川全省的农转非人员有141万人,其中就业不足6个月的失业者有56.8万人,占40 010.同样,一个不可忽视的事实是,改革开放30多年来,有不少卖掉房屋和承包地进城但未落户的农民,除极少数在城市获得稳定就业和收入的家庭,绝大多数卖掉土地和房屋进城的农户的处境,似乎并未比在农村的原有处境好.根据贺雪峰等在湖北京山沙岭湾村的调研显示,在上世纪90年代卖掉土地进城农民的生活状况,远不如那些仍在农村拥有房屋和承包地的农民的生活过得体面而有尊严.大量农转非人员（包括进城未落户但卖掉土地和房屋的农民）因失地而丧失了虽然低微但相对稳定的基本生活来源,再就业又困难重重,社会保障不完善,使生活前景充满风险.
三、政策建议
一是对要求农民工进城落户要放弃土地和宅基地的条款做修正.时论文范文展了,政策也要适应时代的变化.要对要求进城落户的农民放弃土地的条款做修正,一则可以最大限度地保护农民的利益,二则也是促进城镇化健康发展的需要.
二是探索对农民进城后自愿退出的宅基地和承包地回购、置换等政策,采取土地换社保、提供免费培训、廉租房或给予住房补贴、子女免费义务教育、享受城镇最低生活保障等多种政策措施,鼓励农民自愿退出承包地和宅基地.
三是要在农民自愿、在保护和尊重农民土地承包经营权和宅基地用益物权的基础上,让进城落户的农民决定是否放弃土地,并设计一套规范的管理制度.
1．对进城落户后有稳定的就业岗位、稳定的收入和固定居所的农民,要在自愿的基础上,允许其退出承包地.除对他们享受城市居民同等的福利待遇及各类权益外,还要给予一定的经济补偿,以补贴他们在城市购房资金的不足和用作社会保险论文范文的补缴,等等.同时,对退出的土地,其土地的产出收益,可在10-15年内归进城农民所有,以应对进城农民面临的不确定风险,以后则完全脱离关系.
2．对进城落户后的农民没有稳定的就业岗位和稳定的收入来源,又不愿意退出承包土地的,要禁止强制他们必须退出承包地和宅基地.可以试行在保留其土地权益的基础上,搞活土地有效使用的流转方式,依法参与流转,避免土地资源的闲置和浪费.可以把土地转包给其他农民；可以把土地出租给其他农民,扩大经营规模,促进农业产业化；也可采取承包地以股权的方式量化,并转让变现,增加财产性收入；也可以折价入股,加入土地股份合作社,带股进城,可与集体资产的股权一样进行流转或获取红利收入.同时,也要设置一定的年限,因为随着城市化进程的推进和社会保障制度的完善,进城的农民不可能无限期拥有土地,可设置15-20年的缓冲期限,这个期限也与承包土地30年不变的时限相吻合,也提前给未来的变革提供了10年左右的余地.对到期限不退出土地的,要限制其市民化后的土地权益,可按照土地的年平均收益削减其在城镇的社会保障.
四是要对进城落户农民的宅基地及其住房加以规范管理.
对于进城落户的农民,应在自愿的基础上,决定是否保留宅基地及其上的住房,不得强行收回或变更宅基地使用权.
1．无论进城落户的农民是否退出承包地,其家乡所在的宅基地及宅基地上的住房,仍归其所有所用.同时,农民是否放弃宅基地及其上的住房,也不影响其作为原集体成员的待遇.征用时（宅基地及宅基地上的住房）的论文范文补偿仍然归本人所有,以反映宅基地的替代价值,这也体现了《物权法》里保障农民宅基地用益物权的要旨. 2．农村宅基地具有社会保障功能,可以保证农村居民居者有其屋,所以还不能市场化.要明确进城落户的农民无固定居所的,不得转让农村住房和宅基地；若有城市住房,即使转让也只允许宅基地在本村集体经济组织成员之间和外村集体经济组织成员之间有限制的流转,提高宅基地利用效率,以适应农民工市民化的变化,并明确不得再申请城市经济适用房、廉租房等政策性住房.如若农民工市民化时,不能转让宅基地及住房的,在不改变土地用途的前提下,可由乡镇或县及以上政府建立的有村集体参与的房屋托管所收购.房屋托管所收购的农民住房,可用于偏僻地区农村人口的梯度转移或置换安置,如生态移民、贫困移民等,以保护环境节约利用资源.
五是要允许进城落户的农民有权继续享受集体财产权益.农民即使进城了,也有权享受集体财产的收益.要建立集体经济组织成员按人头共有的财产制度,将集体资产量化为股权,量化到个人,允许在集体经济组织成员内可转让、继承、抵押或变现等,保证集体经济组织内的成员无论身处何地何种身份,都能享受到其收益,促进进城的农民能“平安落地”.
六是加大对进城落户的农民的培训力度,提高其就业技能.进城落户的农民非常关心就业的可得性和稳定性.要采取切实的配套措施,加强对进城落户农民的就业技能培训,多渠道、多途径促进就业,确保一户有一人以上就业.要提高农民的就业、创业能力,并要发展符合实际的产业,搭建农民进城就业平台,更好地促进农民进城稳定就业并安家落户,推动城乡一体化发展. 七是城市政府要加大力度解决进城落户农民的社会保障问题.农民进城落户后,城市政府要加大对这些“弱势群体”的扶持力度,大力解决他们的社会保障问题.要对进城落户农民全覆盖,提高保障标准.在条件不具备时,保障标准可适当低一些,在条件具备时,向城市“原住民”看齐,推动农民工社保与当地居民社保接轨,解除进城落户农民的后顾之忧,使他们安心落城.当这部分有稳定就业岗位和完善的社会保障的农民工市民化后,更利于其退出农村的土地. 八是对征地制度进行市场化的改革,提高农村土地资本化.要加大对征地制度的改革以及市场化的操作,一方面可以最大限度地保障农民的土地权益；另一方面,也可以为农民工市民化提供必要的资金.同时要保障农村土地集体所有者的权益,赋予农村集体建设用地和国有土地的同等地位,实现农村土地与城市土地的“同地同价同收益”,提高农村土地的资产性收入,保证农民以土地参与工业化和城市化的权利.
（作者单位：国务院发展研究中心）
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