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马克思说过：问题就是时代的口号,是它表现自己精神状态的最实际的呼声.无论是在华南虎事件中的官员集体*,还*猫事件中的官官相护,抑或是七十码案警方前后公布数据不一和*案中寻欢被刺的官员,其中所透漏的问题只有一个,那就是公务员信用问题己成为或正在成为一个不断萦绕在一切个人和组织中的时代声音.

从2006年9月开始,北京《小康》杂志会同有关专家及机构,对我国2005年9月到2017年9月间信用问题在网上进行了调查.经过对调查结果进行加权处理,并参照国家有关部门的监测数据和大量社会信息,得出2005 ^ 2017每年度的中国信用小康指数,并且评选出了2005年一2017年最讲信用的和最不讲信用的五个职业群体,见表1,表2(略)

从表1、表2可以看出,2006-2017年度中国政府公信力指数为每年呈微弱趋势上涨,虽然略有提高,但也仅仅刚及格,迫切需要改善.更值得关注的是,政府官员的信用连续两年以75.3%和80.3%的绝对多数被网民选为信用最差的群体.可以看出在2006年的《小康》调查中,这个比例为75.4% } 2017年,已经上升了近5个百分点,为80.3%.换句话说,官员这一群体在网民心目中的信用不但没有改善,反而变得更差了.并且有很多受访者表示宫员素质低、能力差,并存在违法、违纪行为,直接导致了政府信用形象的下降.

当然,这个结果并不能代表全部民众对官员的看法,但反映出来的问题不容忽视.75.4%和80.3%虽然是网民的主观感觉,但这感觉并不是错觉,也绝不是偏见,它是一部分官员言行失信造成的结果.

当前公务员失信问题,己成为党风政风中的一个十分突出问题.一些地区、部门的公务员,总是口口声声地要把人民群众利益当作头等大事,实际上在现实工作中总是先考虑顾及个人利益.在工作中,不从实际情况出发制定政策,造成政策制定的不连续,不完整;在工作中大行官僚主义作风、主观主义作风、形式主义作风乃至为我主义作风.为了个人的升迁,为了突出自己的政绩,为了树立自己的形象,不顾实际情况,不考虑本地区的可持续发展,大肆建造一些往自己脸上贴金的面子工程;为了应付上级部门的检查,进行数据伪造,树立虚假典型.面对个人私利时,表面讲原则,私下讲关系和交易;打着工作的幌子,贪污受贿;让百姓守法,自己肆意践踏法律;让百姓艰苦奋斗,自己奢靡腐化：让百姓讲集体主义,自己行个人主义总之,有些地区或部门的领导千部,非但不从人民利益出发做好本职工作,而是常常侵犯人民的利益,出现一些行政执法人员,把国家权力地区化、部门化;地区或部门权力利益化和私有化现象,把依法行政做为创收牟利的挡箭牌,置人民利益于不顾,置党纪国法于脑后,偏离执政为民的航道.这与我国构建社会主义和谐社会,创建良好社会信用体系相违背的.正如清代王祖辉在《佐治药言须示民以信》中所说的：官能予人以信,人自帖服.第欲官能守信,必先幕不失信.意即只有*者树立信义,才可能规劝别人,为其他幕僚做出表率.从这个意义上来讲,重视公务员信用研究,是一个事关如何缓解当前社会发展过程中凸显出来的信用危机的重大战略性问题,也是积极推进构建社会主义和谐社会的一个重大理论和实践问题.

(2)国内外公务员信用研究现状评述

关于公务员信用的研究,就题论题,到目前为止,专门性的研究尚不多见,但在有关政府信用一般研究的论述中,也有学者直接或间接涉及到这一论题.这些研究成果在一定程度上,为公务员信用研究提供了理论准备.

第一、国外政府公务员信用研究现状

首先,理论研究方面：

西方社会最初能体现出对公务员信用的问题研究应追溯到早期的社会契约理论.17, 18世纪英、法、意等国的资产阶级思想家霍布斯、卢梭、孟德斯鸡提出的社会契约论、法的精神理论以及马基雅维利的君主论思想等,着重说明国家是人们由于理性驱使,为摆脱社会争夺的无序状态,寻求有组织和稳定的生活而相互订立的一种社会契约.在这个契约中,人民交出一部分自然权力,并把它委托给主权者,从而有了政府,政府成为政治*人,从而享有了管理社会的权利,行使行政权;同时权力受托者也担负着保证人民安全、维护社会秩序与公众利益等政治、经济责任与义务.政府代表公众行使公共权力,并通过履行职责获得相应的利益：政府作为一个组织,通过履行其职责得以继续存在和发展,政府官员及其他工作人员,作为现实的特殊利益主体,获得工资、地位、荣誉及其他利益.在权力授予关系已经发生和存在的情况下,政府及其公务员的信用就成为这种权利授予关系能否存续的最重要因素.如果公务员代表政府在行使行政权力的过程中,无法回应和满足公众的期待和要求,就会失去公众对公务员的信任,从而影响公众对政府的信任,而导致信任危机,最终就会威胁到权力授予关系的存续,也意味着政府对社会的违约.这种早期社会契约理论,为公务员信用研究奠定了丰厚的思想基础.

进入20世纪,西方学者从社会资本角度看待信用问题,首开了政府信用研究的先河.马克思韦伯在《新教*与资本主义精神》中分析资本主义经济兴起过程中非经济因素的重要意义时认为,诚信原则是资本主义*中最重要的思想原则.社会学家弗朗西斯福山在1995年出版的《信任社会美德与创造经济繁荣》一文中认为诚信不仅仅是道德问题,还是一种社会资本,作为社会资本,它不仅影响了社会的稳定和经济繁荣,而且会影响政府施政,这就从政治文化的角度开创了政府信用研究的思路,使人们开始关注政府信用问题.

20世纪70年代以来,随着政府职能和政府管理模式的转化以及世界范围内重视行政*建设潮流的兴起,西方一些学者侧重从责任角度去考察公务员信用问题,如库拍的《行政*学实现行政责任的途径》一书,从责任的角度论述了公务员的道德和信用*问题,认为公务员的信用,关键体现在公务员的行政责任中,要健全公务员的责任机制,加强对公务员的约束,这样才能确立政府的信用形象.西方国家也曾先后出台了一批对公务员行政责任进行规定和限制的法律法规,如美国的《行政人员部门雇员道德行为准则》、《加拿大公务员利益冲突与离职后行为法》、《韩国公职人员道德法》、《菲律宾公共官员与雇员品行和道德标准法》等等,表明西方国家对公务员行政责任和信用建设的理论研究和实践进入了一个新*.

其次,实践应用方面;

国外关于社会信用体系建设的理论和实践为公务员信用建设积累了宝贵经验.发达国家社会信用体系建设以美国和欧洲大陆国家为代表,在社会信用体系建设方面积累了宝贵的经验：一是以不断完善的信用法律法规作为信用行业健康发展的基础.美国是世界上最发达的征信国家,信用体系的发展已有160多年的历史,既有比较完善、有效的信用管理体系,也有完全市场化运作的信用服务企业主体,还有广大的信用产品使用者.在20世纪60一一70年代美国经济繁荣期,银行和企业的失信行为导致大量的呆账,致使很多企业经营陷入困境;政府开始启用信用立法,形成了以《公平信用报告法》为核心的一系列法律.经过不断完善,目前已经形成了比较完整的信用法律体系.二是设立了专门的信用*服务机构.美、德等国家有许多专门从事征信、信用评估、信用管理等业务的信用*服务机构,它们在社会信用体系建设中发挥着重要作用.三是注重信用档案和个人信用化制度建设.在欧美国家,信用档案是个人的第二张身份证,缺乏信用记录或信用记录差的企业很难能生存和发展,信用记录差的个人在信用消费、求职等诸多方面也会受到很大限制.四是强调政府信用建设应在培育公民信用意识、强化行业自律精神和政府监管等多个层面全方位积极有效推进.

不可否认,西方国家公务员信用体系建设立足于西方政府治理和管理变革模式,对此我们必须有批判的加以借鉴.

第二、我国公务员信用研究现状

20世纪后半期,伴随着世界性的政府信用研究热潮的兴起,政府信用问题的研究也成了我国学术界讨论的热门话题.2001年颁布的《公民道德建设纲要》首次将明礼诚信确定为我国公民道德建设基本道德规范之一;党的十六届三中全会强调建立健全以道德为支撑,以产权为基础,以法律为保障的社会信用体系,增强全社会的信用意识,政府、企事业单位和个人都要把诚实守信作为基本行为准则;K2004年政府工作报告》中强调公务员应遵守诚信廉明的职业道德,强调诚实守信是依法行政的基本要求.2005年在政府工作报告中强调,要建立政务信息公开制度,增强政府工作的透明度,坚持办实事,求实效,珍惜民力,不搞劳民伤财的形象工程、政绩工程等.2005年4月公布的《中华人民共和国公务员法》正是当代中国政府下大决心、花大力气加强政府自身建设,首先抓好依法行政、诚信行政的重要举措.

就目前我国学术界的研究现状来看,大多数学者都是围绕政府信用这一问题展开的,论述较多的是政府信用对整个社会信用体系的影响,政府失信的表现、危害、成因以及重构政府信用的路径这些方面.对于公务员信用有时会在研究政府信用的过程中谈及一些,总体来说,所见的专著不是很多.有少数的论文和在报刊杂志散见一些关于公务员诚信建设的文章,诸如董石桃的《新时期中国公务员诚信建设存在的问题与治理对策》,在该文中,界定了公务员诚信的内涵.认为公务员诚信是公务员基于忠实公共利益所包含的职责与义务而形成的真诚无欺、信守承诺、实事求是的心理意识、原则规范和行为活动的综合.并从诚信教育、制度建设屯文化建设以及行政参与方面提出了相应的政策建议.岳凯敏在《信息时代我国公务员诚信建设研究》一文中,首先探讨了公务员诚信与政府诚信的关系,从人性、制度、社会三个方面揭示了公务员诚信缺失的三大根源,并据此提出了若干条政策建议：明确公务员诚信建设的指导思想和指导原则;加强行政*教育,提高公务员自身的道德素质;深化行政体制改革,为公务员诚信建设创建良好的行政环境;加强法制建设,为公务员诚信建设提供有力的制度保障;健全监督体系,为公务员诚信建设确立有效的约束机制;加强电子政务建设,为公务员诚信建设提供良好的技术平台.曹婷在《国外公务员信用建设的经验》中,总结了外国公务员信用建设的经验：重视信用的研究与教育、加强公务员信用的立法、建立严格的失信惩戒和守信激励机制和建立多角度的信用管理制度.陈启源在《诚信是政府公务员的为政之本》中论述了公务员诚信缺失的表现和危害,并从内在和外在原因两方面分析公务员诚信缺失的原因.胡伟在《公务员诚信建设：意旨、现状与对策》中提出解决公务员诚信建设问题,提高政府效能,要从加强思想教育、完善公务员选拔、考核、评估制度,建立健全监督机制以及完善诚信信息监控机制等方面入手.秦斌在《诚信一公务员的基本要求》中论述了公务员诚信建设的必要性,认为诚信是政府存在的根本,政府诚信是社会诚信的基础;政府守信是法律对政府的要求,政府守信要求行政行为必须守信;公务员诚信是政府行为守信的保证,公务员诚信一定要自律.刘银喜在《我国公务员制度中信用机制的重构》中,着重分析我国公务员制度中信用机制缺失的背景和原因,以及WTO对信用机制的诉求,并有针对性地提出构建我国公务员制度中信用机制的途径.另外还有些对公务员信用建设进行论述的文章,但对公务员信用的认识和把握大多是停留在感性的局部的认知基础上,还没有系统全面地从行政学、政治学、*学、社会学等相结合的角度对公务员信用问题进行学理透析.正是基于国内公务员信用研究的不足,引发笔者对这一理论与实践课题进行深入思考.

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(3)本文研究的内容框架

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