《党政领导干部政绩考核:主要问题·国外经验·修补路径》
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摘 要：印发了新修订的《党政领导干部考核工作条例》,这为做好新时代干部考核工作提供了基本遵循.但从实际操作过程看,党政领导干部的政绩考核工作仍存在一定短板.這就亟须严格依据《党政领导干部考核工作条例》,借鉴国外干部政绩考核的主要经验,对党政领导干部政绩考核工作短板及时进行路径修补,从而提升党政领导干部政绩考核工作的科学化水平.
关键词：党政领导干部;政绩考核短板;国外经验;修补路径
中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：2096-5729（2020）01-0017-10
2019年4月22日,印发了新修订的《党政领导干部考核工作条例》（以下简称《干部考核条例》）.这次修订增加了许多新思想、新要求、新内容,回应了不少新情况、新问题、新难题,为做好新时代干部考核工作提供了基本遵循.《干部考核条例》的颁布实施,对于进一步发挥干部考核的指挥棒、风向标、助推器作用,激励干部担当作为、改革创新、干事创业,具有重要意义.然而,从实际操作过程看,党政领导干部的政绩考核工作仍存在一定短板.这就亟须严格依据《干部考核条例》,借鉴国外先进经验,对政绩考核工作短板及时进行路径修补.
一、党政领导干部政绩考核短板
《干部考核条例》为做好新时代干部考核工作提供了基本遵循.然而,从实际操作过程看,党政领导干部的政绩考核工作仍存在一定短板,这亟须引起重视.
(一)政绩考核主体比较单一,素质参差不齐,独立性较弱
1.政绩考核主体比较单一,很难体现代表性、广泛性与关联度.目前对党政领导干部的政绩考核,主要由所在单位的干部主管部门负责执行,个别单位按照需要还会成立政绩考核领导小组.政绩考核领导小组的成员主要分为五个层面：一是上级领导层,二是本单位领导层,三是组织人事部门,四是纪检监察部门,五是约请或抽调的其他单位人员.这些政绩考核主体的最大弊端是：组成人员局限于体制内,且几乎固定不变,范围相当狭窄,根本没有把人民群众置于其中.当然,虽然有些地区和部门选取人民群众参与到对党政领导干部的政绩考核中,但却忽略了政绩考核主体与考核对象之间的关联性,即：让人民群众参与考核与其自身利益关联较小的党政领导干部群体.由于不是“他们管的”“他们服务的”“他们身边的”人民群众考核他们,因而,这类考核对他们而言几乎流于形式.
2.政绩考核主体素质参差不齐,政绩考核失真失实问题屡屡发生.这具体体现为：首先,政绩考核人员“先入为主”.这主要是指：政绩考核人员在对考核对象进行考核前,已耳闻或明确得知上级领导已圈定某某或重点考核某某,因而会抱着成人之美的心态让考核对象顺利过关,这样的考核纯属走过场,很难客观反映考核对象的真实情况;其次,政绩考核主体对考核的内容、原则、方法、标准、程序及手段等具体工作不熟悉,或者与考核对象彼此熟悉、相互认识,也会影响政绩考核的客观性,导致政绩考核结果失真失实;再次,政绩考核过程中,考核主体存在的报恩、嫉妒、从众等心理偏差也会对考核对象作出失真评价;最后,政绩考核环境不够宽松也会影响考核主体对考核对象作出客观性和全面性评价.比如,有些单位对领导干部进行政绩考核时,既不设无记名箱,也不给政绩考核主体自由空间“划票”,而是让政绩考核主体以举手或不举手方式进行表态,这让政绩考核主体没有“安全感”,因而对政绩考核没有责任感,政绩考核失真失实在所难免.
3.政绩考核主体独立性较弱,政绩考核结果缺乏可信度.在现实的实践中,对党政领导干部的政绩考核,主要由所在单位的干部主管部门负责执行,个别单位按照需要会成立政绩考核领导小组.这些政绩考核主体与考核对象都是同一单位内具有共同利益关系群体的一部分,彼此之间关系紧密、联系千丝万缕、利益无法割舍,虽偶有约请或抽调其他单位人员参与政绩考核,但所占比重很低,纯属“凑比例”和“走过场”.同时,很多情况下,约请或抽调的其他单位人员与主管方的政绩考核人员也是同一体制或同一行业内具有共同利益关系的群体,因而在评定政绩考核结果时,他们只能是“人云亦云”,起“随声附和”作用,即使偶尔有人发表一下不同意见,也会被大家戏称为“不会做人”“不知趣”等.由于政绩考核主体与考核对象之间存在这种较强的利益相关性,因而他们缺乏应有的独立性和权威性,政绩考核结果往往缺乏可信度,很难令人信服.
（二）政绩考核指标设置面面俱到,“千人一面”,存在短视倾向
1.政绩考核指标设置面面俱到,重点不突出,缺乏鲜明导向.现有党政领导干部政绩考核指标设置基本还是从多而全、大而全出发,过分要求面面俱到、求全过细,生怕漏项掉项,因而,政绩考核内容名目繁多、包罗万象、应有尽有.正如有学者形象地指出,“考核指标体系仿佛是个筐,什么都可以往里装.”[1]（P45）这种面面俱到、过细过滥的政绩考核指标,主要有两方面弊端：一方面,极易淹没核心指标,降低核心指标比重和重要性,严重限制核心指标“指挥棒”和“风向标”作用的发挥;另一方面,政绩考核内容面面俱到,表面上什么都考,实际上什么都考不出来,导致浑浑噩噩、无所作为者的考核结果未必差,勤勤恳恳谋事、踏踏实实干事者的考核结果未必好,甚至还经常导致重点任务指标和中心工作指标未及时完成也能顺利通过考核的滑稽结果.这就严重削弱了政绩考核在推动工作中的激励和鞭策功能,影响到党政领导干部干事创业的积极性.
2.政绩考核指标设置“千人一面”,缺乏差异性和层次性.现有的党政领导干部政绩考核指标设置存在笼统、僵硬和单一问题,个性指标少、共性指标多,反向指标少、正向指标多,核心指标少、综合指标多,指标设置的差异性、层次性、比较性较弱,更缺乏明确具体的考核尺度和细化指标.比如,对不同地区、不同单位、不同岗位、不同职级、不同工作对象的党政领导干部,往往用同一考核指标和模式进行衡量和考评,而不是辩证地看主观努力与客观条件、发展基础与现任业绩、集体作用与个人贡献、效果与成本、局部与全局、投入与产出等各种因素,这就很难体现起点差异、客观基础、岗位特点、实际业绩以及努力程度.这种“一锅煮”“一刀切”“上下一般粗,一个指标考到底”的现象,严重影响到政绩考核结果的公正性、公平性和准确性.
3.政绩考核指标设置存在短视倾向.这主要表现为：倾向于短期目标而忽视长期目标,倾向于具体政策而忽视宏观战略,倾向于当前任务而忽视长远规划,倾向于“显性”政绩而忽视“隐性”政绩,倾向于政绩成果而忽视政绩成本.这样的政绩考核指标设置,导致一部分领导干部在工作中优先选择见效快、看得见、形象好的短期目标.这些领导干部为了追求短期目标,不顾民意、不惜代价,“强力推动”,在打造各种“面子工程”“献礼工程”“镀金工程”“形象工程”“样板工程”“政绩工程”与“花架子活”上无所顾忌又煞费苦心,结果诱发了非常严重的官民对立事件.
（三）政绩考核方式不科学,存在明显的“三重三轻”问题
1.重定期考核,轻日常考核.从现实情况看,目前对党政领导干部的政绩考核,主要还是采取在年终、届中、届末等定期考核方式,日常考核被严重轻视和忽视,几乎成为“被遗忘的角落”,形成“不提拔不考核、不到年终不考核、不换届不考核”的局面.由于定期考核直接涉及每一位考核对象的切身利益,丈量着每一位考核对象的能力“长短”,所以,很多领导干部虽平时浑浑噩噩,但面对此类考核却“精明能干”.定期考核由于时间紧、任务重、指标多,同时又“一锤定音”,花费大量时间去验证每一位领导干部政绩的真与假和虚与实并不现实,因此,难免出现考不实、考不细、考不全、考不准的问题.这就给那些“精明能干”、没有真本事、专做表面文章、善于钻营和作秀的党政领导干部提供了可乘之机,使他们能够轻松通过此类考核.
2.重台账记录,轻实绩考查.目前,上级组织在考核下级组织工作时,很多情况下都是重台账记录,轻实绩考查.“绝大多数地方对基层的考核,70%以上通过翻台账、听汇报.”[2]考核是无形的“指挥棒”,既然台账工作极其“重要”,政绩和工作考核主要是看台账与比台账,于是很多领导干部就将自己所做的每一项工作与台账联系起来,“平时带着搞,半年突击搞,应急加班搞”,将大量的工作时间用在做台账上.同时,很多实践也证明：凡是那些将台账做得高端、大气、上档次、页码厚的领导干部在考核中也总能名列前茅,而那些不重视做台账的领导干部在考核中却总是名次欠佳.因此,正是由于政绩考核重台账记录、轻实绩考查,工作成效异化为看台账、政绩考核异化为比台账,这就导致了“实在做事不如辛苦作秀”“干好工作不如做好台账”“工作干得好不如台账编得好”等歪风邪气的盛行.
3.重业绩考核,轻能力考核.根据《干部考核条例》规定,对党政领导干部的考核应该按照“德、能、勤、绩、廉”的顺序进行全面性、系统性、严格性考核.“德、能、勤、绩、廉”的顺序既充分反映了對党政领导干部进行考核的要求和标准,更充分体现了对党政领导干部进行考核的能力指向,有利于推动形成“能者上、庸者下、劣者汰”的用人导向和从政环境.然而,在对党政领导干部的现实考核工作中,特别是上级组织在考核下级组织工作时,却往往把业绩考核放在首要地位,忽略了能力考核.不可否认,业绩与能力紧密关联,有时业绩甚至是能力最为重要的外在表现.然而,很多时候,业绩突出并不一定代表能力高,也并不代表考核对象是称职或优秀.比如,很多考核对象的业绩,完全是在“高投入、高消耗、高成本”下取得的,往往为以后的发展留下众多隐患.再如,某些考核对象所在地区、单位、部门的发展基础好,广大群众干事创业的也高,他们作为主要领导,即使能力不突出,也能较为容易做出卓越的成绩.相反,某些考核对象所在地区、单位、部门的发展基础非常薄弱,广大群众也缺乏干事创业的,他们作为主要领导,即使能力突出,短时间内也很难做出卓越的成绩.又如,很多能力强、素质高的领导干部,更倾向于关注国家、地区、部门、单位和人民的全局利益和长远发展,其业绩可能不会在短时间内显现.因此,这种对党政领导干部的考核重业绩而轻能力的现状,一方面,将致使不少领导干部急功近利、好大喜功、急于求成以致蛮干、瞎干,形成“乱作为”问题;另一方面,引发了很多素质高、能力强的领导干部内心的不公平感和不平衡感,挫伤了他们工作的热情,形成“不作为”问题.
(四)政绩考核结果等次简单,反馈不足,运用不到位
1.政绩考核结果等次简单,反馈不足.一方面,对党政领导干部的政绩考核结果一般只简单地分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次,导致政绩考核结果常常是“两头小、中间大”.由于“基本称职”与“称职”的界限模糊,考核时很难把握,所以实践中,这一等次往往既存在工作实绩与德才都比较突出的领导干部,也存在工作实绩与德才都比较差的领导干部.这种评价等次的划分抹杀了一些干部的个人努力,降低了他们的工作积极性.另一方面,政绩考核结果反馈不足.很多单位的政绩考核工作往往是虎头蛇尾,考核结束后,习惯于将政绩考核结果束之高阁,很少向被考核者如实、全面、客观地反馈意见.这样,被考核者就无法全面掌握自己在工作中的表现、成绩及问题,因而也就很难对自己的工作进行深刻反思并对存在的问题以及不到位之处及时进行整改.
2.政绩考核结果运用单一,奖惩作用不明显.由于受视野狭窄以及思路不宽等因素的影响和制约,目前对党政领导干部政绩考核结果多用于选拔任用与进退留转上,较少用到对他们的培养、教育、管理与监督等方面,因而,政绩考核结果运用仍较为单一.这就出现了两方面问题：一方面,由于政绩考核结果多用于领导干部的选拔任用与进退留转上,但是在任何单位和部门,只有少数人才有机会被提拔为领导干部.所以,对大多数人而言,政绩考核结果实际上与他们关系不大;另一方面,由于政绩考核结果较少用到领导干部的培养、教育、管理、监督等方面,因而,很少有领导干部把政绩考核结果视为检验自身工作的重要组成部分,更少有领导干部将获取优秀等次作为自己工作的目标追求,绝大多数都是按部就班地从事本职工作,到政绩考核时则是顺其自然、论资排辈或者“轮流坐庄”.这就很难形成奖优罚劣、评先促后的考核导向.
3.政绩考核结果在选人用人中运用不到位.虽然三令五申将政绩考核结果作为选人用人的重要依据,各地区、各部门、各单位也出台了不少规章制度,但调研发现,政绩考核结果在选人用人工作中的作用并不鲜明,运用也不到位,甚至还存在“脱钩”现象.一方面,很多地方没有将政绩考核结果作为选人用人的“硬杠杆”,甚至没有将政绩考核结果用到选人用人上,而是费尽心思搞平衡、搞照顾,使得政绩考核结果与领导干部任用相脱节.这就形成了“劣币驱逐良币”局面,即：埋头苦干、实绩突出、奋发有为的领导干部未必得到提拔,精神懈怠、不思进取、弄虚作假的领导干部却可能被重用.另一方面,有些地方虽然将政绩考核结果用到选人用人上,甚至作为选人用人的“硬杠杆”,但政绩考核结果的运用只对先进与落后这两类领导干部有较为明显作用,而对大多数中间分子的激励鞭策作用却十分有限.
二、国外干部政绩考核的主要经验
他山之石,可以攻玉.纵观日本、英国、澳大利亚、美国、德国以及法国等国,其对干部政绩考核工作都非常重视,在实践中也形成了一些好的经验和做法,很值得我们借鉴.
（一）要素合理、目标明确,考核内容设置严谨精准
从域外国家干部政绩考核的实践看,其既高度重视政绩考核内容的“全面性”与“重点性”问题,又高度重视政绩考核指标的“共性”与“个性”问题,还高度重视量化政绩考核中的“数量”与“质量”问题,力求实现“全面性”与“重点性”、“共性”与“个性”、“数量”与“质量”的有机结合和相互统一,保证政绩考核内容的全面性、针对性、层次性、精准性和科学性.
比如,日本对干部的政绩考核,分为“能力评价”和“业绩评价”两部分.“能力评价”是以干部在实际工作中所展示出的各种能力为基本依据,进而对其岗位工作表现作出评价.“能力评价”的主要内容及关注点包括职业道德水平（围绕责任感与公正性展开考核）、工作构想能力（围绕把握工作局面与明了工作指针展开考核）、工作判断能力（围绕最恰当的选择与最佳时机的选择展开考核）、工作说明和调整能力（围绕信任关系的建立、妥协、调整、恰如其分地说明展开考核）、业务运作能力（围绕预先性、危机对策、高效的业务运作展开考核）、组织领导与人才培养能力方面（围绕业务分配、推进管理、能力开发展开考核）.“业绩评价”是以干部的岗位工作业绩为中心,对工作目标完成程度以及工作目标之外的相关工作完成情况进行评价.“业绩评价”的主要内容及关注点包括主要工作完成程度及其他工作完成程度两个方面.这样的考核内容设置,使得干部不敢对自己的工作有丝毫懈怠.
法国对干部进行政绩考核时,既高度重视实际工作业务,也非常看重他们的工作才能.因而,法国对干部的政绩考核内容设置,是以“业务”和“才能”为鲜明导向,以考核干部的“业务才能”为核心.法国《公务员总章程》明确规定：“每年应给在职或不在职的公务员在总评定的基础上写鉴定,以表明他的业务才能.”[3]（P142）围绕“业务才能”这一总体考核指标,法国将其进一步细化为14项考核项目：身体的适应性、专业知识、遵守时间与执勤情况、整洁与仪表情况、工作适应能力、协调合作能力、服务精神、积极性、工作速度、工作方法、洞察能力、组织能力、指挥监督能力、領导统制能力.在具体运用上,各部门应依据各自的岗位特点和工作类型,从14项考核项目中至少选择6项展开目的性和针对性考核.
在澳大利亚,对干部的政绩考核内容设置,既突出领导力评价,又兼顾工作业绩.澳大利亚《高级公务员领导力框架》规定：对高级公务员领导力的考核,由塑造战略性思维、取得成效、建立积极的工作关系、高效沟通以及个人努力和自我完善五大模块组成.其中,塑造战略性思维模块在整个领导力框架中处于核心地位,该模块包括激发目的感和方向感、重视战略思想、利用信息和机遇、表现出相应的判断能力和智慧水平等四个考核要素;取得成效模块包括加强组织管理和响应能力、发挥各种专业人才的力量、应对情况变化和处理不确定因素、确保按照预期效果完成和交付任务等四个考核要素;建立积极的工作关系模块包括发展内外部关系、促进合作和伙伴关系、尊重个人差异和多样性以及指导、培训和提高工作人员能力等四个考核要素;高效沟通模块包括清晰沟通、磋商才能以及倾听、理解并采纳他人意见等三个考核要素;个人努力和自我完善模块包括具有公共服务的职业热情和正直品质、敢于承担风险、工作勤勉、具有承压能力、具有自我反省和自我发展意识等五个考核要素.对于工作业绩,澳大利亚虽未制定统一的考核框架,但要求各机构自行设计体现不同岗位职责和要求的考核内容,这样有利于增强干部政绩考核的自主性和精准性.
(二)长短结合、全程管理,考核周期制定科学合理
考核周期,又称为考核频次,是指对被考核对象多长时间展开一次考核.从欧美等国干部政绩考核的实践看,其在制定对干部的考核周期时,往往全面考虑各类因素,尽量做到长短结合、全程管理.
比如,英国对干部的政绩考核周期,有日常考勤考绩与定期绩效评估之分,但以定期绩效评估为主.日常考勤考绩更多关注干部的纪律出勤和工作态度.英国干部每天工作8小时15分钟,决不允许迟到和早退,否则将会留下不良记录.上班时间,绝不允许接打私人电话、办私事、外出等.英国对干部的定期绩效评估通常每年开展一次,常常在3月或4月份举行,考核的时间段为从上一年3月至本年3月,由被考核者的直接管理者根据被考核者一年的整体表现填写《年度考察报告》.
美国对干部的政绩考核包括日常考勤和定期考绩两个方面.日常考勤主要考察其履行职责、纪律出勤、工作作风、办事效率、工作质量、工作数量、廉洁自律、遵纪守法、协调服务等情况.年中时,主管领导会对下属日常考勤情况进行一次初步考评,肯定成绩,指出不足,提出整改方案,帮助改进.美国干部定期考绩相当灵活,可以每年一次,或每半年一次,或每季度一次.比如,美国高级公务员的绩效考绩每年至少开展一次,考核周期往往是从每年10月1日到次年9月30日.同时,由于高级公务员从事的很多工作,其效果和影响未必能在短时间内得以充分和有效体现,所以,美国还规定了对高级公务员90天的最短考核周期.此外,鉴于新录用的高级公务员进入工作岗位后,需要一段时间对工作领域和岗位职责进行了解、熟悉、适应与融入,所以,在这类高级公务员履新的120天内绝不允许对其进行绩效考核.
德国制定干部政绩考核周期,严格按照适当降低频率、减少次数以及提高效率三原则.目前,德国政绩考核有平时考勤、定期考绩和不定期考绩三种形式.其中,定期考绩最为重要.依照德国《联邦公务员职业生涯条例》规定,德国对公务员至少每5年考核一次.然而,在实践中,大多数机构或部门往往2至3年就对公务员考核一次.考核工作一般在考核年度的3月或4月份开始筹备和着手,并于6月30日前结束,考核结果记入个人档案.不定期考绩则根据特殊需要而进行,如工作人员试用期结束,或调离工作岗位等.
（三）层级分明、标准量化,考核等次划分规范适中
政绩考核等次是对干部考核结果的总体性和概括性鉴定.政绩考核结果等次若构建太多,则将很难明确不同等次之间的界限,考核过程也将非常烦琐,往往既费时又费力,最终将影响考核效率;而一旦对考核结果的等次构建偏少,则又将很难精确区别所有公职人员的实际差距.因此,世界上绝大多数西方发达国家对干部政绩考核结果的建构都倾向于五至六个等次.
比如,美国对高级公务员的考核结果设置为五个等次,即：杰出（五级）、非常称职（四级）、完全称职（）、基本称职（二级）、不称职（一级）.各个等次的界限分值是：475—500分为杰出,400—474分为非常称职,300—399分为完全称职,200—299分为基本称职,0—199分为不称职.
英国虽未对干部的政绩考核结果等次做出硬性统一规定,但从以及地方政府来看,绝大多数单位和部门都将考核结果设置为A、B、C、D、E五个等次.A等次,工作成绩特别优异（140分以上）;B等次,工作成绩非常出色（125—139分）;C等次,工作成绩良好（100—124分）;D等次,工作成绩较为普通（85—99分）;E等次,工作成绩欠佳（85分以下）.
日本将干部的政绩考核结果由高到低依次划分为S、A、B、C、D五个等次.S级为工作成绩优秀,工作成绩良好,B级工作成绩普通,C级工作成绩较差,D级工作成绩低劣.各个等次的考核标准分别是：S等次,业绩与能力考核均为优秀;A等次,业绩与能力考核均为良好,或者两者中有一个考核为良好,另一个考核为优秀;B等次,业绩与能力考核均为比较普通,或者两者中有一个考核为比较普通,另一个考核为优秀或者为良好;C等次,业绩与能力考核均为较差,或者两者中有一个考核为较差,另一个考核为优秀或者良好或者比较普通;D等次,能力与业绩两者中只要有一个考核结果为低劣.
(四)奖惩结合、导向鲜明,考核结果运用充分有效
纵观世界上对干部政绩考核较为先进的国家,在对考核结果的运用上,鲜明的特点是,奖惩结合、导向鲜明,考核结果运用比较充分而有效.
比如,美国向来提倡择优晋升、奖惩分明,把政绩考核结果与干部的晋职、降职、降调、解雇、去留、加薪、奖金、奖励等严格挂钩和整合运用,以达到激励先进、警示落后的效果.美国《文官制度改革法》明确规定：“工作成绩良好者继续任职,工作成绩不好者必须改进,工作达不到标准者予以解职.”[4]（P28）美国联邦政府高级公务员,如在考核中获得杰出奖,将会一次性得到其年薪35%的奖金,如在考核中获得一等奖,将会一次性得到其年薪20%的奖金.
日本也十分注重对政绩考核结果的运用,将考核结果作为对干部进行提薪、降薪、停薪、提拔、调动、降职、停职以及免职的重要依据.日本将高级公务员的考核等级具体划分为五个等级,即：S、A、B、C、D.考核结果确定为S与A等级者,可以提薪,前者不超过总人数的5%,后者不超过总人数的25%.日本高级公务员能否得到进一步提拔任用,几乎完全靠考核结果.事务次官、局长级以及部长级官员获得提拔的依据是：一方面,近六次业绩考核结果必须最少四次为S等或A等,且不得出现低于B等的现象;另一方面,近三年的能力考核结果至少两次为S等或A等,而且近三年考核结果都不能有低于B等的结果.
德国对干部政绩考核结果的运用,也坚持重奖重罚原则,功有所奖、劣有所罚、奖勤罚懒,发挥考核结果的引导和示范导向.一是把考核结果与干部的提拔任用以及晋升级别密切结合起来.德国实行择优选升制.能力考核是德国干部晋升的资格标准.当某一职位出现空缺时,人事部门会根据能力考核结果选定晋升对象.年满45周岁、不满58周岁的干部,如考核优秀、表现突出,可不经过培训直接提拔.二是把考核结果与干部的增资晋档有机结合起来.德国构建了比较完善的干部薪酬制度.考核结果被鉴定为优秀的干部,可以提前1至2年晋档;考核结果被鉴定为合格的干部,每2至4年按期晋档;考核结果被鉴定为不合格的干部,则滞后1至2年调整工资档次.三是把考核结果与干部的职位调动或调整有机结合起来.考核优秀的干部可以调动到重要岗位,考核平平的干部将被调整到普通岗位.
三、解决党政领导干部政绩考核短板的主要对策
要严格依据《干部考核条例》,借鉴国外干部政绩考核的主要经验,对党政领导干部政绩考核工作短板及时進行路径修补,以提升党政领导干部政绩考核工作的科学化水平.
(一)科学设置政绩考核评价指标体系,使指标体系体现规范性和公平性
政绩考评指标体系的设置是政绩考评的核心,其设置是否科学,将从根本上决定着政绩考核制度是否科学和是否规范与公平.为此,应全面准确考核党政领导干部的政绩,科学设置政绩考核评价指标体系,注重从多重维度切入,形成对干部任期内政绩的综合客观评判.
1.既坚持全面性,又突出重点性,将全面性与重点性有机结合.一方面,政绩考核评价指标体系的设置应坚持全面性和广泛性原则.这是因为,各级各类党政领导干部所从事工作的涉及面与牵涉面非常广泛,面临的情况更是异常复杂,对他们的要求自然也要全面和广泛.所以,设置政绩考核评价指标体系时,必须要总揽全局、把控大局、考虑周全,体现出应有的完整性、整体性和全面性.唯如此,才能切实增强政绩考核指标体系认定的客观性、准确性与全面性,才能坚决避免和克服政绩考核的片面性和偏差性.另一方面,政绩考核评价指标体系的设置也应坚持重点性和针对性原则.这是因为,各级各类党政领导干部所从事工作的涉及面与牵涉面虽然非常广泛,但他们所在的工作领域、所承担的岗位职责以及所处的级别也各有差异,这就必然要求设置政绩考核评价指标体系时必须有所区别、有所侧重、有所针对.唯如此,才能确保政绩考核评价指标体系重点突出以及针对性强,也才能增强对党政领导干部进行政绩考核的精准性和有效性.
2.既坚持统一性,又突出差异性,将统一性与差异性有机结合.一方面,政绩考核评价指标体系的设置要坚持统一性,以彰显政绩考核制度的公平性和公正性.在设置政绩考核评价指标体系时,要善于从简便易操作、可比性以及遵循客观、公平、公正的原则出发,对带有规律性、普遍性、同一性的考核评价内容和共性指标,尽可能坚持用“同一把标尺”“同一个标准”予以严格规范和硬性统一,坚决避免所谓的“双重标准、多重标准、前后标准”等问题.唯如此,才能将所有考核对象置于同一平台和同一起跑线上,切实保障和提高对领导干部进行政绩考核评价的精准性、公平性及公正性.另一方面,政绩考核评价指标体系的设置要突出差异性,以增强政绩考核制度的科学化和精准性.要在设置带有普遍性和规律性的共性化指标的基础之上,根据不同职责、不同岗位、不同级别、不同区域、不同类别领导干部的实际来设置个性化指标,从而更为精准地考核出领导干部的工作实绩,以提高考核的针对性,“避免‘游泳的’和‘跑步的’共用一套评价标准.”[5]（P42）为此,可根据考核对象在工作职能、领导职务、服务对象等方面的显著差异,对不同考核对象分类设置不同考核评价指标;根据考核内容的显著差异设置不同的考核评价指标,坚决杜绝“上下一般粗,左右一个样”问题的发生;优化政绩考核计算方法,强化工作实绩考核权重,力求准确客观地反映出领导干部的工作实绩.
3.既坚持相对静止性,又突出动态性,将相对静止性与动态性有机结合.一方面,设置政绩考核评价指标体系时,要坚持相对稳定或基本稳定原则,对政绩考核评价指标体系实行总量控制,特别是那些具有全局性、战略性、长期性、关键性、重要性的政绩考核评价指标应在一定时期和一定范围内保持基本的稳定性,绝不能随意将其置换,更不能任意删减.另一方面,设置政绩考核评价指标体系时,要坚持与时俱进和动态调整原则.为此,应建立动态调整、适时清理机制.对已经过时的、相对落后的、实践证明不合理的政绩考核评价指标,要及时进行调整、修改、清理、废止、宣布失效等.同时,在这一工作过程中,还应注意防止“指标”的变装重现,切忌“换汤不换药”“新瓶装旧酒”.
(二)创新完善政绩考核评价方法,确保政绩考核的精准性与真实性
“在探索的认识中,方法也就是工具,是在主体方面的某个手段,主体方面通过这个手段和客体相联系.”[6]（P189）为此,必须创新完善政绩考核评价方法,以全面、客观、辩证地考核领导干部,确保政绩考核的精准性与真实性.
1.要坚持组织考核与群众评议相结合,提升群众评议和测评的权重,以增强政绩考核评价的真实性和可信度.一要尽快建立人民群众参与党政领导干部政绩考核机制,强化人民群众对领导干部政绩考核评价的参与权.为此,应及时把对党政领导干部进行政绩考核评价的方式、方法、内容、程序及等次等主要内容向广大人民群众公开,切实让政绩考核工作在“阳光”下开展与运行,确保政绩考核工作得到人民群众的认可和信服.二要尽快建立党政领导干部政绩民意调查机制,提升民意调查在领导干部政绩考核评价中的权重.为此,要强化对党政领导干部政绩考核评价的民意调查力度,综合采用诸如无记名问卷测评、网络测评、手机测评、电话采访以及委托第三方机构专业调查等手段,全面、客观、公平、公正地调查人民群众对领导干部政绩的认可现状,切实让人民群众的满意度成为领导干部政绩考核评价工作的“风向标”和“指挥棒”.三要正确处理“群众公认”与“注重实绩”的关系.既要看人民群众对领导干部的公认程度,更要看领导干部在履职实践中所取得的实际成效.绝不能让那些虚假“公认”的“老好人”型领导干部轻松通过考核,也绝不让那些真正“有绩”和“有为”的领导干部无法在考核中脱颖而出.
2.要强化日常考核,加大综合研判,推行全过程与全方位考核,增强政绩考核评价的动态性和全面性.一方面,务必建立领导干部日常研判制度.为此,要加大对领导干部日常考核的力度和密度,逐渐变“年考”为“季考”“月考”“周考”“日考”,以解决“不提拔不考核”“不换届不考核”“不调整不考核”等问题;要切实将日常考核、专项考核和年度考核有机结合和统一起来,推动“静态考核”向“动态考核”转变;要探索建立对领导干部开展日常考核的多元方式,创新对领导干部的日常考核方法,把跟班式考核、评议式考核、延伸式考核、协同式考核、日志式考核、台账式考核等多种考核方法有机置于领导干部政绩考核评价全过程.另一方面,务必建立领导干部综合研判制度.为此,要坚持“全面歷史辩证”思维,强化对领导干部进行政绩考核的综合分析和综合研判,形成360度全方位与多视角考核评价领导干部方法.这就要求：对领导干部进行政绩考核时,必须既考量局部又考量全局,既考量发展又考量基础,既考量效果又考量成本,既考量显绩又考量潜绩,既考量主观努力又考量客观条件,既考量前任基础又考量现任业绩,既考量个人贡献又考量集体作用,既考量尽力而为又考量量力而行,既考量“硬任务”又考量“软指标”,既考量当前实绩又考量长远发展,切实把“单一考核”与“综合考核”有机统一起来,实现对领导干部政绩考核评价的全面性和辩证性.
3.要加大量化考核,优化定性考核,将定量分析与定性评定相统一,增强政绩考核评价的客观性和精准性.一方面,要加大量化考核力度,推动开展互补延伸式量化考核.为此,要研究制定领导干部工作“实绩”考核实施方案或办法,凡能量化的必须进行量化,从而减少和降低考核模糊度;要积极探索和完善互补延伸式量化考核,将目标性考核重点放在考实上、跟踪性考核重点放在考真上、过程性考核重点放在考准上、审查性考核重点放在考清上,切实将领导干部的工作实绩考实、考真、考准、考清.另一方面,要听取多方意见,优化定性考核.为此,要本着发扬和扩大的要求,坚持专业性和广泛性原则,设置专业化和多元化的政绩考核评价主体,切实让被考核领导干部的上级主管领导、下级下属、同级同事、服务对象、工作对象以及相关领域的专家与学者等共同参与到对他们的政绩考核考评中.
（三）规范政绩考核评价结果评定,提升政绩考核评价结果评定的公正性
“考核结果评定是干部考核制度体系中承上启下的重要环节,在通常的干部考核实践中,这个环节容易受决策层个人好恶及平衡照顾等因素的影响,表现出较大的随意性.”[7]（P180）因此,必须严格规范领导干部政绩考核评价结果评定环节,确保政绩考核评价结果评定的公正性与公平性.
1.推动政绩考核评价主体多元化,提升政绩考核评价主体专业素质,提高政绩考核评价结果公信力.一是必须要推动政绩考核评价主体由单一化向多元化转变,以提高政绩考核评价结果认定的性和全面性.为此,要按照知情度、关联性的原则和要求,把与领导干部知情度高和关联性较为密切的上下级、同事、服务对象、身边群众、各界代表以及离退休干部等都纳入政绩考核评价主体范畴,提高对领导干部政绩考核评价结果认定的民意度和科学度.二是必须要采取措施提升政绩考核评价主体考核评价能力和考核评价水平,以提高政绩考核评价结果评定的准确性.当前,务必要加强对领导干部政绩考核评价主体的专业素养和专业知识培训,强化政绩考核评价主体树立正确的考核评价导向.三是必须要提升政绩考核评价主体评定的独立性和权威性,以彰显考核评价结果评定的公信度.要做到这一点,关键是要实现内外联动,在内部考核机制和外部引入机制之间寻找平衡点.在内部考核机制方面,必须严格实行和落实回避制度;在外部引入机制方面,应将专业性较强的考核评价工作委托给独立于党和政府之外的非公共部门.四是必须要健全完善政绩考核评价主体的相关制度,为实现政绩考核评价结果评定的真实性与准确性提供制度保障.当前,亟须健全和完善考核干部资格认证制度、干部考核活动纪实制度以及考核责任追究制度三项制度.
2.建构科学合理的政绩考核评价结果等次,提升政绩考核评价结果的公正性和有效性.政绩考核评价结果等次是对领导干部考核评价结果的总体性和概括性鉴定.目前,对领导干部的政绩考核评价结果一般分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次.这样的政绩考核评价结果等次明显过于简单和偏少,考核评价时难以精准掌握,所以,现实中领导干部的政绩考核评价结果常常是“两头小、中间大”,而且“基本称职”与“称职”的界限模糊,并且在“基本称职”这一等次,往往既存在工作实绩与德才都比较突出的领导干部,也存在工作实绩与德才都比较差的领导干部.为解决这一问题,必须建构科学合理的政绩考核评价结果等次,以提升考核评价结果的公正性和有效性.为此,建议将领导干部的政绩考核评价结果划分为优秀、良好、称职、基本称职、不称职五个等次.同时将优秀、良好、称职、基本称职四个等次再进行细化,即：优秀等次可细化为A+（98分以上）、A（95—97分）、A-（90—94分）;良好等次可细化为B+（87—89分）、B（84—86分）、B-（80—83分）;称职等次可细化为C+（77—79分）、C（74—76分）、C-（70—73分）;基本称职等次可细化为D+（67—69分）、D（64—66分）、D-（60—63分）.这样的等次细化,有助于明确区分领导干部的具体等次,能够提升领导干部政绩考核评价结果等次的公正性和有效性.
3.建立严密规范的政绩考核评价结果评定程序,实现政绩考核评价结果评定的程序公平和程序正义.评定程序严密而规范,则政绩考核评价结果的评定基本不会发生失真失实问题;反之,评定程序不严密不规范,那么失真失实问题就难免发生.所以,建立严密而规范的政绩考核评价结果评定程序,实现政绩考核评价结果评定的程序公平和程序正义,是从根本上遏制政绩考核评价结果评定环节发生失真与失实问题的最为重要的手段.目前,根据部分地区对领导干部政绩考核评价结果评定程序的探索与实践,结合我国现有的领导干部政绩考核评价结果评定程序规定以及借鉴国外发达国家在这方面的有益经验,建议应主要从个人述职、测评和评议、座谈了解、开展实地调查、分管领导审定、实绩公示、考核小组议绩、党政组织定绩等环节完善政绩考核评价结果评定程序.
(四)奖罚并施,注重有效性,强化对政绩考核评价结果的综合应用
政绩考核评价结果应用作为对领导干部开展政绩考核的最终环节,在整个政绩考核中占有极其重要地位,将从根本上决定着政绩考核工作的成败.可以说,只有确保政绩考核评价结果应用环节客观、准确、科学、合理、公平、公正,才能对广大领导干部的从政行为产生积极的引导和约束作用.
1.突出实绩因素,彰显政绩考核评价结果应用的导向性和引领性.一方面,建立健全领导干部实绩档案和实绩坐标系.为此,对领导干部的工作实绩考核评价結果,既必须纵横向比较,又必须辩证对待和考察,为科学合理地应用政绩考核评价结果提供基本前提.另一方面,适度公开领导干部政绩考核评价结果,以增强其应用的公平性.目前,对领导干部的政绩考核评价结果,其知晓范围主要限于领导班子主要负责同志和领导干部本人,领导班子成员、普通工作人员特别是人民群众几乎没有知情权,这在很大程度上导致了领导干部的政绩考核评价结果应用的不公正不公平问题.所以,亟须建立领导干部政绩考核评价结果的公开与公示机制,以提升其应用的公平度和公信度.
2.树立综合应用和整体应用理念,实现政绩考核评价结果应用的综合性和整体性.一是将政绩考核评价结果与领导干部的“创先争优”、“评先评优”、“评先树模”、绩效发放等评比和奖惩活动紧密挂钩,实现政绩考核评价结果的正负向激励和约束作用.二是将政绩考核评价结果与领导干部的职务调整、升迁、降级等紧密挂钩,强化政绩考核评价结果的鲜明用人导向功能.三是将政绩考核评价结果与对领导干部的提醒、函询和诫勉等紧密挂钩,提升政绩考核评价结果的预防约束作用.四是将政绩考核评价结果与领导干部的教育培训、带薪休假、促进工作、精神鼓舞等紧密挂钩,突出政绩考核评价结果对领导干部履职尽责的激励作用.五是将政绩考核评价结果与其他管理工作紧密挂钩,提升政绩考核评价结果对其他管理工作的有效带动作用和功能.
3.强化政绩考核评价结果应用的保障性措施,提升领导干部政绩考核评价结果应用的有效性.一要建立领导干部政绩考核评价结果应用推动机制.通过推动机制的推动作用,力求将领导干部政绩考核评价结果应用工作切实落到实处.二要建立领导干部政绩考核评价结果应用评价机制.领导干部政绩考核评价结果应用工作结束后,要通过评价机制及时对其进行客观性与综合性分析,并将分析结果进行公示,确保领导干部政绩考核评价结果应用工作的公平与公正.三要建立领导干部政绩考核评价结果应用检查监督机制.要将上级监督、同级监督、下级监督以及群众监督相结合.对那些故意违反法定程序、有意规避规定程序,不按政绩考核评价结果而独断专行或主观臆断地实施对领导干部的升迁、降级、任免以及奖惩者,一经查实后,绝不姑息,立即依纪依法对其严肃处理.四要建立领导干部政绩考核评价结果应用处理机制.对领导干部政绩考核评价结果应用工作产生重大失误的单位或领导班子,要对其进行组织处理或整顿整改.
参考文献：
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国外经验引用文献:
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