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摘 要：党的十七届三中全会明确了建立城乡统一的土地市场,允许农村集体建设用地流转的农村土地改革政策方针.上海市政府在贯彻十七届三中全会精神、加快形成上海城乡经济发展一体化新格局的进程中,为推进本市集体建设用地流转,已经制定相关试点工作的若干意见.政策意见的出台对于推进建设农村集体建设用地流转工作发挥了重要的作用,然而在农村集体建设用地试点的过程中,也出现了各种问题,如：农村集体土地产权不清、流转收益分配不合理、集体组织税收负担过重等,这些问题都阻碍着农村集体建设用地流转的进一步发展.推进农村集体建设用地流转就要以明确农民集体产权为前提下,配合农村集体经济组织产权制度改革,逐步建立城乡统一的土地市场.
关键词：农村土地 集体产权 集体建设用地流转
引言
进入21世纪以来,中国的经济发展继续保持快速增长势头,其中城市发展所带来的经济效益有目共睹,而农村的发展一直处于缓慢滞后的发展状态.农村是否能发展好关系着我国未来发展的稳定.自党的十七届三中全会召开,明确了建立城乡统一的土地市场,允许农村集体建设用地流转的农村土地改革政策方针以来,着实为农村的发展提供了一条快速稳妥的路线.此举对于农村市场的开拓、新农村的建设、农民收入水平的提高等都会带来积极效应.开放农村集体建设用地流转市场,也为城市建设用地供给提供另一来源,在农村用地上可以提高其节约集约利用水平,并保证农民土地权利在经济上得到实现.
一、农村集体建设用地使用权流转意义
随着工业化和城市化的推进,中国的农村开始经历由传统的农村经济开始向现代的工业社会转变历程.针对这些问题,把多余的农村集体土地做活,流转入市,统一规模经营,对于提高农村土地利用率,增加农村土地的劳动产出量,活跃农村的发展具有重大意义.集体建设用地的流转,不仅使农村的各生产要素有效配置,而且促使农民向城镇集中,工业向园区集中,加快了新农村建设步伐.农村集体建设用地的流转是农村社会经济发展,农村产业结构调整的必然要求.允许农民集体在保留土地所有权基础上的自主流转,不仅能够充分尊重农民的土地权益,缓解征地补偿安置偏低和安置不到位等问题,而且对于推动城乡一体化平衡发展,缩小城市居民与农村居民收入差距具有重要作用.
虽然农村集体土地使用权的流转已是大势所趋,但是如何建立一个有序健康的流转市场是值得研究的.对于集体土地也只是刚刚允许其通过不同方式进行流转,对于农村集体建设用地是否也能像国有土地一样进行流转,能否像国有土地市场一样公开、有序,是值得探讨.在当前的农村集体土地流转市场上,由于缺乏相关的土地法律的明确规定,有些村民相互串通,借出租联营为名,行土地使用权转让之实,将农村集体建设用地低价流转,还有些诸如村民集资盖房出售给城市居民的小产权房现象相当普遍.这些行为不仅扰乱了国有土地市场的正常秩序,也影响了农村集体建设用地流转市场建立.此外,由于农村集体土地所有人身份界定不清,农村集体建设用地流转的收益分配不合理,致使农民利益得不到保障的现象也屡见不鲜.在推进农村集体建设用地的流转的过程中,首先要明确农民集体的所有权主体地位,只有主权身份界定清楚后才能有序开展流转工作,才能建立城乡统一市场,使农民集体组织利用土地资产也参与到经济发展和城镇化的建设中,增加农民的土地收益,保障农民收益权利.
二、农村集体建设用地使用权流转现状
农村集体建设用地指农民集体所有的,一般是地处农村的、经过依法批准的农村居民住宅建设用地,乡镇、村企业建设用地及乡镇、村公共设施、公益事业建设用地.农村集体建设用地”又被称为“集体非农建设用地”,或者简称“农村建设用地”.从农村集体建设用地定义看出,集体建设用地既不是国家所有,也不是农用地,它是依法批准的建设用地,并且该用地的所有权属于农民集体,而不是属于国家.所谓农村集体建设用地流转就是指农民集体或个体农户将其使用的集体非农建设用地通过出租、转让、入股等方式,与所有权相脱离,有偿或者无偿地转移给其它单位和个人的过程.目前,农村集体建设用地的流转方式主要有土地出租、土地作价入股、土地合作联营、土地抵押、土地司法裁定和土地转让等.近年来农村集体建设用地流转交易量不断增大,交易金额总体呈快速上升趋势,使农村集体土地的价值在流转中得到迅猛增值.在比较利益的驱使下,农村集体土地通过各种方式被投入市场,以实现其固有价值,由此,农村集体建没用地流转就势所必然了.
例如：上海市闵行区虹桥镇T村地处上海近郊,T村通过开展村集体土地股份合作,农民以地入股,发展集体经济.T村集体经济组织改制后的土地所有权性质不变,仍然为农村集体所有制,并实行自主开发.改制后的164亩集体土地所有权由村股份合作公司虹欣公司共同行使,土地使用方式为集体非农建设用地.T村在面对土地资源不足的情况下,注重集约用地,充分挖掘利用存量建设用地.他们通过盘活旧资产,投资建造现代化通用厂房和商务楼,大力发展楼宇经济,提高土地的增值率和收益率.他们将原有的7万平方米的低层厂房、仓储拆除后,向空间延伸发展兴建新的高层大楼.自主开发集体建设用地为国家、集体和农民带来了巨大的利益.集体经济改制为股份合作公司以后,实行按劳分配和按股分红相结合的分配制度,不仅使公司在职人员通过按劳分配增加收入,还给每个持股的征地外出人员和退休养老人员通过发放股金红利增加收入.从T村取得这些的成绩来看,“土地”作为农村发展的关键,让土地流转起来已是一个促进农村发展,提高农民生活水平的一个重要措施.农村建设用地的流转方式多样化,每个村可以根据自己的村情选择不同的发展方式,但是,在现行的政策法规框架下,特别是集体非农建设用地制度的制约,不仅使T村在发展中遇到了障碍,也是其他农村集体建设用地流转中遇到了一些问题.
集体土地流转的政策:论文范文明确农村集体土地承包权所有权不得流转 150123 通天下
三、农村集体建设用地流转中存在的问题
(一)农村集体土地产权不清,权能残缺.
明晰的土地产权是集体土地流转的前提,土地所有权归属不明晰必然带来责权不清、处置无度、分配关系的模糊和混乱等问题.目前,农村土地权属不清主要表现在：权属主体间的土地所有权界限不清,有交叉拥有所有权；集体土地所有权主体虚位；集体土地权能不充分.法律规定国家可以通过行政手段征收集体土地所有权,并且严格限定了农民集体处分自己的土地,土地产权包括所有权、使用权、占有权、处分权,可是为什么集体所有的土地不能随意处置自己的土地呢?同时,法律对于农民集体拥有的集体建设用地使用权的具体权利没有给出明确的规定,造成集体建设用地权责不清.此外,法律规定农民集体为农村土地的所有者,那么农民作为农民集体的一员,并没有在法律中明确农民的权利,许多集体建设用地流转的去向、收益等农民根本不知情.随着土地职能的转换和外部潜在巨额的利益的诱导,土地收益权和处分权在产权职能中日益凸显,农民会私自进行交易,不仅导致市场交易秩序混乱,也会降低农村集体土地的利用率.
(二)农村集体建设用地流转的相关法律不健全.
按照我国的（土地管理法）规定,只有在农村集体经济组织企业破产或被兼并时才可以转移集体土地使用权,普通企业、个人以建设用地使用权为客体的交易行为是无效的.并且我国法律还对我国农村集体建设用地流转主体、使用用途等都有相关限制规定.（论文范文论文范文关于推进农村改革发展若干重大问题的决定）中有关宅基地的规定“禁止城镇居民在农村购置宅基地”,但是对于宅基地上房屋不能卖给城镇居民外,是不是是可以转让、出租呢?此外,（物权法）规定：“乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押,以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的,其占用范围内的建设用地使用权一并抵押.”这些法律设计的缺陷都严重阻碍了农村集体建设用地流转,导致集体建设用地市场也不完全得到认可,没有国家大法的相关法律支持,农村集体建设用地流转的一系列问题也就从源头问题开始出现.
(三)流转收益分配不规范,农民利益受损.
首先,由于集体建设用地流转处在市场监管之外,大量土地使用权进行隐论文范文易,使得土地流转收益大部分留在使用者手中,导致土地所有者和管理者利益受损.其次,土地流转收益由一些基层政府控制,农民权益受损.一部分农民在土地流转后,陷入失地、失业、失去社会保障的“三失”困境.再次,集体建设用地流转的收益管理机制不健全,支出随意性大.集体建设用地流转的收益大部分用于基层组织日常开支和发展经济,小部分用于公益事业和对农民的补偿.
(四)农村集体经济组织的税收负担过重.
在对T村的调研发现,村集体经济组织改制为社区股份合作制以后,税费负担很重.T村在土地使用过程中要缴纳土地使用费、土地使用税等,2007年上缴税收6700万元,约占利税总额的60%左右；在股金分红的过程中,持股者每年红利的2%作为调节税征缴,而红利拿到手后又要上缴个人所得税,事实上公司已经上缴了所得税,这种重复纳税无疑增加了T村居民的负担.农村集体经济组织的税收负担过重,就会减少村集体进一步发展投入的力度,必然阻碍了农村集体建设用地流转工作的推进.
四、对农村集体建设用地流转中存在问题的看法与建议
(一)配合农村集体经济组织产权制度改革,明晰农民集体产权地位.
在土地产权上,严格界定集体经济组织、村名小组、农民等流转主体的权利,赋予农村集体建设用地完整的产权,让农民拥有更加充分支配土地且不受他人支配的权利.以股份合作制为主要形式的农村集体经济组织产权制度改革,成为解决农民集体探索农村集体经济问题的有效实现形式.农村集体经济组织产权股份制改革是农村集体经济组织在坚持农民集体所有的前提下,按照股份合作制的原则,将集体经济组织的资产折股量化到人,由农民共同共有的产权制度转变为农民按份共有的产权制度.通过改革,实现集体经济的制度创新,使村集体经济组织真正成为产权明晰、农民人股、主体多元、充满活力的市场主体.推进农村集体建设用地流转过程中,把农村集体经济组织产权制度改革有利的结合起来,势必能解决目前城市郊区农村集体面临的困境.赋予了农民集体绝对的支配权,保障农民集体权益,不仅有利于发挥基层农民集体的积极性,而且使土地使用者没有顾虑地使用农民集体建设土地,如若出现土地纠纷,明晰的产权保证土地权利于义务的一致,双方的权责清晰化也有助于纠纷的解决.
(二) 通过税收改革合理分配流转收益,维护农民正当收益.
集体建设用地使用权流转中关键问题是收益分配问题,其中涉及到国家、集体和农民个人,三者利益分配应该坚持公平与效率原则.一方面,从农村集体经济发展现状来看,我们在分配流转收益时应当将收益的绝大部分归土地使用者和集体经济组织,对于城市规划区内的土地所获得的收益,因为国家对土地基础设施进行投入,政府管理部门可以享受一定的收益分配；对于城市规划区外的农村、乡镇的建设用地流转,国家并没有对其进行过多的追加投入,国家不应该参与直接的收益分配,但可收取一定的管理论文范文,还可通过收取土地流转增值税等手段调节过高收益,避免出现因土地流转而一夜暴富的情况.集体土地所有权收益,应当受集体经济组织内部成员的监督,实行专门的财务管理,所得流转收益应主要用于改善集体土地的投资环境和农村的基础设施建设,兴办集体公益事业,保障实现集体的长期利益,维护农民的正当权益.
此外,虽然对于流转收益的流向问题已明确,但是对于收多少税收和收多少管理论文范文更为重要.如果国家及管理部门收取税费过多,就会造成集体经济组织的压力,从而就损害了农民的利益.
(三)转变政府管理职能,协调服务流转工作.
在转变政府管理职能方面,应明确政府及土地管理部门的职责.在农村集体建设用地流转过程中,政府转变为流转市场的交易仲裁者和交易弱势方的保护者,只需为集体土地流转提供充分的信息,做好协调服务工作就行.在国有土地使用权出让、租赁、入股等活动中,政府和土地管理部门既是国有土地产权代表,又是管理者,是双重角色的定位；但是在集体建设用地流转的管理中,政府和土地管理部门只是管理者和服务者.这样就明确了农村集体经济组织在农村集体建设用地流转过程中的绝对产权的代表地位.此外,建立健全农村集体建设用地论文范文评估体系,为农村集体建设用地市场提供合理科学的流转论文范文,及时更新流转信息,使农村集体建设用地市场朝着有序健康的方向发展.
五、结论
随着我国城市化、工业化进程的迅速推进,农村建设用地进入土地市场流转已成为一种普遍现象.限制甚至禁止农村建设用地使用权流转的做法已经严重阻碍了经济的发展和城市化建设的步伐,并且不利于农村产业结构的调整,不利于土地资源的合理利用.让农村建设用地走进市场,通过市场机制优化配置,增加集体土地资产价值,实现土地资产保值增值,不仅有利于深化土地使用制度改革,而且有利于培育和完善市场体系,促进农村经济乃至整个国民经济的发展.推进集体建设用地流转,就要把农村集体经济组织产权制度改革有力结合起来,明确农民集体主权地位.明晰的产权才是流转的前提,才能有序稳妥地开展下一步的集体土地流转工作,才能解决目前农村集体组织面临的问题,从而提高我国农民的财产性收益,才能建立农民的长效收益机制.
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