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4月7日晚,日本首相安倍晋三发布紧急状态宣言,宣布、神奈川、埼玉、千叶、大阪、兵库和福冈七地进入为期一个月的紧急状态,自3月13本国会通过《新型流感对策特别措施法》修正案后即呼之欲出、却迟迟没有出现的紧急状态终于靴子落地,安倍也成为战后第一个突破地方自治体自治权限的首相.
“最后王牌”让安倍获得什么权力
日本是中国以外新冠肺炎疫情最先蔓延开来的国家,北海道地区也早在2月28日就宣布进入紧急状态.然而,日本政府面对这种情势,却因缺乏法律依据而陷入无法宣布进入紧急状态的尴尬局面.
针对此次疫情,日本分别于2月13日和3月10日通过了两轮应急对策.第一轮对策重心放在“公主”号游轮上,防疫措施慢了几拍且极为教条,从而扩散了病毒.此后确诊病例逐步上升,不得不启动第二轮对策,其中最为引人注目的不是高达4308亿日元的各项具体应对措施,而是日本朝野两派达成一致的“最后王牌”,决定修改2012年应对禽流感疫情时颁布的《新型流感对策特别措施法》,在其中追加新冠肺炎内容.该法案于3月13日下午提交国会并得以通过.这意味着一旦新冠肺炎疫情扩大至能够预见的巨大危害,首相有权在全国范围宣布进入紧急状态.
二战以来,在日本遭遇的种种危机中,2011年发生的“东日本大地震”当属最为严重,但当时的党政权没有留下政府召开会议的记录,因此导致追查相关责任人时出现诸多纰漏.2012年日本国会授权政府可以在新型流感爆发之际宣布进入紧急状态,并通过了前述法案.
根据该法条文,紧急状态宣言将赋予首相四项强大权限.一是在发布紧急状态宣言后,内阁能够“制订等同于法律效力的政令”,亦即无需经过国会同意,就能限定国民的权利、设定义务,并在很大程度上剥夺了法院的权限.二是如果首相认为“有必要从财政上支出及其他处理”,他就可以这样做,无需提前制订预算,紧急状态下国会的预算审议权被架空.三是能够对地方自治体行政首长发出指示,由此彻底颠覆了战后以来的与地方分权体制.四是如果首相和内阁判断必须如此,就可以不遵守“不得侵犯国民权利”的义务.
在平常时期,日本国会通过一项法案极为不易,往往在各党派之间经年累月讨论、审议、协调.此次,安倍迅速主导并实现该法律的修改,一方面体现了他作为成熟政治家的“聪明”,避开了新立法的长期纠缠不休,只需微调既有法律条文就能获得有利于政府提升举全国之力处理突发公共卫生事件的权力,由此让他成为二战以来最有权势的首相;另一方面也说明日本政府及各党派意识到新冠肺炎疫情的严重性.
2020年3月22日,上野公园内樱花盛开,赏樱的人很多都戴上了口罩.
首相是否可以随心所欲
按法律规定的权限而言,从3月14日起,首相在面对突发公共卫生事件时,即可启动紧急状态程序.各方也都认为二战以来首次紧急状态即将出现.然而安倍卻迟迟没有宣布紧急状态,或可从中觅出日本首相意欲行使该权限仍存在诸多界限.
第一,首相如意欲宣布紧急状态,需就事态向相关专家咨询委员会咨询.在3月11日国会答辩中,该法案的担当大臣西村康稔就表示,是否符合条件宣布实行紧急状态,需要向专家组成的委员会咨询,基于专家意见做出判断.相比韩国、意大利等国,日本疫情蔓延是十分缓慢的.政府专家会议副座长尾身茂表示,最担心的是“没有病症的人涌向医疗现场会导致医疗体系崩溃”,而最重要的是防止重症化.3月19日夜,日本政府召开第八次专家咨询委员会会议,担任委员会座长的国立感染症研究所所长胁田隆字认为,现在还有不明感染源导致确诊人数持续增加,依然存在“确诊病例骤然增加出现疫情大流行”的可能性.4月1日,尾身茂在记者会上指出“已经设想好出现疫情大流行前陷入医疗供给体制窘迫、超医疗限度负担、功能缺失的情况”.可见,专家委员会的意见对安倍宣布紧急状态与否,起到了重要的专业依据,科学与专业的判断是首相能否宣布紧急状态的前提.
第二,宣布紧急状态将对日本经济造成严重影响.日本必须优先处理奥运会问题.当疫情已经在全球大规模蔓延时,日本担心由自己提出奥运会取消或延期,带来的损失将只能由日本来承担.因此安倍晋三本人曾多次强调,虽然已经有国家拒绝参加,但日本政府不会考虑取消奥运会.3月24日晚,日本与国际奥委会之间相互僵持的局面由双方达成推迟举办的共识而尘埃落定.此后,日本开始扩大检测规模,出现了患者持续增加的情况.安倍在27日国会参议院预算委员会上强调,如果都因疫情扩大导致封城之类的事态,将对日本经济进一步造成严重影响.面对奥运延期和确诊病例激增的双重重压,确保经济依然是重点,安倍不得不对宣布紧急状态慎之又慎.
第三,宣布紧急状态将震动日本社会,恐成为安倍政治生涯中的一笔涂鸦.在在野党的坚持之下,日本朝野双方在上述法案之中还通过了写有“除非迫不得已的情况,（在宣布紧急状态前）将事先向国会报告”的附带决议.这个决议从行文本身而言,对于安倍能否宣布紧急状态并不产生过多掣肘,但却牵动着整个日本社会的反应.3月12日是安倍担任首相累计达到3000天的日子,他已经创下日本宪政史上“前无古人”的首相在位记录.安倍显然不希望在其执政招牌“安倍经济学”成果已经因新冠疫情遭受重大打击之际,再因为宣布紧急状态而导致党内外支持率暴跌,进而波及安倍之后的“接班人”问题.如果造成这种局势,安倍或成为“最失败”的创记录首相,这是安倍最不愿意看到的.
依然属于权力斗争中的量变
安倍获得宣布紧急状态的权力,可以视为安倍在法律通道上让首相增加了应对危机的“最后王牌”,同时意味着安倍也做好了最坏的打算.这是安倍向全体国民展示政府坚决抗击疫情的姿态,更是进一步强化首相官邸作为国家权力和应急中枢的重大突破.但这种突破依然属于日本政治权力斗争过程中的量变,并不像外界有人猜测的那样将带来推动修宪或军事化的质变.日本是一个严格遵守“操作守则”的社会,这虽然能带来井井有条和按章办事的程序化,但在突发新情况之际,又会让日本人茫然无所适从.首相有权发布紧急状态,对此次防止疫情蔓延起到最大的助力作用,在于让安倍这种对日本“一盘散沙”状态感到痛心疾首的政治家,在某种程度上拥有了整合二战以来日本政府与地方自治体权力分散的能力.
3月26日,日本设立“政府对策本部”,完成了宣布“紧急状态”前的政治准备.4月1日,日本政府通过全国邮政系统向每户人家分发两个口罩,安倍也戴口罩出席参议院决算委员会,成为七国集团中第一个在公共场合戴口罩的领导人.虽然安倍到4月3日依然坚持声称对宣布紧急状态采取谨慎态度,但此后确诊病例开始出现增加的趋势.美国驻日使馆要求在日美国人立即准备回国.形势步步进逼,安倍终于紧急按下紧急状态启动键,尽管紧急状态下政府对企业和国民的要求依然不具有强制力,主要还是要依靠社会的自觉.
人们需要关注：紧急状态将对日本防疫起到何种作用,特别是对疫情之后日本整个国家政治和社会产生何种影响?
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