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2005年1月1日我国首次公布实施《保险保障基金管理办法》,但其在执行过程中暴露了诸多亟待解决的问题.在2008年全球金融海啸的背景下,在汲取发达国家保险保障基金专业化运作的基础上,保监会、财政部、央行联合发布实施了《保险保障基金管理办法》（以下称《管理办法》）.2008年全新版管理办法较之2004年的16号令有着很大的改进,新版《管理办法》中新增“保险保障基金公司”一章,并对保险保障基金公司的主要业务、治理结构、融资、信息共享等内容做出了规定,因此更适合市场机制下保险保障基金的运作.
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一、我国保险保障基金管理主体的确立
保险保障基金制度是运用、管理保险保障基金的一种制度安排,是在保险公司和保险保障基金管理机构之前建立的一种契约关系,其中具体规定了保险保障基金的设立和筹集、保障的范围.因而,保险公司和保险保障基金管理机构理应是保险保障基金制度的两个核心主体,后者专门行使保险保障基金的管理职能.
保险保障基金制度的建立和实施加固了保险市场的发展,切实保障了投保人利益,但基金管理过程中也暴露了诸多问题.在论文范文人寿挪用资金被查处后,保监会动用21.96亿元保险保障基金收购了论文范文人寿36664.8万股权,持股比例达到30.554%,成为论文范文人寿名义上的第一大股东.然而,保监会作为监督管理机构显然和此股东身份不符,在行业内引起极大争议,成立专门的保险保障基金管理机构势在必行.保险保障基金公司的成立避免了保监会既作为基金监管机构,又作为基金的直接管理者的尴尬,增加基金管理的透明度和专注度,更便于日常对于基金的管理和使用,机制上也更趋合理.
二、我国保险保障基金管理运作模式历史沿革
(一)保险保障基金管理模式的发展初期
2005年1月1日正式实行的《保险保障基金管理办法》第五、十三、十四条分别规定：“保险保障基金由保监会集中管理、统筹使用.等‘保险保障基金理事会负责对保险保障基金的管理和使用实施监督.”“保险保障基金理事会由保险公司、国务院法制办、财政部、中国人民银行、国家税务总局等机构组成.”保险保障基金理事会的成立,标志着内部管理和外部监督相结合的保险保障基金运作机制已初步形成.
保监会对保险保障基金进行了独立管理和运作,设立了专门的保险保障基金账户,研究开发了保险保障基金管理信息系统,并安排保险保障基金的投资方向.由保监会上述举措可以看出保险保障基金的管理主体仍是保监会,保险基金理事会只是起到外部监督作用.
保险保障基金是保险公司自我募集形成的行业互助性质的法定基金,保监会应对该基金行使监督职能.但是在实际操作过程中,保监会代位行使了基金的具体管理工作,保险监管机关在保险保障基金中的角色变得含糊不清.因此,应建立独立的法人机构对保障基金进行管理和运作,同时保监会及保险保障基金理事会承担一定的监管职责.在保险公司破产时,该法人机构负责对接管的保险公司提供资金援助,在没有接管公司时直接担负起对破产公司保单的转移、管理和处理.
(二)我国保险保障基金公司化管理模式基本形成
1.保险保障基金公司化管理的概念
公司化管理模式是一种将公司的设立方式、组织机构、管理模式等因索引入由某种特殊原因而因地制宜依法成立的法人团体.保险保障基金公司是将公司化模式引入保险保障基金管理中,但与一般公司具有差异.
2008年9月成立的中国保险保障基金公司标志着我国保险保障基金已进入公司化管理模式阶段,该公司是国务院批准成立的国有独资公司,属于非营利性企业法人,其注册资本为1亿元.董事会由9名董事成员组成．9名董事分别来自保监会、财政部、中国人民银行、税务总局、国务院法制办及3家保险公司.保险保障基金公司的董事会将依据修订后的《保险保障基金管理办法》,按照市场化、专业化的原则加以管理.由于公司运作时间较短,还有很多管理方式需要借鉴各国经验,结合本国国情不断探索.
2._保险保障基金公司的性质
保险保障基金是依法设立的法人团体,但其模式特殊.首先,该法人团体不以营利为目的,不自负盈亏,资金的投资要以安全性至上.其次,保险保障基金作为保险公司自我募集形成的行业互助性质的法定基金,该基金用于保证保险公司的正常经营,维护保单所有人的利益,其性质如同国家税收,自上交之日起即成为国有资金.从此角度,保险保障基金公司应该属于国有独资有限责任公司.
3.保险保障基金公司的职能
根据新办法,保险保障基金公司注册登记的经营范围是：筹集、管理和运作保险保障基金；监测、评估保险业风险；参与保险业风险处置；管理和处分受偿资产；国务院批准的其他业务.保监会负责管理中国保险保障基金公司业务等；财政部负责保险保障基金公司的国有资产管理和财务监督,审批预算、决算方案等；在动用保险保障基金时,由中国保监会拟定风险处置方案和使用办法,协商有关部门后报国务院批准.
三、国外保险保障基金管理模式比较
(一)美国保险保障基金管理组织结构
美国的保险监管采用的是州级监管的方式,每一个州都有自己的州保险署或者叫做州保险委员会.保险保障基金管理组织结构受其监管体制的影响,以州为单位运作,所有的州均通过立法建立了该州的人寿一健康保险保证协会和财产一意外保险保证协会,各州的管理协会是依法令而设立的非营利性机构,州保险监管机构监督其运行.
美国保险保障基金的筹集方式主要是通过各州保障协会管辖下的会员公司缴费来实现的.美国几乎所有的州保险保障基金都是采取事后征集的办法,即在发生保险公司无偿付能力的情况时,州保险保障基金的功能才会启动.只有纽约州采取事前征集的方法,即在发生偿付能力不足情况之前就向会员公司征收论文范文.
美国保险保障基金协会成员就职于业界保险公司,从会员保险公司选举产生,主要负责评估需征收保障资金的总量.州保险保障协会负责管理全州所有取得执照和开展业务的相应保险公司,保证了基金的管理与使用可以集中切实地用在救援偿付能力危机的公司,保障保单持有人权益.
(二)英国保险保障基金管理模式
英国主要由保险经纪人注册委员会和行业自律组织承担对保险市场营销的监管,并于1975年制定了《保单持有人保护法》,旨在当保险人不能履行保险责任时,为保单持有人提供财务上的保障.英国的保障基金采用事后征集的方式,根据上一年度的保费收入水平按一定比例征收.根据规定以向注册的保险公司和*人征收税款的方式,通过特设保单持有人保护委员会,来筹集的资金.一旦保险公司破产,委员会要保证保单持有人能够得到保险赔偿的90%；对于各类强制保险,根据保护法规定,委员会要承担100%的赔偿责任.
(三)日本保险保障基金管理模式
日本在1997年4月生命保险公司破产后,开始重视保险保障基金管理,并于1998年3月通过了有关设置“付款保证机构”的相关法案.随后,日本建立了寿险与非寿险保单持有人保护公司,分别管理两个基金账户.保护公司的主要运行方式包括向接手的救援公司提供财务援助以及在没有公司提供援助的情况下承担破产公司的赔偿责任.负责管理基金的委员会成员多数为独立理事,代表着公众与消费者的利益.
日本的保单持有人保障基金采用事前征收的方式,各成员公司的年缴费总额视其净保费收入以及累计责任准备金而定,全部寿险公司年总缴费560亿日元,全部非寿险公司年总缴费65亿日元.基金账户的总体规模则分别限制在5 600亿日元和650亿日元,即全体成员公司年最高缴费的lO倍.
(四)国外保险保障基金管理模式的特点
1.结构设置
国际上的保险保障基金一般为行业监管者发起,并由市场中的各会员公司共同集资建立的,保障基金通常交由非营利性的法定机构负责日常管理.美国保险保障基金其管理组织结构十分清晰,在发挥各机构作用的同时,共同维护保险保障基金的正常运作.英国保险保障基金的管理组织结构则较为简单,保单持有人保护委员会全权负责保险保障基金的管理和使用.日本保险保障基金管理制度由专门的寿险与非寿险保单持有人保护公司来负责保险保障基金的管理和使用.
由于寿险和产险产品的性质具有较大差异,前者的保单持续时间很长,而后者多为一年.多数国家的保险保障基金按照产寿险分类不同,分别设置人寿健康保险保障基金和财产意外保险保障基金.这种安排有利于提高保险保障基金的管理效率,二者独立运行,可以有效避免交叉补偿的现象产生. 从组织结构成员设置上看,美国和英国都在其成员构成上包括了保险公司的人员,英国还将消费者成员纳人了其委员会,凸显了保险保障基金建立的目的,在管理上也更能平衡各方的利益关系. 2．基金筹集方式 保险保障基金筹集和积累的方法各国也不完全相同.有的国家,如日本是事前按一定的标准收取论文范文,积累保险保障基金；还有的国家,如美国（除纽约州外）是在保险公司无偿付能力事件发生后,才按保险保障基金需求量在保险公司中筹集.
采用事前筹集保险保障基金的方法,让各保险公司在出现无偿付能力之前每年就支付一定的论文范文,其好处：一是在时间上分散收取的保险保障基金,使保险公司一次负担较少金额的保险保障基金.二是可以使保险保障基金成本透明化,有利于保险公司安排财务计划,保持财务状况的稳定.在保险公司经济实力较弱的国家,采用这种方法尤为必要.三是事前筹集较之于事后收取更趋平等,使无偿付能力的公司无法逃避支付保险保障基金的义务.但事前筹集方式的不利之处是可能被滥用.例如在美国,纽约州政府使用这一基金来支付与保险公司无偿付能力事件毫无关系的论文范文.虽然其保证在需要的时候归还已被使用的保险保障基金,但这一行为降低了保险保障基金的流动性.采取事后收取保险保障基金的方法,好处是可以防止基金被滥用,但不利之处却是增加了健康保险公司的当年财务支出,不利于保险公司经营的稳定.同时它还让破产的保险公司逃避了缴纳保险保障基金的义务.
四、我国保险保障基金公司化管理模式的完善
从以上分析可以看出,各国保险保障基金的管理在组织结构设置、基金筹集方式、成员结构设置等方面有很多需要我国借鉴的地方,尤其是中国保险保障基金公司刚成立不久,需要借鉴发达国家的国际经验,探索一条适合我国保险保障基金发展的新路径.
(一)完善股权转让机制
保险保障基金实行公司化管理,意味着在保监会使用保险保障基金购买了论文范文人寿22.53%股份的问题上,保险保障基金公司将依法接收保险保障基金的全部资产,原保险保障基金持有的论文范文人寿股权由该公司承接.但该公司投资渠道并不包括股权投资,意味着持有论文范文人寿的股权是暂时性的,最后要将股权转出.
保险保障基金公司成立的一大原因就是处理论文范文人寿股权问题,因此完善股权转让机制是公司成立后急需解决的问题.当发生某家保险公司资金流出现问题,无法维持正常经营时,保险保障基金公司暂时动用保险保障基金购买破产公司股权,然后采用投标方式为破产公司寻找新的合适的股东,保证被保险人的保单利益平稳过渡.对于暂时无力支付赔偿的保险公司,我国可以借鉴日本的经验,建立过渡子公司,临时接管破产公司的保险合同以及向因短期论文范文流问题而无力支付赔偿的保险公司提供贷款.
(二)加强管理人员的专业化与职业化
在人员构成上,美国、英国都由保险行业职业经理人作为保险保障基金的管理人员,同时尽量避免政府人员的介入.我国成立保险保障基金公司化更应聘请资金运用、基金管理的专业人才,这些人才有从业的经验,能够洞悉市场的需要,对保险市场发展的把握也会更为准确.
需要专业化人才的同时,保险保障基金管理人员更需职业化.暂且忽略保险保障基金理事会及保监会各自的角色问题,在管理层的组成成员中我们也不难发现一个问题,就是所有的成员几乎都是*性的在管理保险保障基金,管理人员缺乏职业性.在西方,非营利组织的发展越来越走向职业化,管理人员职业化可以提高管理的效率.而这一点正是我国目前保险保障基金管理组织结构中的一大缺陷,也是以后亟待解决的问题.
(三)加强保险保障基金的资金运用
原《管理办法》规定,保险保障基金的资金运用,限于银行存款、买卖政府债券和中国保监会规定的其他资金运用形式,但不得运用于股权投资、房地产投资和其他各类实业投资.保险保障基金仅公布过2005年年报,披露了当年保险保障基金的投资收益率为0.94%.除了少部分长期债券外,95%以上为银行存款.
新出台的《管理办法》适当拓宽了保险保障基金的投资渠道.《管理办法》规定,在遵循安全性、流动性和收益性原则下,保险保障基金资金运用的渠道在原来银行存款、政府债券的基础上,增加了论文范文银行票据、论文范文企业债券、论文范文级金融机构发行的金融债券等.公司化的管理模式下有专业人才的加入有利于加强投资的安全性,拓宽基金的投资渠道,确保保险保障基金的保值增值.
(四)加强保险保障基金的制度法规建设
保险保障基金公司权力的行使必须有章可循,有法可依,一方面可以提高保险保障基金管理机构行使权力的权威性,另一方面用法律来制约其管理,以保证基金的安全性.
第一、保险保障基金的成立为有效保护保单持有人利益提供了物质保障,但保险保障基金制度仍需完善厘定基金筹集问题.
按照原《管理办法》,财产保险、意外伤害保险和短期健康保险,按照自留保费的l%缴纳；有保证利率的长期人寿保险和长期健康保险,按照自留保费的0.15%缴纳；无保证利率的长期人寿保险,按照自留保费的0.05%缴纳.对于任何一家保险公司无论规模大小、资产实力和偿付能力强弱,所有公司都按照同样的水平进行缴交的方式不尽科学,应该按照公司偿付能力情况、即所承受的风险,实行分类监管.即偿付能力弱的多收、偿付能力强的少收,可以避免大公司为小公司买单,风险小的公司为风险大的公司买单.这种方式可以通过保险保障基金的杠杆作用,进一步督促保险公司加强自身偿付能力管理,充实资本实力.
第二,由于保险企业的特殊性,为避免行政色彩过于浓厚,建议完善《保险法》相关规定,保险公司动用保险保障基金,由保险保障基金管理公司及监督机构指定的人员和*组织的专业人员共同组成,这样既利于基金公司了解偿付能力出现中的问题企业的情况,也能做到专业化、社会化、公开化,避免该制度流于形式.同时,建议由保户代表组成监督机构,对不称职的管理人员要求保监会予以更换,以最大限度地保护广大保户的利益.
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