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祝晓燕 墨华 王圣
摘 要 2013年9月12日,《大气污染防治行动汁划》出台,给出了2017年前大气污染治理工作的详细蓝图.文章结合“大气十条”内容,分析了其对魄力行业发展的新要求,并指出电力规划的现状和存在的问题,同时提出要以环保规划和环境影响评价为抓手,科学实施电力行业规划,包括开展行业政策环评和电力环洋,制定行业环保规划和限期达标规划等.
关键词 《大气十条》；电力行业；电力规划；战略环评
随着我国经济的高速发展,居民生活水平的普遍提高,灰霾等大气污染问题日益凸显,大气环境治理迫在眉睫.2012年12月,国家三部委联合发布《重点区域大气污染防治“十二五”规划》,这是我国第一部综合性大气污染防治规划,涉及47个城市和多个行业,以解决细颗粒物( PM2.5)污染问题为立足点和重点.2013年6月14日,国务院常务会议部署大气污染防治的十条措施,从产业结构调整、淘汰落后产能、完善法律标准和区域联防等十个方面对大气治理提出要求.2013年9月12日, 《大气污染防治行动计划》出台,共计十条35项具体措施（以下简称《大气十条》）,给出了2017年前大气污染治理工作的详细蓝图.
从“规划”到“十条措施”再到“计划”,大气污染防治目标核心化、任务明确化、措施具体化. 《大气十条》既有宏观的要求,又有明确的措施；既力行短期措施治标,又注重长期举措治本,体现了国家治理大气污染的坚定决心；标志着我国大气污染管理模式由总量控制向质量改善,由单一污染物控制向多污染物协同控制,由单一污染源控制向多污染源综合防控,由属地管理向区域联防联控的全面战略性转变.
《大气十条》对电力行业的要求
全局综合要求
一是总体原则.《大气十条》立足国家宏观战略层面,坚持改革创新、新旧并控、奖罚并重等原则,建立政府、企业、市场和公众四主体共同施力的大气污染防治新机制.二是总体目标.确定了全国空气质量改善的5年近期目标和更长的远期目标.三是主要举措.对电力行业具有指导意义的主要举措包括：产业结构优化、能源结构调整、煤炭消费总量控制、多污染物协同控制等.四是管理要求：包括加强产业规划环评、规范园区设立、重大项目布局、项目环评、总量控制、节能环保指标等.
从整体要求看, 《大气十条》突出了5年内的行业行动计划和目标,但同时也提到了5年后的持续行动.电力行业要着眼当前、立足长远,做好大气污染防治中长期攻坚准备,加强战略和规划环评,加快结构优化效率,实施多污染物协同控制.
区域局部要求
一是区域目标和指标.明确京津冀、长三角、珠三角区域（以下简称“三大区域”）空气质量目标和细颗粒物浓度下降指标.二是区域管理方式.东、中、西部差别化管理,对三大区域要求更严格,同时提出三大区域禁止建设和审批的电力项目标准.三是区域煤炭减量控制.三大区域采取多项措施替代燃煤,实现煤炭消费负增长.四是区域治理时限.以2015年和2017年为节点,要求三大区域和其中有关地区完成相应改造任务.五是区域标准和技术水平：包括三大区域高耗能项目能耗和“三区十群”47个城市执行大气污染物特别排放限值等要求.六是区域协作机制.京津冀、长三角区域建立大气污染防治协作机制,三大区域要建立健全的重污染天气应急响应体系.
从区域要求看, 《大气十条》体现了国家“分区施策”的原则,重点区域要求更为严格；电力布局进一步优化,加速煤电西移与“西电东送”.《大气十条》强调了区域协作机制,要求重点区域内各省区统一规划、共同发展、同步达标.
行业具体要求
一是电力结构.对天然气发电、水电、新能源发电等提出了不同的建设标准.二是设施改造.对化工等5个行业产业集聚区的集中热电联产设备提出改造要求,加强脱硫、脱硝、高效除尘并给出设备改造措施实施具体方案.三是环境经济措施.完善脱硝电厂定价政策,实行阶梯式电价.
从具体要求看, 《大气十条》要求优化电力结构,全面淘汰燃煤小锅炉,加强大气污染防治措施,完善脱硝电价实施方案,部分地区推行除尘电价.
电力规划现有问题及优化必要性
从宏观到微观,我国行业发展遵循“政策导向一国家战略一行业规划一区域规划一基地（园区）规划一建设项目”的落地路线,其中宏观政策、国家战略和行业规划起指导、统领和引领作用,但从环境保护角度,现阶段电力行业规划尚存在一些问题,导致其统筹全局和引领行业绿色发展的作用不能完全发挥.
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国家煤炭消费导向不明朗,影响电力行业发展方向
我国电力行业煤炭消费量占全国总量的48. 4%,远低于同期其他主要耗煤国家美国(93.6%)、德国 (83.9%)、韩国(61.7%)的水平,大量煤耗集中于污染控制水平较低且较为分散的非电力行业.电力是最有条件实行煤炭洁净利用的行业,要实现《大气十条》煤炭总量控制目标,煤炭消费应向大气污染控制水平相对较高的电力部门集中,提高电力占终端能源消费结构的比重.
“十二五”以来,我国不断更新煤炭消费总量控制要求. 《大气十条》只给出总量控制刚性数字要求,柔性的总量控制方式和分配格局对经济整体和各行业发展也至关重要.煤炭控制和管理是系统性工程,单一的总量控制远远不够,还需要配套明确的煤炭消费导向政策、煤炭消费总量控制中长期路线图和实施方案等.
电力结构和布局仍不合理,行业战略需综合评估
“十一五”以来我国电力行业规模和节能减排取得长足发展,电力装机容量由2006年的5. 17亿千瓦增长至2013年的12. 47亿千瓦,二氧化硫、氮氧化物和烟尘排放量2012年与2005年相比分别下降30. 85%、12. 71%、62. 72%.然而,电力行业仍存在电力结构不合理（火电占69. 13%）,电力布局不均衡（东部51%、中部23%、西部26%）等问题,均需在行业战略规划中加以考虑并提出解决方案.
《大气十条》对全行业提出了转换管理思路、优化产业结构、落实规划环评等综合要求,电力行业需严格实施,并且在前述煤炭消费导向政策下,电力行业需进一步开拓新的发展点和发展方向.十八大“五位一体”总布局将生态环境建设纳入国家总体战略格局,战略环评从环境保护角度对经济发展战略进行综合评价,开创了环境保护发展的新局面.因此,以推动生态文明建设为根本目标,站在国家战略高度对电力行业进行顶层设计和环境评价,是新形势和新要求下电力产业发展的必然选择.
借鉴以往规划实施经验,加强建设项目管理储备
“十一五”以来我国节能减排成绩显著,但环境空气质量恶化态势没有得到根本遏制,这在一定程度上说明环保规划本身及其在实施过程中存在一定的问题.比如,“十一五”工业污染防治以单一行业和单一指标的总量控制为手段,在规划实施过程中出现了脱硫设施建设和管理混乱的局面.“十二五”提出了多污染物控制的环境质量目标,但氮氧化物减排进展不甚理想,与火电行业减排脱硝装机比例要达70%以上的目标相比,2012年火电脱硝机组装机仅占28.1%,今后两年减排压力巨大.
在排放标准更为严格的新形势下,火电行业面临着大规模脱硝、脱硫和除尘设施提效改造、烟气脱汞等多重挑战,未来火电行业可能需要进一步脱除二氧化碳,若不提前做好规划,加强技术和管理储备,将会造成项目建设和管理混乱的尴尬局面.
跨区送电引发地区利益争端,以规划谋求解决机制
“十五”开始实施的西电东送战略,最初是资源导向型发展战略,现在逐渐演变为环境和资源共同导向型.“十二五”期间,蒙、新、晋、陕、甘、宁、黔等省（自治区）共建设16个大型煤电基地,新增煤电装机规模3亿千瓦,跨区跨省送电规模1. 14亿千瓦；预计“十三五”将实现新增煤电装机规模2.6亿千瓦,跨区跨省送电规模1亿千瓦.
随着“西电东送”战略的深入实施,地区之间围绕电力产生的利益争端也逐渐凸显,其中最突出的为生态环境利益.据测算,西部因为火力发电导致的环境污染和生态破坏损失达到0. 196元／千瓦时,因为水力发电导致的生态环境损失为0. 032元／千瓦时,但目前西部电能定价时并没有充分考虑生态环境成本,导致能源东送、污染西移.另外,水资源稀缺、生态环境未同步保护、产业集聚引发大气污染等诸多问题也成为煤电基地开发的制约因素.如果受送电地区之间的利益争端和煤电基地可持续发展等问题得不到解决,将不利于“西电东送”战略的稳步实施和东西部地区的协调发展.
重点区域污染防治要求日趋严格,同发展共规划势在必行
我国火电发展以东部为主、中西部持平,在地区间分布极不均衡,火电有较强的区域集中趋势,这一特点也造成了大气污染物的集中排放,对区域灰霾天气和光化学烟雾现象也有直接的贡献.201 1年三大区域火电装机规模和大气污染物排放量均约占全国的1/3,北京、南京、广州等中心城市均被密集的火电企业包围.根据环境保护部公布的数据,2014年第一季度,京津冀地区13个城市空气质量指数平均超标天数比例为69. 4%,长三角地区25个城市平均超标天数比例为41.8%,珠三角地区9个城市平均超标天数比例为24.O%.
《大气十条》要求分区施策,三大区域污染防治要求更加严并进行区域协作.2014年4月24日公布并于2015年1月1日施行的《中华人民共和国环境保护法》（修订）（以下简’称新《环保法》）也要求国家建立跨行政区域的重点区域联合防治协调机制并统一规划,未达到国家环境质量标准的重点区域应当制定限期达标规划.2014年2月,论文范文总书记在听取京津冀协同发展工作专题汇报时明确要求“以区域基础设施一体化和大气污染联防联控作为优先领域,以产业结构优化升级和实现创新驱动发展作为合作重点”.
电力行业科学规划的环保建议
《大气十条》强调政府领导和统筹全局、企业施治和具体实施.因此,在电力行业发展路线中贯彻生态文明,应由各级政府组织、电力集团和企业执行,以环保规划和环境影响评价为抓手,科学实施电力行业规划.
开展煤炭消费导向政策环评
建议国家经济和环保部门联合组织,调研我国耗煤行业煤炭消费量、行业污染治理水平和实际环境影响,分析煤炭消费现状结构的合理性；结合国家经济发展形势和各行业能源及煤炭需求,在《大气十条》所提煤炭消费总量基础上,提出多种煤炭消费导向方案,并按照新环保法第十四条的要求开展政策环境影响评价,系统分析不同导向下煤炭消费格局对经济和环境的综合影响,提出最佳煤炭消费流设置方案以供决策.
开展电力行业战略环评
建议以电力行业为试点和示范尽快展开行业战略环境影响评价,力争在2015年底或2016年初完成,以便早期介入经济决策,指导电力工业“十三五”规划的编制.实施方式可借鉴五大区重点产业发展战略环评、西部大开发战略环评等具体案例,由环境保护部组织,评价内容则重点突出行业特征和国家分区特点,在全国范围内通盘考虑资源环境承载能力、电力结构和布局,最大限度地打破地区界限,实现国家资源的最优化配置.
编制火电行业“十三五”环保规划
建议以“十一五”和“十二五”的经验和教训为借鉴,提前编制火电行业“十三五”环境保护规划,以《大气十条》提出的质量改善和多污染物控制为指导思想,以促进火电行业与社会经济的协调发展为目标,以火电行业环境影响为总量控制和质量改善的纽带,以污染物集成控制技术路线为重点,前瞻性地分析判断、科学确定火电行业“十三五”环境保护目标,准确把握突出环境问题,提前部署、合理安排相应环境保护措施和落实方案等.
编制“西电东送”中长期环保规划
建议以煤电基地健康发展和“西电东送”稳定持续实施为目标,编制“西电东送?中长期环境保护规划.在准确评估西电东送工程实施10多年来对东部的环境和经济效益、对西部的经济效益和环境影响基础上,提出东西部生态利益争端解决机制,重点强化国家对西电东送利益分配的科学干预,如实施跨区总量控制和横向生态补偿等.明确受电区和送电区生态保护和污染防治的目标和措施.制定绿色煤电基地建设方案,实现以煤定产、以水定产、以气定产.
制定三大区域发展和限期达标规划
建议按照《大气十条》和新《环保法》要求,分别制定长三角和珠三角区域共同发展和限期达标规划,一参照京津冀一体化规划编制模式,以优势互补、互利共赢为原则,以区域经济同步发展和环境质量同步满足管理要求为目标,以火电等主要大气污染行业作为控制重点,规划内容包括区域经济发展、产业分工、城市布局、环境治理等,根据《大气十条》的要求还需明确区域煤炭减量实施方案、污染治理措施和完成计划、环境质量达标保障措施等.
主要参考文献
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（祝晓燕,环境保护部环境工程评估中心、环境发展中心；莫华系环境保护部环境工程评估中心研究员级高级工程师；王圣系国电环境保护研究院高级工程师）
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中国行政区域新规划引用文献:
[1] 经济发展函授毕业论文范文 经济新常态和区域经济发展相关硕士毕业论文范文2000字
[2] 城乡规划和新思路电大毕业论文范文 城乡规划和新思路方面专升本毕业论文范文2000字
[3] 新时代自考毕业论文范文 关于城市规划和城市设计相关函授毕业论文范文2500字
