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魏加宁,唐 滔
（国务院发展研究中心,北京100010）
[摘 要]本文介绍了政府债务融资的理论依据,分析和总结了国外地方政府的债务融资、发债制度的有关经验,以期对我国建立规范的地方政府投融资制度起到借鉴和启示作用.
[关键词]地方政府债务；融资制度；国际经验
[中图分类号] F812.7
[文献标识码]A
[文章编号]1008 - 9314（2010）06 - 0113 - 05
地方政府投资一直是我国经济发展的源动力之一,与此同时,融资难也是我国地方政府面临的普遍问题.在具体实践中,各级政府探索了多种融资方式,对发展地方经济起到了巨大的推动作用.但是,由于体制上的限制和融资制度的缺失,非规范融资的情况非常普遍.短期内解决融资问题相对比较容易,但建立一套规范的地方政府投融资制度则是任重而道远.
一、政府举债的理论依据
平衡预算的“黄金规则”规定政府不得将债务性融资收入用于经常性支出.财政论文范文主义理论则认为,为资本性支出而谨慎举债是合理的,其支持理由如下：
1．从时间上和空间上明确受益群体和付费群体的对应关系,公平地分摊成本和享受收益,优化资源配置.举债能有效克服不同时期、不同地区的纳税人之间成本负担不公问题.通常,投资成本会随着项目的实施而产生,但它的收益却分布在未来很长的一段时间内.如果投资支出来自经常性收入,则为项目提供资金的纳税人将来并不一定能够从中获益.然而,通过银行借款或发行债券的方式筹集资金,就能够保证大多数的使用者为获得收益而支付论文范文.
2．通过举债进行公共投资能够加速地方发展,产生的收益一般会超过举债成本.一方面,项目本身会产生一定的论文范文流,另一方面,对经济增长、扩大税基和增加政府收入也会产生长期的正面影响.
3．债务融资可以降低公用事业的运转成本.与使用经常性收入分批逐步更新公用设施相比,通过贷款或发行债券一次性更换设备能够节省大量的维护人员和论文范文,削减掉的经常性支出数额比起举债增加的成本要大得多.
4．加快建设进度,降低建设成本.经常性收人中可以用于投资的数量比较小,如果缺乏其他资金来源,项目建设周期必然拉长,进而会增加固定成本和资金消耗总量.
5．稳定经常性预算规模,避免地方税率波动.由于地方政府各年间的资本性支出数量存在波动,如果投资项目的资金由经常性收入提供,那么对预算资金的需求也会随时间变化.在大部分地方政府收入由地方税筹集的国家,这必然会引起地方税率的非理性波动.而债务融资能够诮除经常性支出的剧烈变化,也有利于维护税收制度的稳定性.
6．筹集地方配套资金,帮助获得论文范文或国外的援助项目补助.地方政府通常有机会获得论文范文或多边国际组织的投资基金资助,然而,前提条件是地方政府自己能够提供相应的配套资金.举债可以作为一种工具,增强地方政府申请这些援助基金的能力.
二、地方政府债务资金的来源和用途
(一)债务资金的来源
1．银行借款.在银行借款占比较大的国家,有的存在专门的银行负责为地方政府提供资金.而其他一些国家,则通常会有一到两家银行占据地方政府信贷举债市场的主导地位.因此贷款申请条件比私人借贷者更宽松,而这可能会挤出私人投资.同时,银行借的支持款是银行与地方政府之间一对一的客户关系,如果政府信息披露意愿较低或者缺乏强制性的信息披露制度,那么,银行对地方政府举债行为的约束和监督可能不足,形成一些管理漏洞.
2．债券.在资本市场较为发达的美国,市政债券是地方政府债务的主要形式.通常,地方政府债券的利率要低于银行贷款利率.债券有几种分类方式：①按照偿债财源和地方政府的还款责任,地方债可分为一般责任债券和收益债券.一般责任债券是以发行机构的全部声誉和信用为担保,并以政府财政税收为支持的债券.而收益债券则是与特定的项目,其还本付息来自于特定项目的收入.②按照发行方式的不同,地方债又可分为公募债券和私募债券.公募债券是指向社会公开发行,任何投资者均可购买的债券,它可以在证券市场上转让.私募债券是指向与发行者有特定关系的少数投资者募集的债券,其发行和转让均有一定的局限性.③按照是否免税,地方债还可分为免税债券和应税债券.
3．政府公共资金借款.在一些国家,地方政府可以向上级财政借款.在法律不允许论文范文政府借款给地方政府的国家,可能专门为住房、环境保护、水资源管理等项目设立政府基金提供优惠或发挥培训作用,帮助地方政府学习贷款申请程序、基本的信用分析等,为地方政府的商业贷款打下了基础.
由于各国的金融体系不同,资本市场和信贷市场的发展侧重与发育程度存在差异,因此,各国地方政府的主流举债方式与自身金融体系发展状况密切相关.转轨国家的市场经济不发达,地方政府的资金主要来源于公共资金,这不仅会影响资金的配置效率,还会影响到资金的使用效率,并且容易导致预算软约束、腐败等问题.相比之下,银行借款和地方债券等市场化融资手段则更能优化资源配置.目前,在欧洲部分国家,金融体系的主体是银行,银行借款是地方政府举债的主要资金来源；而在美国,资本市场比较发达,银行借款在地方政府债务重所占比重极小.
据观察,发行债券比通过银行贷款受到更大的市场力量约束,更有助于控制地方政府债务的风险：①透明度高,公开发行债券时必须向投资者披露相关财务信息；②发行债券时必须明确还款来源,有助于建立“以收定支、量力而行”的举债原则；③专业化的评级机构可以负责债券的信用评级,有助于揭示债券风险；④与银行贷款相比,债券发行数额不可随意变更,资金使用面临“硬预算约束”,可以提高资金使用效率,避免随意为项目追加贷款的情形；⑤债券具有流动性和收益性兼顾的特点,可以为社会资金提供更多的投资渠道.
(二)地方政府投融资所涉及的领域
政府投资领域一般应为投资周期较长的公益性和基础性支出.
美国地方政府是政府投资的主体.州及以下地方政府债务融资主要集中用于三个方面：为公共资本计划提供资金,如学校、道路、给排水等；支持并且补贴私人活动,如私人住房抵押贷款、学生贷款或工业发展①；为短期周转性支出或特种计划提供资金.另外,如果利率下降,地方政府有可能借新债还旧债（再融资）.
日本《地方财政法》第5条第1项规定了可以将债务融资作为财源的适债项目,在日本被称为“五条债”,具体内容如下：①交通、煤气、水道、医院、地铁等地方公营企业经营项目所需的经费；②向因满足地方政府的行政目标而设立的公共性较高的法人出资时所需的经费；③地方债还本付息所需的经费；④灾害应急项目、灾后重建项目以及救灾项目所需的经费；⑤文教设施、福利设施、公共设施（公园等）、公用设施（办公楼等）等建设性项目以及这些项目用地的所需经费.为了保证地方债的特定用途,地方政府需要设立专门的地方开发事业团（简称为事业团）.
三、地方债发行程序设计
(一)地方债的发行主体
地方债的发行主体包括政府、政府机构（包含*或授权机构）和债券使用机构.日本《地方自治法》规定：“地方公共团体可以依照具体的法律法规发行地方债,不过需要详细地说明发行目的、最高额度、发行方法、利率、偿还方法等内容”.在美国,政府下属的*或授权机构也已经成为了地方债市场的重要发行人,如纽约新泽西港、洛杉矶运输局等,还包括诸如纽约环境设施公司这样的融资平台公司.此外,美国还把很多的公益事业、公用设施和开发计划从地方政府中分离出来,形成了一些超行政区、跨行政区的专业性公共机构,如工业园、港区、学区等特区,也被统一纳入了地方政府的范畴.这些特区,其中有一些类似于中国的开发、建设、创投公司等国有企业.不同的是,他们的经营目标并非股东利益的最大化,而是辖区内居民福利的最大化,一般也不对外投资,其内部管理透明程度比照公共部门,在财政平衡的基础上谋求合理的积累和发展.
(二)地方政府的举债程序
1．银行借贷.向银行借贷一般有以下几个步骤：
第一步,确定贷款需求.对地方政府来说,贷款是一个持续的需求,这些贷款被用于能源、水利、污水处理、回收再利用等方面的基础设施建设.
第二步,与信贷组织谈判.当决定贷款需求之后,地方政府开始同银行等信贷组织谈判.在谈判过程中,需要向信贷组织提供一些背景信息和有关地方政府经济状况的鉴定文件.另外信贷组织还有权利要求附加一些文件和信息,这取决于地方政府提交的申请合同与法律规定的差异程度.如果地方政府已经负债累累,那么在申请新贷款时风险系数会很高,信贷组织需要确定它们是否在法律限定的范围内.谈判主要围绕着地方政府的偿还能力和最终还款时间等问题进行.
第三步,取得贷款.如果双方达成一致,同意贷款,接下来就需要开始协商具体的贷款条件.合同签订后,信贷组织会按照既定的数量发放贷款,可能会分成几批,主要根据双方的协商而定.
第四步,贷款偿还一履行合同.有些地方政府在还款时遇到了麻烦,这主要是因为预算计划不正确以及高估未来的财政收入.此外,也可能出于以下三个原因：一是投资利益率；二是消费者的偿还能力；三是经济形势.
地方政府改进贷款活动使其在信贷组织眼中的可靠性增加,而信任度的提高意味着地方政府可以获得更优惠的贷款条件,实现更多的投资.
2．市政债券发行.地方债的发行流程包括三个阶段：准备阶段,信用评级、保险、托管和批准阶段,营销、销售和售后阶段.
在地方债的准备阶段,政府要根据筹资的目的和需求,确定债务的还本付息周期、短期长期债务的不同影响,并准备好相应的法律和税务环境；雇佣法律顾问以保证债务项目符合法律和相关授权的规定,并起草债券发行说明书；确定具体的承销商,承销商应该以可能的最低利率出售债券,并对债券设计和结构提出建议；确定债券托管人.
在地方债的信用评级、保险、托管和批准阶段,政府要确定影响债券发行成本和筹资方式的细节；承销商则要聘请信用评级机构对债券进行评级,并通过债券保险机构或银行的保险操作,对债券进行信用增级；债券托管人则提供债券发行和偿还服务,同时管理储备基金；之后债券便要提交公民论文范文或立法机关进行讨论、批准,一旦被批准,债券即可上市销售.
在地方债的营销、销售和售后阶段,发行者首先要在债券发行前的几周里,通过媒体向零售商和机构投资者推介；在销售日,承销商要通过预测当前市场状况为债券定价,并按照约定责任回购未售出的债券,小投资者可以向经纪商报价,机构投资者则直接向承销商报价；在发行和出售债券之后,债务人有责任披露定期审计的财务报表、赎回或再融资计划以及其他重要事项.
偿还债券时,不同的债券有不同的偿还方式.对于一般责任债券,政府可使用项目收费收入、地方税收等各种资金支付利息并向投资者归还本金.当地方政府不能或不愿意筹集足够的资金来支付利息或者偿还本金时,债券持有人可上诉法庭以获得政府或其*机构的资产.收益债券则通过项目的收费收入作为偿债来源.如果从该项目征集的收入不足以还本付息,地方政府不能动用其他收入来源（如地方税收）进行弥补,债券持有人自身承担部分或全部损失.
地方政府债:2009首期地方政府债券发行
四、地方债的监管与风险控制
(一)地方政府债务监管模式
根据各国的经济、财政状况以及宪政体制的差异,大致可总结出四大债务控制模式：
1．依靠金融市场纪律.支持依靠金融市场控制地方政府举债的人认为,现代金融市场的监管作用足以有效控制地方政府过度举债,另行制定法律规则建立监管制度是多余的.因为信用市场条件能有效制裁和惩罚那些入不敷出的地区,如果地方政府债务总水平太高的话,银行将不愿贷款,或者向那些举债超过其有效承受能力的地方政府要求更高的利息.如果地方政府尝试发行债券,结局也一样：债券评级很低、利息溢价较高、市场销售很差.
然而,在实践中,这种机制的有效性必须满足几项严格的条件：第一,必须有一个自由开放的金融市场；第二,资金出借方能充分掌握地方政府的未偿还债务及偿债能力等有关信息；第三,资金出借方能确定当地方政府出现偿债危机时上级政府是否提供财政援助；第四,地方政府能对市场信号做出恰当反应,面对高额借款成本停止过度支出,努力避免被排除在信贷市场之外.
2．双边或多边合作控制.由于前提条件严格,依靠市场控制债务存在许多困难,另一种办法是论文范文和地方政府协商确定举债限额.这种方法下,地方政府积极参与制定宏观经济目标以及与这些目标相关的关键财政变量.经此程序,论文范文和地方就政府总体赤字目标与主要财政收支项目的增长幅度达成一致.然后再对单个地方政府的财务需求形成具体详细的限制.
合作协商的方法当然对促进不同层级政府间的对话和信息交换有好处.它可以让地方政策制定者了解他们的预算决策的宏观经济效应,从而让地方政府承担财政责任.但是,当参与协商的地方政府数量很多、协商时程很长且很复杂的时候,无法避免一些地方长官的“搭便车”行为.
3．依靠规则间接控制.许多论文范文制国家依靠由法律或宪法确定的财政规则,控制地方政府举债.这些规则通常包括平衡预算要求、财政收支限制、确定债务限额以及黄金规则等.依据规则控制地方政府债务有许多优势：第一,它很公平,无需依赖对地方政府财务状况的偶然性的、带政治偏向的评估；第二,它避免了在论文范文和地方政府之间耗费时间的协商,在协商中的信息不对称、博弈能力不对等.
4．上级政府的行政控制.论文范文政府对地方政府举债的直接控制可能通过各种形式实现,比如：①设定每个地区每年的债务总限额；②审查和批准单项借款行为；③监控地方政府的财政运行状况；④集中管理所有政府借款.
实际上,由于地方公共物品供给存在不同的偏好,论文范文政府过细的行政控制从帕累托意义来说是次优的.另外,由论文范文政府正式批准地方政府单个借债活动使得论文范文政府承担了道德义务,在地方政府无力偿债时必须为地方政府提供财务支持.久而久之,非但不能有效控制地方债的规模,反而会刺激地方政府的发债积极性,造成地方债总体规模的过度膨胀.
5．综合运用多种控制手段.以上四种债务控制类型由宽松到严格反映了论文范文政府对地方政府举债的控制程度,各种控制模式之间并不冲突,有一些国家已经综合采用这些手段监管地方政府债务.
(二)风险控制手段
在国外,面对大规模的财源不足以及公共投资扩充的情况,地方政府债务的数额也在迅速扩大.为了维持财政的健全性,确保偿还数额,各级政府在地方债的风险管理方面采取了一系列有效措施.
1．程序限制.授权是发行公债的核心步骤和最直接监督.美国许多州法律规定,地方政府债务必须得到议会、专门委员会、政府财政部门等有关机构甚至全体居民的授权或批准.日本普通地方公共团体在设立事业团的时候,需要经过议会的决议；特别地方公共团体在设立事业团的时候需要经过总务大臣或都道府县知事（相当于省长）的同意.适债项目发行地方债的前提是要拥有经常性财源,而且被允许作为建设性支出的地方债的偿还年限不能超过所建工程的使用年限.印度《宪法》规定,论文范文政府可以向任何一个州政府提供贷款或担保；州政府如未还清论文范文政府的借款,未经论文范文政府同意,州政府不得举借新债.巴西从程序方面规定所有向参议院提出的借款申请均首先必须提交给论文范文银行审查.论文范文银行在收到申请后的30天内对地方政府财政状况进行分析,然后将申请和论文范文银行的建议提交给参议院.
2．规模限制.债务规模失控是引发债务危机的直接因素,所以大多数国家都采用量化的指标对债务规模进行控制.在这些国家,对债务的有关限制取决于债务总水平或偿债能力,最典型的是限定年度偿债额①与地方财政总收入或经常性收入的比例,还有的限定新增债务与财政总收入或不包括论文范文转移支付的财政收入的比例.在有些国家,由论文范文政府担保的借款可以不计入债务限额.
值得注意的是,还有一个影响债务水平的重要因素.在许多国家,地方政府所属的公用事业公司是独立的法人主体,它们的借贷不计入地方政府债务.然而,这些借款实际上是由地方政府担保的,在出现还贷困难时,它们必然被牵涉进来.如果是正式担保,那么,考虑地方政府财政状况时就必须将这一部分借贷纳入进来“并表核算”,而不仅是法律所规定的限额了.
3．资金使用过程控制.日本论文范文政府的总务大臣及都道府县知事每年都要对地方债的用途进行检查,判断是否符合法律规定,并形成文字报告,提交给地方财政审议会,听取意见并进行公示.
4．信息公开.透明度要求地方政府公开包括债务在内的政府财政状况,并对债务进行确认、记录和报告,提高政府的债务管理能力,加强公众对地方债务的监督,防止地方政府债务恶性膨胀,控制政府财政风险.提高透明度主要从两个方面着手：完善会计制度,真实有效反映政府各项经济活动；建立与债务预算制度相适应的地方政府债务统计与报告制度.
5．债券信用评级.信用评级是识别债券风险的有效工具,信用评级机构可以对所有公开发行的债券进行评级.由于地方债使用方向的特殊性,债券发行者往往不是盈利性机构,从而形成了独特的地方债信用评级方法.在评价一般责任债券时,商业性评级机构评估四个基本方面的信息：第一,发行人总的债务结构；第二,发行人坚持稳健预算政策的能力和行政纪律；第三,发行人可以得到的地方税和政府间接收入的具体款项,以及有关税收征得率和地方预算对特定收入来源的依赖程度的历史记录；第四,发行人所处整体社会经济环境.
6．风险预警.为了防范地方债的风险,可以建立预警指标,制定一套地方财政监测体系.国外已经提出的几个主要地方债规模和风险控制指标包括：①负债率：债务余额/GDP,②债务率：债务余额／财政收入；③新增债务率：新增债务额／财政收入增量；④赤字率：赤字额／财政收入；⑤地方政府附属公司②的资产负债率：总负债／总资产；⑥人均债务：债务余额／人口数；⑦偿债率：债务支出／经常性财政收入；⑧偿债准备金余额比例：偿债准备金／债务余额.
7．设置偿债准备金制度.为缓解地方政府偿债压力,确保偿还地方债的财源,地方政府应当建立偿债准备金制度.美国规定,偿债准备金数额可以为当年还本付息总额的100%至120 %,也可以是当年债券发行价值的10%.兼顾收益性与流动性,偿债准备金的资金运用仅限于投资低风险的论文范文政府支持债券,投资债券期限不能长于剩余偿债期限.日本则要求地方政府设置减债基金.义务教育设施建设事业债、公共用地建设事业债、区域开发事业债等项目都需要利用减债基金来进行定时偿还.
8．建立债务保险.债券投资具有风险特性,为了降低投资风险,可以考虑设立专业的地方债保险公司,在地方债市场的各个环节提供保险服务.一是在债券发行时投保.此时,债券保险公司要考核该债券是否可以投保.二是在债券发行后投保,即二级市场保险.对于债券购买者而言,地方债保险具有三项功能：首先可以加强债券的赔偿保障；其次,评级机构可据此给予债券更高的评级；再次,使地方债具有了同其他投保证券同等的市场属性,提高债券持有人所持债券的交易能力.
责任编辑李江涛
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