《以旅游促脱贫的综合改革之路》
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如今,一股强劲的“旅游扶贫”之风,已吹遍了恩施州2.4万平方公里土地.
恩施州是全国14个集中连片重点扶贫地区和中部地区旅游资源的“富集区”.2013年底,其所辖8个县市都是国家级贫困县,贫困人口占总人口近三成.
近年来,恩施州委州政府全面深化改革,基于自身资源禀赋,坚持把旅游扶贫放到全域旅游、脱贫攻坚、乡村振兴、绿色崛起和决胜小康的全局中去思考、谋划和推进,探索出了一条旅游扶贫发展路径.
一以贯之,实现“效应最大化”
回过头看,近年来恩施州从意识形态、体制机制层面调动一切积极因素,一以贯之地以全域旅游推动全域扶贫.
层峦叠嶂、崇山峻岭、连绵起伏等每个词,都是对恩施州景观的真实写照.漫长的岁月里,重重大山阻隔了交通,恩施州闭塞落后.坐拥再美的自然风光,恩施州只能扼腕叹息.
被“老、少、边、穷”裹住了脚,如何翻过贫困这座大山?“输血”式扶贫不是长久之计,答案要从产业着眼.
为此,恩施州按照“旅游是扶贫的金翅膀、扶贫是旅游的主战场”理念,针对当地山奇、水秀、文化美、生态优的优势,将旅游、扶贫“两颗子”放在全域旅游、脱贫攻坚、乡村振兴、绿色崛起、决胜小康的全局中统筹推进.
早在2011年,恩施州就在第六次党代会首次提出加快旅游州域化,奠定了全域旅游发展的基础.此后,恩施州在发展旅游带动全州脱贫致富这条道路上,一直保持了极度的稳定性和延续性.
2016年2月,恩施州成为全国首批地市级国家全域旅游示范区创建单位.以创建全域旅游示范区为契机,恩施州把发展全域旅游作为一项富民工程、扶贫工程、民生工程、小康工程,使旅游业成为全州脱贫致富的中坚力量.
如今的恩施州,旅游扶贫既是全面深化改革的首要工程,更是首长工程——恩施州专门组建了高规格的全域旅游委員会和生态文化旅游产业集群领导小组,州委书记柯俊担任委员会主任和小组组长,领衔完善旅游扶贫重大改革项目.
此外,恩施州委常委会、州政府常务会议多次专题研究生态文化旅游产业工作,主要领导推动完善旅游扶贫机制已成为常态.
全州一盘棋,恩施推进全域旅游也离不开每个县市“细胞”的活力.
恩施州发挥考核棒的指引作用,明确提出各县市委书记领衔完善旅游扶贫机制重大改革项目,要求各县市、相关部门把旅游扶贫工作落到实处,将旅游发展纳入对县市党委政府考核的重要指标之中.此外,恩施州还建立联席会议、专班调度、现场督办等工作机制,将文旅、财政、发改、自然资源、生态环境、农业农村、林业、卫生、、市场监督等相关部门职责调动起来,实现了州县上下齐抓、部门联动共抓的格局.
在共识驱动之下,恩施州在旅游扶贫方面持续发力,积极而为,一个潮平岸阔、千帆竞发的旅游扶贫生态正稳步形成.
科学规划布局,形成“发展全域化”
在国内,曾有旅游扶贫的反面案例.
一些地区为加速旅游扶贫工作,简单模仿其他成功地区经验,修建一些与当地的自然景观不和谐的建筑,导致旅游项目质量差、缺少内涵.最终结果既破坏了生态环境,也使得当地资源失去了原有特色.
每项久久为功的宏伟工程,都应该科学划定“时间表”和“路线图”.只有让旅游产业实现合理、环保、有序开发,才能实现可持续发展,让当地居民长期受益,从根本上摆脱贫困.
正因认识到上述问题,恩施州结合旅游扶贫推出了一系列法规、政策及相关规划,统筹旅游资源开发,进行有序引导,构建“全域旅游一盘棋”.
2018年3月,恩施州全域旅游有了一份全面而深入的发展纲领——《恩施州全域旅游规划》（以下简称《规划》）.县市旅游发展定位、旅游扶贫富民工程、健全制度保障体系等《规划》中清晰明确的制度设计,为恩施州旅游发展、旅游扶贫的推进提供了遵循与指引.
恩施市和利川市的城区,向着5景区标准的目标探索前行,构成全域旅游的“头雁”.其他6个县城区按照4景区标准建设,一系列乡镇则按景区标准进行建设.
这一过程中,恩施州强调各地要结合自身特色发展产业,避免陷入同质化、低水平重复建设的怪圈.譬如巴东县政府与中诚信投资集团合作,统筹规划建设集运动、休闲、康养、度假于一体的特色小镇——绿葱坡滑雪度假小镇项目,顺应了我国冰雪运动“北冰南展西扩东进”的发展战略.
此外,为保证规划的实施效率,按照“州级统筹、全域规划、严控资源、项目州审、县市实施、招引大商、联动推进”的思路,恩施州制定了《恩施土家族苗族自治州旅游资源统筹管理办法》（以下简称《办法》）.
《办法》指出,恩施州的地文景观、水域风光、生物景观、天象与气候景观、遗址遗迹、建筑与设施、旅游商品、人文活动八大类主要旅游资源开发,全部需要由州级审批.该规定归根结底是为了把好前置关,防止低门槛进入造成圈占资源、低水平开发的乱局,同时还能促进各地发展特色旅游,实现全州上下一盘棋.
目前,各县市在科学论证、初审、拟定框架协议等方面把好第一道关口,恩施州州级相关部门、专家把好第二道“综合评审关”,州政府把好第三道“终审关”.值得注意的是,州级审批不是为了捆住县市手脚,而是为了着眼全局进行整体谋划.各县市在落实过程中如有难处,州委、州政府也会及时解决.
2019年,为进一步保护和合理开发利用旅游资源,规范旅游市场秩序,保障旅游者、旅游经营者及旅游从业人员的合法权益,促进旅游业高质量发展,恩施州修订《旅游条例》,进一步明确统筹管理程序和各县市人民政府、州直相关部门在资源统筹中的责任,构建了旅游整体发展格局.
女儿城已成为恩施的旅游名片之一.
调动市场力量,构建“参与全民化”
《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,要“处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”.
在恩施州推动旅游扶贫的过程中,诸多改革措施落地开花,政府“有形之手”与市场“无形之手”互为依托,迸发出经济活力.
汇众智、聚众力.旅游扶贫,“扶”的力量占据重要地位——这需要政府、市场的合力.在恩施州旅游扶贫推进过程中,既有各级党委、政府在基础建设、招商引资、政策推动方面的大手笔投入,也有市场主体力量的主动参与.
旅游开发投资巨大,动辄数十亿元.为此,恩施州先后引进鄂旅投、省交投、省联投、北京中诚信、江西旅游集团等知名企业开发旅游资源,形成了两个5、18个4的高密度、高等级景区集群.
不过,资本是逐利的.在旅游扶贫过程中,如何保证企业的积极性?会不会有企业享受政府在基础设施、政策支持方面的便利,却不愿促进老百姓致富?
这一问题在国内并不少见——在一些旅游开发地区,部分有门路、资金的企业不愿建立共享发展成果的机制,最后企业赚了钱,周边老百姓却没有收入.更有甚者,企业为提高旅游收益,不顾环境、设施等的承载力,盲目改造景区或提高客流量,使当地生态环境遭到严重破坏,老百姓怨声载道.
这些做法无异于饮鸩止渴.周边老百姓“不高兴”的结果,就是影响经营、诋毁声誉,甚至可能欺诈游客.除此以外,整个区域的旅游业都会受影响.
对此,恩施州首先在准入机制上进行了优化,评估企业实力、投资计划、开发规划及经营方式.该机制的核心,在于让企业实现旅游带动作用,保障周边老百姓利益,另外也防止企业开发、运营过程中出现一些违规行为.
既有硬性机制,也有软性引导.
恩施州通过组织市场主体走访贫困户、政策宣讲的形式“以理服人”,让企业明白旅游扶贫既符合社会需要,也符合企业战略.
渐渐地,企业也明白了,如果不与当地老百姓形成良性互动,景区开发、运营就无法顺利进行,游客也会逐渐流失.于是,企业有了参与旅游扶贫的主动性.
譬如,对恩施土家女儿城（简称女儿城）开发商华硒集团而言,将周边老百姓纳入就业、创业范畴,不仅是为了“向政府交账”,更多的也是出于产业发展需要.
女儿城70多位非遗代表性传承人、民间艺人曾分布在周边各地,虽有手艺,但很难以此谋生,大多属于贫困户.女儿城与他们签订合同,由景区包吃住,每人每月发放工资并交纳保险.此举既为景区吸引了游客,又实现了旅游扶贫.
女儿城相关负责人表示,女儿城已直接带动就业约6000人,让不少贫困群众在家门口就业,实现脱贫致富.
同样的“皆大欢喜”也在恩施大峡谷上演.当地景区新增岗位会优先录用失地农民,保证每户至少有一人在景区就业.目前大峡谷公司职工中,有九成是当地农民.为拓宽当地农民致富渠道,大峡谷公司建设了大量特色商铺,优先租给失地农民.
与此同时,恩施州还推动农村土地制度改革,在合法合规前提下,积极引导集体经营性建设用地、农民自家宅基地、承包地等通过租赁、入股、合作、抵押等不同方式参与乡村旅游发展,共享旅游发展红利,加快实现旅游扶贫目标.
这样一来,恩施州大大提升了“旅游参与全民化”的进程——增强全社会参与意识,引导老百姓以主人翁态度共同参与旅游建设,切实保证居民、企业参与收益分配.
与时俱进,促进“供给品质化”
与时俱进,是全面深化改革的重要要求.旅游扶贫是项长期工程,只有坚持、不断地投入,才能巩固、扩大旅游扶贫成果.
近年来,随着人们生活水平的提高,对特色业态、配套服务等方面的要求越来越高,地方旅游产品的核心竞争力也要不断提升.恩施州委州政府打出了一系列“组合拳”,为旅游扶贫进一步释放活力创造了条件.
第一,进一步发挥核心景区的辐射作用.
按照重在提升、转型升级、提质增效、创建品牌的要求,恩施州多个核心景区都处于提档升级之中.
恩施大峡谷已是5景区,但这远非终点.如今,恩施大峡谷围绕“5A+”行动,对景区内七星寨、地缝实施提升改造工程,优化景区游步道,治理景区地质灾害,景区女儿寨度假小镇完成一期已投入使用.
此外,腾龙洞创5景区正按程序申报；坪坝营、咸丰唐崖土司城正谋划捆绑创建5景区；梭布垭石林景区完善了住宿、餐饮、游览、购物等配套设施等
第二,全力发展乡村旅游.
景区代表旅游扶贫的高度,乡村旅游则代表广度.传统村落、少数民族特色村寨,都是恩施州的特色资源.如今,恩施州围绕这些特色资源建设美丽乡村,打造好特色名片,形成示范带动作用.
截至2019年10月,恩施州共有5批81个村被成功列入中国传统村落保护名录,37个村被纳入财政支持范围,22处被湖北省农业农村厅认定为休闲农业示范点.
第三,大力实施“旅游+”和“+旅游”,催生一批全新业态.
民族文化、地域文化、历史文化、红色文化、抗战文化,是恩施州独特资源,围绕“文旅融合”提升旅游产品竞争力,能促进全州生态文化旅游可持续发展.
譬如,恩施州利用州域内的世界文化遗产和国家级、省级、州级文物保护单位,以及国家、省、州非遗名录,打造文旅亮点.同时,深入推进“一县一品”文化体育赛事活动,成功举办了“利川山马”“巴东野马”等马拉松赛事.
第四,强化人才培訓,注重培育主力.
专业人才的匮乏,一直是国内旅游扶贫面临的一大难题.旅游业是服务型行业,对人员素质要求较高,更需要大量专业人才加入到旅游扶贫建设中.
在强化人才培训方面,恩施州将旅游扶贫培训纳入领导干部、公务员队伍和村级组织负责人培训的重要内容.同时,针对全州旅游扶贫重点村、重点民宿、重点景区、重点乡镇负责人,开展业务知识培训.譬如利用东西部扶贫协作杭州对口帮扶的机遇,组织全州民宿从业者赴杭州参加人才培训.
五是强化宣传推广,扎实开拓市场.
吆喝,让恩施州旅游走出“深闺”.恩施州委书记柯俊、州长刘芳震将旅游扶贫作为“一把手”工程,多次在重要场合宣传推介旅游.
恩施州旅游形象宣传片经电视台、美国纽约时代广场传向世界各地；“养生福地、硒有恩施”的宣传口号登陆央视；大峡谷、腾龙洞、梭布垭美景在科教频道《地理中国》播出等
推动“经验扩大化”
《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,“鼓励和支持国家级开发区、改革试点（试验）区域和单位,大胆探索,先行先试等形成可复制、可推广的经验,发挥试点（试验）对全局性改革的示范、突破和带动作用”.
2011年11月15日,国家在恩施州召开武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点启动会.这是对恩施州扶贫工作的充分肯定,更重要的是希望恩施州先行先试、加快脱贫、加快发展,从而积累经验.
近年来,在周密组织与有力推动下,恩施州旅游扶贫已振翅高飞.
2019年1-11月,累计接待游客7032.36万人次,同比增长16.13%,实现旅游综合收入514.96亿元,同比增长18.29%.旅游扶贫直接带动10万余人从业,间接带动相关行业40万余人吃上了旅游饭.
2016年、2017年、2018年,恩施州游客满意度连续3年位居湖北省第一位,旅游发展态势、旅游发展环境获得了好口碑.
此外,恩施州的游客也越来越多元化——境内游客中,省内、重庆周边游客占比较2018年有所下降,广东、浙江、湖南、四川、江苏、河南游客占比有所上升.境外游客以日本、泰国人居多,新加坡、澳大利亚、马来西亚等地游客的占比也在不断攀升中.
当地经济结构,也因旅游产业而得到优化.
恩施州建设农业景观带、田园综合体、特色民宿、星级农家乐,为经济发展带来了新的增长点.2018年,全州旅游业增加值占GDP的比重达到15%,对第三产业的贡献率超过50%.
恩施州从农村交通、城镇建设、环境改造等方面完善了农村基础设施,老百姓的生产生活条件也得到了改善.
围绕旅游扶贫工作中的典型做法,恩施州总结提炼了文旅融合带动、景区开发带动、乡村旅游带动、特色民宿带动、养生度假带动、旅游消费带动6种旅游扶贫模式,为其他地区带动贫困人口创业就业、脱贫增收提供了新的路径.
恩施州独创的“旅游扶贫经”更走出深山、走向全国、走向世界.
2014年12月,全国贫困村旅游扶贫试点工作座谈会在恩施州召开.为何选择在恩施州办会?国家旅游局领导如此解释：恩施州在旅游扶贫方面作出了有益探索,“希望参会同志到现场看看,把恩施州经验带回去”.
2015年5月19日,时任政治局委员、国务院副总理汪洋专程到恩施州调研旅游扶贫工作,充分肯定了全州旅游产业发展取得的成效.
恩施大峡谷“旅游+扶贫”,恩施女儿城“文化+旅游+扶贫”,芭蕉乡“茶旅融合促扶贫”模式,已被推选为全国文旅融合典型案例.
2018年9月9日,鄂旅投与恩施州联合开发恩施大峡谷景区减贫经验入围世界旅游联盟旅游减贫典型案例,让世界惊叹.
改革永无止境.下一步,恩施州文旅系统将坚持以生态文化旅游產业助推脱贫攻坚的思路,把旅游扶贫作为脱贫攻坚后续帮扶机制和精准扶贫工作的承接性课题,进一步助力乡村振兴.
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