《黑龙江省粮食收储政策的问题与对策》
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[摘 要] 粮食问题事关国计民生.近年来,黑龙江省粮食产量、进口量、库存量“三量齐增”,已成为名副其实的“中国粮仓”.针对黑龙江省粮食收储政策不科学、粮食收储科技政策不健全和粮食收储监管政策不规范等问题,提出推进粮食收储政策的市场化改革、完善粮食收储科技政策管理机制和增强粮食收储监管政策的正效应等政策建议.
[关键词] 黑龙江省;粮食收储;收储政策
[中图分类号] F327 [文獻标识码] A [文章编号] 1009-6043（2020）03-0004-03
Abstract： The food issue concerns the national economy and people's livelihood. In recent years, three volume in terms of grain output, import volume, inventory is increasing in Heilongjiang province that has become a veritable "China granary".In order to solve the problems of unscientific policy of grain purchase and storage price, unsound policy of grain purchase and storage science and technology, and non-standard policy of grain purchase and storage supervision in Heilongjiang province, this paper puts forward some policy suggestions, such as promoting the market-oriented reform of grain purchase and storage policy, improving the management mechani of grain purchase and storage science and technology policy and enhancing the positive effect of grain purchase and storage supervision policy.
Key words： Heilongjiang province, grain purchase and storage, purchase and storage policy
“洪范八政,食以政首”,粮食安全是治国安邦的头等大事.目前,中国储粮安全问题已从数量安全转变为质量安全,并突出表现为人民群众日益增长的优质粮食需求与供给不充分之间的矛盾.2018年总书记在考察黑龙江省粮情时提出：“中国人要把饭碗端在自己手里,而且要装自己的粮食”.黑龙江省作为我国粮食主产区,在国家粮食收储政策的宏观指导下,结合省情制定了系列的粮食收储政策措施,在提高粮食收储质效和保证粮食安全方面均取得了良好成效,但实际粮食收储工作中也存在着一些问题亟需深入进行收储政策改革,推进粮食收储产业加快发展.
一、黑龙江省粮食收储政策工作的总体状况
(一)黑龙江省粮食收储工作的基本情况
1.粮食收储规模.黑龙江省是全国粮食收储工作中的“压仓石”,根据2019年上半年粮食部门调查统计数据显示,全省辖区内粮食收储量1.26亿吨,约占全国粮食收储总量的11%;粮食收储承储库点约1325个,其中以政策性粮食收储的租赁、委托库点收储量占全辖区的75%;粮食总仓容量1.56亿吨,其中优质仓容量为1.37亿吨,占比87.82%.从收储地区看,双鸭山市、齐齐哈尔市、建三江地区收储总量较大,其中双鸭山市规模最大,收储量1287万吨,粮食存储库点约96个.
2.粮食收储结构.粮食收储结构与国家粮食收储政策息息相关,黑龙江省自2004年实施托市收购政策以来,粮农不断调整种粮结构,逐步形成了以玉米、水稻两大农作物为主的粮食格局.根据黑龙江省粮食部门调查统计数据显示,截止2019年上半年,玉米收储量4474.21万吨,稻谷收储量8180.65万吨,而大豆收储量仅为55.29万吨.其玉米、稻谷和大豆的种植面积如下图所示：
从粮食作物收储量与种植面积数据的对比分析看,粮食收储结构失衡严重,影响了黑龙江省粮食收储工作可持续发展.
(二)黑龙江省粮食收储相关政策
1.国家层面的粮食收储政策.粮食收储政策是国家对粮食实施宏观调控的重要组成部分.例如,“一号”文件提出“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略（2014）,“藏粮于地、藏粮于技”科学发展战略（2016）.有关行政法规和规划等也明确了粮食收储的政策要求,如《粮食流通管理条例》提出对粮食主产区重点粮食品种实行最低收购价政策（2004）;《关于进一步强化“四个共同”机制切实做好国家政策性粮食收储和监管工作的通知》明确了从定点、启动、收购、验收、储存和出库各个环节的监管工作要求（2015）;《粮食收储供应安全保障工程建设规划（2015-2020）》对建设“粮安工程”进行相关工作部署（2015）;《关于建立健全粮食安全省长责任制的若干意见》进一步明确了各级政府在确保辖区内粮食安全方面的事权与责任（2016）;《关于印发小麦和稻谷最低收购价执行预案的通知》（2019）再次明确了黑龙江省是中晚稻预案执行区域.可见,国家对粮食收储相关政策不断进行调整,逐步形成一套适合我国国情的粮食收储政策体系.
2.省级层面粮食收储政策.黑龙江省在结合国家粮食收储相关政策的基础上,也积极出台了相关的政策文件.例如,《黑龙江省科学技术进步条例》强调与高校联合提高粮食收储科技成果转化率（2015）;《仓储科技五年科技发展规划（2015-2019年）》明确了作业机械化、智能化水平要求,增强粮食收储科技自主创新能力（2015）;《黑龙江省玉米和大豆生产者补贴工作实施方案》明确将大豆目标补贴政策调整为大豆生产者补贴政策（2017）;《关于进一步加强库外储粮监管工作的通知》明确从“人防”“技防”“法防”三个方面进行辖区粮食监管工作;《关于加强粮食定向销售监管工作的意见》提出建立粮食行政管理部门和农发行机构建立经常性巡查制度,督促承储企业按规定出库,及时协调各类纠纷等.
二、黑龙江省粮食收储政策问题分析
(一)粮食收储政策不科学
1.粮食收储调整缺乏时效性.我国实施深化粮食流通体制改革后,因政策的导向作用使得我国粮食产量实现“十二连增”的繁荣景象.但也正因收储逐年递增,粮食产量与收储量也随之增加,造成产量、库存量、进口量“三量齐增”的发展困局[1].
黑龙江省作为国家粮食主产区执行托市收购政策,从2004至2017年间粮食产量由3135万吨上升到7410万吨,同比增长136%,但省内粮食仓容存储在2015年已基本达到饱和状态.2016年收购粳稻最低由2700元/吨下调到2660元/吨,因政策调整较晚效果并不显著,全省粮产依旧居高不下,仓容存储愈加趋紧且粮价倒挂愈加严重.
2.政策导致粮食种植结构失衡.支持政策是政府调控粮食生产经营的重要手段,但分品种的粮食支持差异直接改变了粮食种植生产结构.黑龙江省长期受该政策的影响,粮食种植结构失衡,造成生产资源错配.以黑龙江省执行粮食临时收储政策的大豆和玉米为例,从2007至2012年间大豆收储从3700元/吨增长到4600元/吨,同比增长24.32%,而同期玉米临时收储从1500元/吨增长到2240元/吨,同比增长49.33%,玉米支持增长幅度约为大豆的2倍.
黑龙江省大豆种植面积由398万公顷降至286万公顷,同比下降28.14%,而玉米种植面积由405万公顷增长到610万公顷,同比增长50.61%.可见,不同的农产品因支持政策的影响,农业生产主体会选择种植补贴水平较高的农作物.政策的调整直接影响到黑龙江省粮食种植结构,结合上图可以看出,黑龙江省粮食种植结构已产生扭曲化,农作物种植品种结构已发生不可逆的结果.
(二)粮食收储科技政策不健全
1.粮食收储科技政策缺乏系统性.主要表现在：一是粮食收储科技政策尚不健全,黑龙江省的粮食收储政策主要包含在农业科技政策中,尚未形成独立的粮食收储科技政策体系;二是政府对科技储粮扶持力度较小,现行粮食收储偏重于理论研究,政府对粮食收储的科学化管理、激励和支持力度明显不足[2],阻碍了粮食收储事业的科学化发展;三是粮食收储科技推广进程缓慢,如对农机推广支持力度不够、粮农接受农业科技服务意识淡薄等,使得科技储粮进程缓慢[3].
2.粮食收储科技政策缺乏普惠性.自2006年一号文件提出提高粮食主产区机械化作业水平以来,黑龙江省针对重点产粮区域进行相应的政策扶持,如《仓储科技五年科技发展规划（2015-2019年）》《内环流控温储粮技术标准》《粮食储藏技术规范》等均是对重点产粮区及储备库进行科技政策支持.目前,黑龙江省重点产粮区及储备库均已使用新技术,例如通风笼、内环流等科技储粮技术,其在保粮控温方面具备突出优势.
但黑龙江省75%的政策性粮食存储于租仓、委托库点中,而租仓、委托库点仍处于政策重点扶持的盲区,存在建设资金不足,储粮设备简陋等情况.据不完全统计,黑龙江省70%的事权粮存储在钢结构仓房和简易粮食设施中,如钢结构平房仓、简易罩棚、露天存储堆垛等,部分钢结构仓房已接近或达到金属疲劳期,货位发生病变导致检测困难,甚至难以满足国家要求的安全储粮要求.黑龙江省收储科技政策实施主要针对重点产区和局部发展向好的地区而未能实现普惠性,从而无法推动全省粮食收储质量迈上新台阶.
(三)粮食收储监管政策不规范
1.粮食监管政策存在滞后性.粮食作为国家稳定发展的命脉,1953年国家为确保粮食安全开始实施“统购统销”政策后不断进行调整,政策在保障农民利益,稳定粮食市场上发挥了重要作用.但在2011年以后,黑龙江省辖区内不断出现以虚假收购套取、以“转圈粮”骗取补贴、以虚假手续获取粮食代储资质等违规操作,同时也表明了黑龙江省在长期粮食收储工作中监管制度的缺失.
黑龙江省始终依照《粮食流通管理条例》（简称《条例》）进行宏观性工作指导,对粮食收储监管工作重要及细化程度弱于粮食收储工作,尤其是缺乏针对省内具体收储监管制度的规定.尽管黑龙江省在2015年实行“四个共同”机制、2016年健全粮食安全省长责任制后不断强化监管工作,但后续的“追赶”仍显得捉襟見肘,前期收储风险不断积压,导致黑龙江省粮食收储工作达不到预期监管的政策效果.
2.粮食监管政策法规不完善.2007年“一号”文件强调“加快农业立法进程,加强农业方面执法检查”等有关要求,2008年和2009年“一号”文件再次强调农业要加强监管立法,体现了对政策完善急迫性.国家在2013年、2016年分别对《条例》进行了修订,但《条例》仍体现在宏观层面的指导,缺乏对粮食收储具体环节的规定.
上述情况就要求各省市粮食管理部门要根据其实际情况制定相应的具体实施方法.为此,黑龙江省制定了库外存储、定向销售、储备粮轮换等监管配套管理办法,但也仅限于对特定收储品种、特定时期的监管工作,未能制定全方位、系统性的管理制度,导致黑龙江省粮食收储监管工作呈现片面性和零散性的发展态势.
三、政策建议
(一)推进粮食收储政策的市场化改革
1.加强粮食收储市场化的政策导向作用.黑龙江省自2016年取消玉米临储收购实行“市场化收购+补贴”新机制以来,基本扭转了托市收储政策所造成的玉米不断上涨、库存只增不减等畸形状况,但大豆种植仍旧偏少,因而应不断完善玉米收储“市场化收购+补贴”和大豆补贴办法,强化粮食收储政策的导向作用.
随着粮食供给侧改革特别是“去库存”工作的不断推进和强化,黑龙江省辖区粮食库存压力大且不平衡.据2019年上半年粮食部门调查显示,全省稻谷库存压力高于玉米;建三江辖区收储库存总量约970万吨,其中玉米仅为10万吨.因此,应完善稻谷机制,逐步取消最低收购价政策,实现价补分离[4],以促进黑龙江省粮食收储结构的调整优化.
2.充分平衡政策相关利益关系.黑龙江作为“中国粮仓”在全国粮食收储工作中具有举足轻重的作用,保障粮农收益是确保粮食稳定收储的前提.2004年粮食政策收购以高于市场进行定位,尽管对大豆和玉米仍有一定的补贴,但补贴额度远远不能弥补粮农的损失,同时加大了财政压力.为此,应协调好政策与补贴政策,将亏损分摊到良种和农机等补贴中,综合各方利益逐步完善粮食收储与补贴政策.
粮食收储政策是政府对粮食市场进行宏观调控的政策手段,全部的粮食调控或市场化都会背离经济发展的规律,引起市场紊乱并产生新问题[5].针对当前黑龙江省粮食市场失衡、库存加压、过渡进口等现状,要坚持推进市场对粮食定价的决定性作用和政策调控的辅助作用,协调、规范政府与市场关系,加快黑龙江省粮食收储改革的步伐.
(二)完善粮食收储科技政策管理机制
1.强化粮食收储科技政策支持力度.科技是第一生产力,提升储粮科技水平是实现粮食收储提质增效的前提.黑龙江省粮食收储科技政策较少,需要建立一套针对粮食收储的科技政策支持体系,重点是设立黑龙江省粮食收储科技创新专项基金,以确保稳定辖区粮食基本产量的同时,实现“科技兴粮”的战略目标,改善品种品质,提升收储质量.
此外,还以深化粮食购销体制改革为契机,建立粮食主产区和优质粮食产业带科技研发体制;以粮食科技示范基地为纽带,改革粮食收储科技转化方式;加强收储科技重点攻关,充分利用第三方科研资源和科技化基地,组建以科研院所、高等院校、企业为主的多元化粮食收储科技研究体系,如东北农业大学、黑龙江八一农垦大学、黑龙江中储粮分公司、黑龙江北大荒农垦集团等,实施“人才兴粮”工程,培养省内粮食收储科技领军人才队伍,实现黑龙江省粮食收储高效发展.
2.健全新型糧食科技推广及服务机制.黑龙江省耕地面积为1590万公顷,人均耕地面积为0.4公顷,均位居全国首位.完善黑龙江省粮食科技推广机制就是让粮农熟知粮食科技政策、倡导粮食创新,保证粮食科技创新成果在粮食收储工作顺利推行.
黑龙江省应不断完善高技术粮食服务体制,积极推广新型烘干及装卸设备,降低粮食收储损耗风险.一方面辖区内大部分粮农因缺乏烘干机械设备仍采用传统晾晒方式,效率低且损耗大;另一方面,以国家储备库为主的粮食收储企业虽具备较为先进的烘干处理能力,但受资源和仓容的限制,短期内无法满足市场的需求.为此,应建立黑龙江省专业化的粮食产后服务体系,在合理范围内有偿为农民提供“代烘干、代储存、代销售”等服务,解决“地趴粮”问题,提高辖区科学储粮能力,从而更好发挥粮食“压仓石”作用.
(三)增强粮食收储监管政策的正效应
1.健全粮食收储法治监管体制.黑龙江省粮食收储政策不健全、监管水平不平衡,以及辖区内收储库点覆盖面广、监管人员有限、委托库点风险较大等问题,应加强粮食收储监管政策的法治引领作用,加强粮食行业专业性法治教育培训,提高对粮食收储监管工作重要性的认识,并通过法律手段推进粮食收储监管制度化进程.
此外,应完善黑龙江省粮食收储全程追踪法治监管体制[6],如在粮食收购前加强对粮食收储主体资格的监管,严格审查经营者收购资格,从源头把控风险;在启动、收购、验收、储存和出库等环节严格监管,保障粮食收储全程“零盲点”;在粮食出库后实行粮食数据留痕控制,动态掌握粮食走向,确保粮食流通市场健康有序发展.
2.健全粮食收储安全责任制.结合黑龙江省粮食收储库点分散的现实特点,要全面加强粮食安全监管领导机制,形成以相关部门间各司其职、密切配合的工作机制,对库存规模及监管压力大等情况实行法制化、规范化管理.认真贯彻国家粮食安全战略,高度重视粮食安全治理,不断完善粮食安全保障责任制.
依据黑龙江省省长责任制的相关要求,省级政府应进一步明确粮食收储安全监管责任主体及其要求,并建立市长、县主管和相关单位负责相结合的粮食收储安全保障系统,全面掌握粮食产出、收储与运转体系,保障粮食收储政策的认真落实,充分调动粮农的积极性,确保粮食收储数量真实、品质优良、安全可靠,实现粮食大省向粮食强省跨越.
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[6]刘国兴,董春浩.赤峰市粮食质量监管工作现状分析[J].农业技术与装备,2017（6）：32-33.
[责任编辑：高萌]
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