《我国颁布首部公民健康权利保障书的重要意义》
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2019年12月28日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议审议通过了《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》（以下简称《基本卫生法》）.自2017年12月以来,历经全国人大常委会四次审议、三次向全社会公开征求意见的“基本医疗卫生法”终于尘埃落定.该法是我国医疗卫生领域第一部基础性、综合性的法律,它结束了“发展医疗卫生与健康事业”“保障公民享有基本医疗卫生服务”无法可依的局面,使得我国卫生领域正式拥有了自己的“基本法”.
2001年全国人大宣布中国特色社会主义法律体系基本形成,但是卫生领域立法存在严重不足的现象,宪法之下一直缺乏一部领域基本法.医事法（医疗法）领域的专门法律仅有《执业医师法》《药品管理法》和《中医药法》三部.即便是相对较为完备的公共卫生法,包括《传染病防治法》《国境卫生检疫法》《母婴保健法》《人口与计划生育法》《法》《献血法》《职业病防治法》《精神卫生法》《食品安全法》《疫苗管理法》等10余部专项立法,却不曾有过一部综合性的法律.而《基本卫生法》的出台,无疑让这些零散的法律具备了框架性的概括规定,公民的各项健康权利都将有据可查,有法可依,医疗卫生事业发展将有系统的法律支撑.
《基本卫生法》第4条第1款规定：“国家和社会尊重、保护公民的健康权.”明确提出健康权概念,将宪法上这一基本人权进行全面解释和落实,对于我国卫生法治事业和人权保护有重大的里程碑式的意义.与《侵权责任法》以及即将出台的《民法典·侵权责任编》不同,这部法律的侧重点不在于对健康法益受到侵害后如何获得法律救济、获得多大数额的损害赔偿,而在于公民根据健康权可以向国家和社会主张什么,国家和社会应当承担什么样的义务.换言之,《基本卫生法》规定的健康权,是指公民享有医疗卫生服务、健康促进服务及健康社会保障的权利,它属于社会权的范畴.
社会权和传统的自由权不同,是一种积极权利,需要依靠国家的积极作为才能充分实现.因为健康权属于社会权,政府应当对其尽积极义务,立法应当明确规定政府在保障公民普遍享有基本医疗卫生服务权利的体制机制中承担起主体责任.为了维护基本医疗卫生服务的公益性,促进健康公平,政府在基本医疗卫生的制度制定、规划安排、经费筹措、服务提供、综合监管中都应承担主要义务.《基本卫生法》第15条规定：“基本公共卫生服务由国家免费提供”,第29条规定：“基本医疗服务主要由政府举办的医疗卫生机构提供”,第39条第2款规定：“政府举办非营利性医疗卫生机构,在基本医疗卫生事业中发挥主导作用,保障基本医疗卫生服务公平可及.”多处明确规定政府主导责任,整部法律围绕政府的医疗卫生服务主导责任这条主轴展开.总则第5条第2款规定：“国家建立基本医疗卫生制度,建立健全医疗卫生服务体系,保护和实现公民获得基本医疗卫生服务的权利.”总则之后的其他章节系统规定了政府提供基本医疗卫生服务、举办医疗卫生机构、教育培训医疗卫生人员、保障药物供给、保障医疗卫生费用的义务.
从《基本卫生法》的规定来看,公民健康权包含五种具体权利.
第一,公共卫生服务权.基本公共卫生服务作为公共产品应当由政府免费提供,其体现的是普遍服务原则.《基本卫生法》第15条第2款明确了这一原则.根据该法第16条的规定,基本公共卫生服务项目由国家和省级卫生健康主管部门等行政机关确定.公民的公共卫生服务权包括接受传染病防控服务的权利、接种免疫规划疫苗的权利、慢性非传染性疾病防控与管理服务的权利、职业健康保护的权利、妇幼保健服务的权利、老年人保健服务的权利、残疾预防和残疾康复服务的权利、院前急救的权利、精神卫生服务的权利.第18条规定,政府通过举办医疗卫生机构向公民直接提供,或者通过购买服务的方式间接提供.
第二,医疗服务权.人类历史上,医疗一直是私人事务,到19世纪末20世纪初,社会权思想滥觞,认为国家应对公民生存尽积极义务.社会权思想逐步被西方国家所接受,各国法律普遍把医疗服务拟制成公共产品,规定政府应当对其承担责任.正因为医疗服务不同于公共卫生,不是完全的公共产品,只是法律拟制的公共产品,因此本法主要规定的是政府提供基本医疗和基本公共卫生的义务.根据第5条规定,公民享有从国家和社会获得基本医疗服务的权利.具体来说,就是国家要保障公民有地方（医院）去看病,有合格的医生为其看病,有适宜的药品可用.为了解决大医院人满为患、医生不堪重负,而基层医疗卫生机构门可罗雀的困境,《基本卫生法》第30条规定,基本医疗服务通过分级诊疗制度来实现.家庭医生签约是落实分级诊疗制度的具体机制.《基本卫生法》第31条明确,由基层医疗卫生机构承担家庭医生签约服务的职责.对于公民的基本医疗服务权,国家有义务保障医疗卫生人员人才供给,保障药品供应.《基本卫生法》第4章、第5章对此作了原则性的规定.
第三,健康促进服务权.公民有权从政府获得健康信息（第67条）,接受健康教育的权利（第68条）.国家组织健康状况调查和统计（第70条）,建立疾病和健康危险因素监测、调查和风险评估制度（第71条）,开展爱国卫生运动（第72条）,建立食品、饮用水安全监督管理制度（第73条）,建立营养状况监测制度（第74条）,发展全民健身事业（第75条）,制定特殊人群健康工作计划（第76条）,完善公共场所卫生管理制度（第77条）,控制吸烟饮酒（第78条）等,促进公民健康.
第四,健康社会保障權.这一权利保障公民能看得起病,分为两个方面：一是公民有依法参加基本医疗保险的权利,二是贫困人口有获得医疗救助的权利.公民基本医疗保险方式又分为两类：职工基本医疗保险和城乡居民基本医疗保险.公民享有基本医疗保险的权利,同时也要承担支付保险费的义务.职工基本医疗保险的资金来源包括用人单位缴费、职工缴费和国家财政投入；城乡居民基本医疗保险的资金来源包括城乡居民缴费和国家财政投入（第82条）.我国通过建立基本医疗保险制度解决公民医疗费用问题,绝大部分公民可以通过参加基本医疗保险解决医疗问题,同时,仍然有部分特困人群连基本生存都难以保障,更无法缴纳基本医疗保险费,他们的医疗服务请求权利需要国家加以满足.在我国不推行全民免费医疗的制度背景下,医疗救助是实现医疗公平,落实联合国《经济、社会及文化权利国际公约》第12条规定的“人人享有医疗照顾”的兜底保障制度,关系到我国健康权保障的整体水平.医疗救助的资金保障则完全由政府承担,保障符合条件的困难群众获得基本医疗服务（第83条第3款）.
第五,救济权.无救济则无权利.尽管健康社会权的核心权能在于请求政府积极作为,主动保障公民的合法权益,然而当义务主体不履行义务或者履行义务不符合法律规定时,权利人请求获得法律救济也是健康权的应有之义.当公民的公共卫生服务权、医疗服务权、健康促进服务权得不到保障时,公民可以提起行政给付诉讼,要求政府或者其卫生健康主管部门提供.当然,公共卫生普遍由政府委托医疗卫生机构提供,如果是医疗机构不履行责任,则公民只能起诉医疗机构.当公民不能享受基本医疗保险,其健康社会保障权受到侵害时,可以起诉医疗保障部门.当贫困人口不能得到医疗救助时,可以起诉民政部门通过为其补缴基本医疗保险费等方式支付医疗费用.
（摘自1月8日《法制日报》.作者为广东外语外贸大学广东法治研究院院长、中国卫生法学会副会长）
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