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关键词 地票；市场配置机制；农村集体建设用地；指标落地
中图分类号 F321.1 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2010）08-0395-02
Study on Market-oriented Allocation Mechani论文范文 of China&,acute,s Rural Construction Land
——Regarding Chongqing Land Quota as an Example
WEI Feng ZHENG Yi LIN Fu-wen
（Wuhan Land Trading Center of Hubei Province,Wuhan Hubei 430010）
Abstract The system of Land Quota which was first launched by Chongqing had great reference value for market-oriented allocation mechani论文范文 of China&,acute,s rural construction land. Through analyzing the operation of Land Quota,the important role which Land Quota played in increasing the utilization of urban and rural land and showing the value of rural land was confirmed.There was possibility that the Land Quota may push up the house prices and corporation had problems in“quota fulfillment”after obtaining the Land Quota. Then some suggestions were posed for the system of Land Quota,that was Land Quota should further adapt to the current land management system and accommodate the development of a unified urban and rural land market.
Key words Land Quota；market-oriented allocation mechani论文范文；China&,acute,s rural construction land；Land Quota fulfillment
农村集体建设用地市场配置机制实质是土地管理制度与市场机制的有效衔接,即在耕地保护、用途管制等现行体制框架内,根据市场的需要,一方面采取出让、转让等方式实现农村集体建设用地使用权有偿和有限期的流转；另一方面采取复垦、整理等方式实现闲置农村集体建设用地依法有序退出,改变用途为耕地.随着土地市场的发展,土地的真正价值得以显化,加之农村集体建设用地数量巨大及利用效率不高,不可避免地将推动和吸引农村集体建设用地的大规模流转[1].但对于经济区位比较差、市场开发条件不成熟的部分农村集体建设用地,应该在充分保证农民利益且农民自愿的情况下,整理复垦为耕地,以此实现城乡用地的合理布局.重庆地票模式是我国农村集体建设用地市场配置机制的有益探索.首先,地票确保了城镇建设用地与耕地的等量增加；其次,地票的交易是以市场的手段调剂农地转用指标；第三,地票的论文范文形成机制提升了农村特别是偏远地区的土地价值；第四,地票的权益分配机制实现了对土地复垦成本的补偿,更使得农民享受到农村集体建设用地退出而产生的经济收益.
1. 地票的概念和形成
按照《重庆农村土地交易所管理暂行办法》（以下简称《办法》）第18条的规定,重庆农村土地交易所交易的地票,指农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地,经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标.
地票的产生必须坚持2个前提、经历4个环节.2个前提条件：第一,凡农村集体经济组织申请耕地复垦,必须经2/3以上成员或者2/3以上成员代表同意,防止农村集体经济组织的利益受到损害.第二,凡农户申请宅基地复垦,必须有其他稳定居所,有稳定生活来源,而且有所在农村集体经济组织同意复垦的书面材料,避免宅基地复垦交易后出现农民生活困难、流离失所等问题.4个环节依次为：首先,市国土资源行政主管部门依据土地利用总体规划、城镇规划,编制相关专项规划,经市政府批准后实施.其次,由农村土地权利人向区县国土资源行政主管部门提出土地复垦立项申请,经批准后复垦所立项的土地.第三,在土地复垦完毕后,复垦方向区县国土资源行政主管部门提出农村土地复垦质量验收申请.最后,区县国土资源行政主管部门按规定组织验收,验收合格后,按照重庆市土地复垦有关规定,向市国土资源行政主管部门申请确认,并由其核发地票.
2. 重庆地票模式的运行情况分析
2.1 地票基本运行情况
自重庆农村土地交易所2008年12月4日正式挂牌成立以来,截止到2009年10月30日,共组织6场地票交易会,已交易地票27宗,共553.33 hm2,成交金额73 825万元,单张地票最高成交价为144.75万元/hm2,成交均价为133.35万元/hm2（表1）.
地票竞得单位共17家,包括土地储备机构4家（市城投公司、市地产集团、合川城投集团、市水利投资集团土地储备整治有限公司）,园区建设单位6家（西永微电园公司、九龙园高新产业有限公司、重庆都市农业发展有限公司、重庆空港工业园区管理委员会、重庆茶园工业园区管理委员会、重庆市空港新论文范文理委员会）、国有企业2家（渝隆公司、中石油公司）、民营企业5家（玉豪龙公司、腾翔公司、中渝公司、晋愉公司、东港公司）.民营企业占竞得单位总数的29%；民营企业竞得地票5宗,占总交易地票数的19%；民营企业竞得地票面积66.67 hm2,占总交易地票面积的12%.
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2.2 运行情况分析
2.2.1 地票模式提高了城乡土地利用效率.6场地票交易会共实现553.33 hm2农村闲置土地资源的依法有序退出,同时依据“先造地后用地”制度设计,城镇建设用地实现了有比例、有节奏的增加,确保了城乡建设用地总量不增加、耕地总量不减少.地票模式的进一步发展可有效解决农村建设用地浪费、城镇建设用地紧张等问题,促进城乡用地效率的提高.
2.2.2 促进城市反哺农村,提升农村特别是偏远地区的土地价值.在不到一年的时间里,地票论文范文不断攀升,地票成交均价从120.60万元/hm2,增长到143.40万元/hm2,增幅达到18.9%；单张地票最高成交价从121.05万元/hm2,增长到144.75万元/hm2,增幅达到19.6%.
江津地区是重庆市比较偏远的农村,为地票主要来源区之一,根据重庆国土资源管理部门的资料,江津的新增建设用地使用费和耕地开垦费在30~40元/m2之间,按照最高40元/m2（40万元/hm2）计算,与133.35万元/hm2的地票成交均价相比,土地增值约300%.地票交易使江津等远郊县能够享受平均的指标升值收益,促进了农民的增收和农村生产生活条件的改善.
2.2.3 地票交易可能推升房价.《办法》第27条规定：地票冲抵新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费.目前重庆主城六区的新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费标准是约109.95万元/hm2.以6场地票交易会中单场最低的成交均价120.60万元/hm2计算,地票的持有人在扣除新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费后,存在10.65万元/hm2的成本支出；以6场地票交易会中单场最高的成交均价143.40万元/hm2计算,冲抵新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费后,则有33.45万元/hm2的成本支出,这意味着地票持有人在竞得国有土地使用权后,将按照主城区“两费”标准的130%支付.
地票使用的有关规定同时要求,国家计划指标只能用于工业、公共设施等项目,经营性用地则必须通过地票取得.国家批准计划指标的取得在形式上是无偿的,而通过地票交易形式所获得经营性用地指标,随着地票论文范文的不断上涨,地票抵扣“两费”后的成本支出也随之不断扩大,由此导致获取经营性用地指标的论文范文增加,增加的该部分论文范文必将转嫁给房地产开发企业,提高房地产开发成本.可见,地票交易有推升房价的可能性.
2.2.4 企业没有充分参与地票竞买.根据《办法》的规定,竞得人购得地票,只是获得了国有建设用地的指标,而非土地的使用权.地票竞得人要在符合城市规划和土地利用规划的范围内,寻找尚未被国家征收又符合其市场开发需求的地块,向土地所在地政府提出征转用申请.《中华人民共和国土地管理法》《土地储备管理办法》《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》等法律规定,政府组织征收农民集体土地后应纳入土地储备范围,再按照供地计划,分批次组织招拍挂公开出让,并以“价高者得”的原则确定土地使用者.这一制度框架,使得地票“落地”的时间,以及落地的具体位置、地块的面积、规划用途等都无法充分预计.
民营企业占竞得单位总数的29%,占总交易地票数的19%,占总交易地票面积的12%的数据部分表明,民营企业相对于政府储备机构和园区建设单位购买动力偏低,主要原因是政府储备机构和园区建设单位能够在政府完成征地后,以划拨或协议出让的方式,直接使用该宗土地,而购入地票的企业仍须通过招拍挂的方式竞买,即企业优先选地后却不一定能够在招拍挂中竞得该地块的土地使用权.企业特别是民营企业竞购地票的热情不高,将大大影响地票的竞买环境,是地票制度进一步健康发展的重大阻碍.
3. 重庆地票模式的发展构想
3.1 地票与建设项目预审制度相衔接
建设项目用地预审是指国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段,依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查.根据《中华人民共和国土地管理法实施条列》《建设项目用地预审管理办法》的有关规定,需审批的建设项目在可行性研究阶段,由建设用地单位提出预审申请.建设用地单位应当提交建设项目用地预审申请报告,内容包括拟建项目的基本情况、拟选址占地情况、拟用地面积确定的依据和适用建设用地指标情况等,由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查,提出建设项目用地预审报告.之后,建设单位持建设项目的有关批准文件,向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请.因此,地票持有人在提出意向地块征转用申请前提出建设项目预审申请,一方面可以有效缩短征转用方案拟定和审批的时间,另一方面可以使土地行政主管部门充分了解市场的需求情况,科学合理地安排供地的规模和进度.
3.2 地票与招拍挂制度相衔接
《办法》规定,地票是国土资源行政主管部门核发的城乡建设用地挂钩指标凭证,指标落地时,可以冲抵新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费,地票交易结果须依法签订合同,并依法登记.目前,制度上已确定了地票本身所具有的资产价值,招拍挂中地票论文范文也已计入地块的出让价款.因此,结合《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》中“申请人应在公告规定期限内交纳出让公告规定的投标、竞买保证金”的规定,表明地票具有全部或部分折抵投标、竞买保证金的可操作性.一方面地票的价值可以确保投标、竞买活动的正常开展；另一方面可以降低地票持有人的投标、竞买准入门槛,减少地票持有过程的利息损失,从而提高持有地票企业特别是民营企业的竞争积极性,进一步体现地票制度的优势.
3.3 地票与农村集体建设用地流转相结合
现阶段,从地票仅限于增加等量的城镇建设用地和经营性用地必须通过地票取得的规定来看,其结果必然是征收后的土地用于经营性项目,这与《宪法》第10条“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收”的规定相矛盾.同时以武汉为案例的研究表明：征地后建设用地论文范文约为征地补偿的9~10倍,土地增值金额约占建设用地论文范文的90%[2].补偿标准的低下使生产资料使用收益权价值、农民生存保障权价值的净收益不能得到全部体现[3].农民在征地过程中利益损失较为严重,丧失了转变为市民的财富积累,农民也就不能积极主动地顺应城市化发展的要求,从长期来看,肯定会阻碍我国城市化的进度[4].
十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出“改革征地制度,严格界定公益性和经营性建设用地,逐步缩小征地范围.在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外,经批准占用农村集体土地建设非公益性项目,允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益”.但由于集体建设用地的比较效益明显大于农用地,如果对集体建设用地流转的条件不加以限制,势必会导致农用地大量转为建设用地[5].因此,需要借助地票制度对集体建设用地的流转规模进行合理控制.在不改变农村土地所有权属性的情况下,地票等量置换规划范围外农村集体建设用地指标的探索,可以实现农村集体建设用地流转规模与进度的可控,规范农村集体建设用地市场,推动农村集体建设用地科学有序的入市流转,从根本上消除集体土地产权与国有土地产权的等级差异[6].结合村集体经济的股份制改造,参照成都农村集体建设用地公开挂牌出让的成功实例,把地票论文范文计入农村集体建设用地的交易基准价,实现带地票指标的农村集体建设用地使用权入市流转.
4. 小结
地票制度的引入,实现了城镇建设用地的科学增加,促进了农村闲置土地资源的有序退出,推动了新农村建设,保护了农业耕地,对有效利用城乡土地资源具有深远意义,是我国农村集体建设用地市场配置机制的一次重大探索.成绩与问题在地票模式的实践中渐次呈现,为理论研究和政策完善提供了丰富的题材.地票与当前我国土地管理制度的衔接问题、地票与农村集体建设用地使用权流转的关系问题、地票在城乡土地权益分配中的作用问题等都是需要进一步深入研究的重要课题.
5. 参考文献
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[6] LIN G,HO S.The sate,land system,and land development processes in contemporary China[J].Annals of the Association of American Geogra-phers,2005,95（2）：411-436.
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[1] 建设用地毕业论文格式范文 关于城市规划和土地规划类专科毕业论文范文10000字
[2] 土地管理硕士论文选题范文 土地管理硕士论文标题怎样定
[3] 比较好写的土地资源管理硕士论文选题 土地资源管理硕士论文题目如何定
