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我国国家地质公园多数由国有企业长期垄断经营,随着市场经济体制日趋发展,这种长期占有经营权的做法存在的问题日渐显现,如公益职能效果不明显,经营阶段管理低效率等.为了实现国家地质公园的经济目标与公益目标,国家地质公园的管理权与经营权应该分开.在此基础上,笔者提出“阶段式”经营权转让年限制度,并引入经营效果评估以规范经营者经营行为,在保证经营者积极性的同时,引导经营者达成国家地质公园的经济目标与公益目标.
一、引言
1999年2月9日,联合国教科文组织在巴黎召开会议,会议上首次提出了“geopark（地质公园）”的概念,并于当年3月23日,在联合国教科文组织执行局会议上正式通过“世界地质公园计划”,地质公园因此诞生[1].在我国,拥有国家级地质遗迹的地质公园即是国家地质公园.
以发展的眼光来看,国家地质公园的经营权与管理权应该分开,积极调用市场力量来盘活公园内部资源,促进国家地质公园健康发展.在经营权与管理权分开的基础上,经营权转让年限的研究就显得非常重要.
二、国家地质公园经营权转让年限现状与分析
在国家地质公园相关研究中,关于经营权转让年限的研究并不多.但在风景名胜区的研究中,关于景区经营权转让年限的研究已有一定突破.基于风景区经营权转让年限的研究来探讨国家地质公园的经营权转让年限制度,更有助于突破现有的国家地质公园经营权转让年限制度.
(一)经营权转让年限现状
我国大多数景区的经营权转让年限在30～50年,有的甚至达到了70年[2],而国家地质公园的经营权通常由国企长期垄断.如此长时间的经营权年限,激励了经营企业的经营积极性,鼓励企业进行可持续开发,但是否经营权转让年限越长越好呢?
笔者认为,如此长时间的转让年限,既有优点也有缺点.优点：调动积极性.正如上文所说,长时间的经营年限,激励了经营企业的积极性,鼓励企业进行可持续开发,争取在长时间内获得回报；缺点：应变不灵活.太长时间的经营期限可能造成尾大不掉的情况：如果旅游市场出现动荡或者企业经营陷入危机,经营企业会以自保为主,可能不会继续对国家地质公园进行投资,这不仅浪费了国家资源,也可能使国家地质公园错过了发展机会.
(二)关于经营权转让年限的突破
当前有关经营权转让的规定尚不健全,对合同意外终止的情况也没有相关规定,长时间的经营年限反而可能成为企业的包袱,不利于企业灵活转型,也阻止了国家地质公园选择更合适的经营者.为了避免上述不利情形,笔者认为经营年限不应采用一刀切的方式,完善经营权转让年限应注意以下几点：①确保新的经营转让年限制度能调动经营企业的积极性,保障经营企业充分的经营权利；②解决年限过长导致的应变不灵活的问题,采用动态的经营年限确定方式.
笔者提出“阶段式”经营权转让年限制度,主要思想是将经营年限划分为若干阶段,每一阶段经营效果影响着下一阶段的经营权归属,经营者可实际经营的期限长短就要靠经营者的经营能力来决定了[3].
采用“阶段式”的方式,保住了经营者的积极性,只要经营效果好,经营者就可以一直经营下去,同时也解决了应变不灵活的问题,如果经营效果差,或者企业自身经营危机等情况,也可在一阶段结束后选择终止合同,对企业与国家地质公园都是好事.
三、建立“阶段式”经营权转让年限制度
(一)“阶段式”经营权转让年限制度的要点
1.经营期限分阶段
将经营期限分阶段,经营者在经过一个阶段经营之后,再进入下一个阶段.而在每一个阶段之间,管理者都要对经营者进行经营效果评估,经营者只有通过经营效果评估才可进入下一阶段的经营.在经营年限制度中加入经营效果评估,仍然保证经营者的积极性,因为通过评估即可获得下一阶段经营权.同时,加入经营效果评估还能引导经营者经营行为,要求其满足国家地质公园管理者的要求,以实现国家地质公园的经济目标与公益目标.
2.经营效果评估
经营效果评估是管理者评价经营者经营工作的手段任,主要考察经营者对经济目标与公益目标的完成情况,决定了现任经营者是否能够留.从当前国家地质公园的运营管理实践来看,实现国家地质公园公益目标这一方面,现有国家地质公园都做得不是很好.将“阶段式”经营年限与经营效果评价相结合,不仅保持了经营者的经营积极性,还能引导经营者完成国家地质公园的公益目标,一举两得.
(二)建立“阶段式”经营年限制度
“阶段式”经营年限制度,是将以往“一刀切”式经营年限转化为“阶段式”,经营者在完成一个阶段的经营工作后,才可进入下一个阶段.而决定经营者是否能进入下一个阶段的关键是管理者对经营者的经营效果评估.在经营效果评估中明确评估内容,就能引导经营者的行为,为此,管理者可将国家地质公园的公益目标作为重要评估内容,就可引导经营者做好公益工作,以争取下一阶段的经营权.
1.建立经营效果评价指标
对经营者的经营工作进行评估,构建一套合理的指标体系最为重要.目前,学界尚没有评价国家地质公园经营者经营效果的指标体系.笔者根据国家地质公园的创建目的与经营者的实际工作,分别从经济目标与公益目标出发,向下分经济、科普教育与地质遗迹保护三个方面来构建此评价指标体系,在这三个方面下面又有更加细化的内容.笔者在经济目标与公益目标下,构建了3个基本方面下的6个亚类和10个单项指标,组成了评价国家地质公园经营效果的指标体系.
经济工作评价主要是评价经营者在实现国家地质公园经济目标上的成果.经济目标是国家地质公园建立的重要目标,实现经济目标与否是评价经营者经济工作好坏的重要参考.
科教工作评价主要评价经营者在实现国家地质公园科普教育功能上的成果.科普教育功能是国家地质公园存在的公益价值,实现科普教育功能是经营者的责任.科研工作是科普教育工作的一部分,包含研究成果一项指标,主要靠论文数与课题书来衡量.
地质遗迹是国家地质公园建立的基础,保护好地质遗迹是经营者的首要工作.评价地质遗迹保护工作,有固定投入与工作效果两项在指标.固定投入包含一项年投入资金,衡量经营者对保护工作的支持力度.工作效用包含工作有效性与稳定性两项指标,衡量保护工作的效果,与保护时间的长度.
需要注意的是,此经营效果的评价与一般评价不同,一般评价是为了找出各指标间的权重关系,以找出最重要的指标,抓住工作重点.笔者提出这个评价指标,从主观上认定经济工作、科普教育工作遗迹地质遗迹保护工作同样重要,建立此指标体系是想帮助管理者进行管理作,以此来评价经营者经营工作的好坏,同时引导经营者工.
2.设计“阶段式”经营年限制度模型
“阶段式”经营期限安排制度将传统“一刀切”式的经营期限变为“阶段式”经营期限,不仅保证了经营者的经营积极性,同时确保了国家地质公园的社会公益职能.
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首先要分清三项工作的重要性.当前的经营实践中,各国家地质管理部门过分看重经济目标,对科普教育与保护过于轻视.为了改变这种情况,笔者认为,这三项工作对应着国家地质公园的两个目标,经济目标与公益目标相同重要,理应认为两目标下的这三项工作的重要性应该是一样的.
针对每一项工作下面的单项指标,在监督调查人员提交收集数据后交予评估人员,并经过评估后给出评估结果.在评估的时候,不仅要考虑当前的数据,也要考虑原始数据或上阶段的数据,结合当前的经济形势与行业景气程度,给出综合的评价结果.根据综合评价结果来决定时任经营者是否有机会继续留任.经营者也会因为争取下一阶段的经营权而在本阶段做好经营工作,并根据评价指标做好以上三项工作.
“阶段式”经营期限安排制度的特点在于,每一个阶段的结束是下一个阶段的开始,经营者的经营能力决定经营者可以持续的经营阶段长短,并通过评估手段引导经营者的经营行为,保证国家地质公园实现经济目标的同时不忘公益目标.
“阶段式”经营期限制度模型如图1所示.
四、结语
将国家地质公园的经营权转让年限由传统的“一刀切”式变成“阶段式”,是笔者在研究国家地质公园经营权转让问题上的一点创新.在经营阶段融入经营效果评估这一手段,可以监督经营者的经营行为,更能引导经营者完成国家地质公园的公益目标.当然,关于“阶段式”经营权转让年限制度的想法还处于初级阶段,还有很多细节没有深入研究,这将会是笔者接下去的研究方向.
（作者单位：南京工业大学土木工程学院）
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