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（东北林业大学, 哈尔滨 150040）
摘 要：经济贸易区生态保护立法的思路和保障机制是：设立专门立法机构；制定区域间统一法规,完善立法、配套机制；完善利益区域被偿、风险应对机制.
关键词：经济贸易；生态；环境；立法；保障机制
中图分类号：F740 文献标识码：Ａ
文章编号：1005-913X（2014）05-0107-02
自我国改革开放以来,在经济政策的鼓励下,地方财政的扶持下,各地逐渐兴起建立以工业发展为核心的经济贸易地区.在经济贸易蓬勃发展的同时,随之带来的是,因过度追求经济效益和长期粗放型生产管理方式,导致生态环境污染问题愈加严重.虽然,经贸工业区所在的地区也努力出台环境保护法规,但由于执行效果不佳、规范不严等问题,导致经济贸易地区的生态环境和保护效果仍不容乐观.
因此,在经济贸易地区的建设过程中,有必要针对其环境问题进行立法研究,构建适合我国经贸区发展的生态环境保护立法模式,进而推动我国在资源、环境、效益等方面的协调、持续性发展.
一、经贸工业地区环境保护立法必要性分析
(一)为环境一体化提供法制保障
经济贸易地区,顾名思义,比之近邻地区具有经济发展优势.在区域经济一体化的今天,不仅仅注重的是经济要素的合理配置,还应该包括自由、环境的生态平衡一体化.笔者调研中国的主要经贸地区,其突出的生态环境问题表现在：土地资源的紧缺、宜居环境的缺失、土壤水质污染严重、资源消耗剧增等这些问题累计起来,逐渐凸显的社会生态矛盾,必将会严重制约该地区的发展.
现阶段,我国在国家层面上并未对区域环境治理立法进行较为详尽的规定.因此,各地区的经济贸易生态环境保护与治理的框架和依据主要源于区域政府间合作协议、诸如《某某经济开发区区域规划》《某某经贸区生态环境保护规定》《某某经贸区与某某地区生态共建协定》等.这些规定虽然界定了某些权限的制约和合理的生态保护规定,但是由于制定的利益主体是当地政府,因“投鼠忌器”,生怕因立法的严苛,导致区域经济发展的缓慢,最终导致这些法规在实践中,政府和经贸区域、厂区之间不具有强制的约束力.为此,针对经贸工业区的环境保护立法,能够在法制层面上,为环境一体化提供必要的法制保障.
(二)化解区域间“立法冲突”与“立法趋同”并存现象
区域间的“立法冲突”呼唤相对统一的法律出台.立法冲突本质上属于地区间各种差异因素而产生的横向法律冲突.针对经济贸易地区,制定起来的多角度的地方性法规,不仅内容较为丰富,数量也颇为巨大.但同时,也正是由于区域内立法主体多元性,导致地方法规往往在某种程度上存在着重复立法、形式不协调、内在冲突等.这样的结果直接导致了,各方的选择都是制定有利于各自地区的法规与规章制度,最终陷入“囚徒困境”.
此外,区域间的“立法趋同”呼唤地方环境立法资源的整合.一部地方性法规的制定,从立项起草、调研、征求意见、提出议案、审议等各环节都需要立法者进行大量繁杂、细致的工作.而每一项环节本身就需要付出很大的立法成本,诸如为立法机关运转及人员调配所支付的论文范文,收集立法信息和立法资料以及形成立法草案的论文范文,审议立法草案以及修订、制作立法文本的论文范文,还有公布与传播法律、法规的论文范文等,这些都直接决定了立法成本的高低.而经济贸易地区的生态环境具有高度的相似性和关联性,各省市的相关环境立法保护在一定程度上来讲,基本上都是在做重复的立法工作.因此,有必要统筹经济贸易区域内的生态环境立法工作,共享立法信息,整合立法资源,尽量避免经济贸易地区的生态环境保护立法的重复.
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二、经贸地区生态环境保护跨区域立法的可行性分析
(一)法律基础
地方区域立法是立法活动的一部分.环境类的区域立法,对保障我国宪法和法律在地方的实施、补充国家立法以及各地因地制宜自主解决本地方的事务起到至关重要的作用.在前文中,我们提到了区域间生态立法存在的相应问题,但不可否认的是,每个立法都对当地的环境起到了巨大的保护作用.且立法所含的文本也给我们提供必要的文本规范.
(二)实践基础
各经济贸易区域间业已开展有针对性的区域环境协调发展的措施.通过召开经贸区生态环境保护法方面的交流、合作、协调管理、概念认定等方式,确定法规的相对一致性.这些无疑给生态立法提供了必要的实践基础.
此外,由于经贸区的立法大都属于行政机构发布的规范性文件,这些规范性界定文件与法律法规相比,缺失必要的执行力度和执行的权威性.因此,通过必要的共同制定规范性文件先行先试、积累经验,待立法时机成熟,便可在此基础上启动经济贸易地区生态环境保护的区域立法程序,将其上升为规章甚至地方性法规,通过提高其法律位阶来保障其权威性和可执行性.
三、经济贸易区生态保护立法的思路
(一)经贸地区立法的模式选择
经贸地区立法模式的选择大致可分为以下几种模式：共同起草模式（该模式主要适用于那些属于成员地区内存在共性或利益关系密切问题上的立法协调与合作）、征询意见模式（这种模式相对来说适应范围更广,区域内的绝大多数立法项目均可采用此种模式来避免与其他地区在立法内容上的冲突或矛盾）、事后协调模式（立法权行使的合作与协调,还应包括对各方已颁布的地方法规与政府规章中冲突的规范协调和修正）.
(二)区域立法的主体
笔者认为,既然研究的区域立法,那么立法的主体就应当是《宪法》《立法法》及《地方组织法》等其他国家法律规定拥有立法权的主体.具体来说,经济贸易地区生态保护立法的主体有两类：一是区域内有权制定地方性法规的省、直辖市和较大市的人大及其常委会,二是区域内有权制定地方规章的省、直辖市、较大的市的人民政府.因此,经济贸易地区所在的地区人大及其常委会、人民政府才是经贸区域进行环境生态环境保护立法的适格主体.需要说明一点,虽然这里讲到的立法主体存在层级的交叉,但在经济贸易生态保护立法的过程中也不宜分为省和较大的市两个层级来分别进行.
(三)区域立法的内容
1.共商立法计划.这是立法的基础.经济贸易区域内各立法主体在制定立法计划时,可进行充分的交流以便相互了解各地立法动态和立法情况,相互借鉴和学习；在确定立法项目时,各方主体可就立法项目的衔接以及立法项目的前瞻性、科学性及效益性等进行深入地探讨,以保证立法的质量.
2.共享立法资源.这是立法的重要内容.通过加强经济贸易区域环境生态环境保护的立法,可实现区域内地方立法资源的共享,有效减少立法成本.此外,一些先行立法的地区,在制定与实施过程中一些可取之处以及暴露出来的问题,对以后各方的立法都是重要的经验与参考,立法主体可充分利用这些重要立法资源,有效避免一些问题的重复出现.
3.清理法规规章.这是巩固立法效果的重要措施.加强区域内生态保护立法,不仅体现在制定新的法律规范方面,也包括对已出台的法律规范的清理.按照国家环境保护法律和行政法规的相关规定,对已出台的地方性法规和规章进行彻底、全面的清理,对违反上位法或协议制定的法律的,应予以修订和废止.
四、经济贸易地区生态环境保护立法的保障机制
(一)确定经济贸易特点框架,设立专门立法机构
经济贸易角区域内各主体应当通过协商,制定出一个经贸地区生态保护立法框架,并以多地区协议的形式加以确认.框架协议应明确签署协议的经济贸易各地区的立法主体在立法中必须遵循的基本指导思想和原则以及有关权利义务、具体实施立法工作的联络机构职责及其工作程序、立法的方式、立法争议的解决程序等.该协议应当分别由参与立法的经济贸易地区各成员的人大常委会和人民政府审议通过,并对各成员地区立法机关产生约束力.
当前,经济贸易区域内实行的生态保护立法主要是一些政府间的协议,缺乏权威性,也不具有法律约束力.由于经贸地区生态环境保护立法的协调并不是地方人大及其常委的主要日常工作,因此委员会有必要下设综合办公室,其成员由法律、经济、管理等领域的专家和经济贸易各地立法机构负责人组成,定期召开会议,讨论由常设机构递交的生态环境保护议题,或由区域行业协会和其他*组织递交的重要立法项目,形成大会的决议,指导各地立法实践,协调区域环境立法冲突,从而有效降低各方环境法规和规章的壁垒.
(二)制定经济贸易区域间统一法规
经济贸易地区由于具有较为相同的区域性经济特征和环境特征,因此,制定区域性统一法规,不仅能有效消除现存各地方生态环境法规的冲突问题,还可在法律允许的范围内实现立法资源的互通共享,有效降低立法成本.
需要注意的是,制定统一的经济贸易生态保护法规,并非完全要不注重因地域、风俗、环境等方面产生的地区差异性.环境立法,应在尊重环境差异、地域差异、经济基础差异的基础上,实现平等发展的立法活动.因此,笔者认为,有必要为各经济贸易区提高法制文化的软环境建设.
(三)应对生态保护立法配套机制进行必要的完善
应统一环境准入和排放标准,实行区域环境信息共享与发布制度.在经贸区项目准入、污染物界定、排放指标等主要影响环境要素要形成统一的标准和更为严苛的治理收费标准.要进一步加快编制并实施经济贸易区域协调环境监测网络规划,通过整合优势资源,科学合理布点,建设并完善区域内生态环境自动监测网络,合理构建区域环境信息共享平台,以达到环境监测数据的互通和共享的要求.
(四)完善利益区域补偿、风险应对机制
笔者建议,经济贸易地区应建立起生态补偿综合管理体制,充分发挥区域内生态补偿委员会的整体规划、协调和管理的作用.同时,赋予其相应的管理、监督职责,以对各地区、各部门的生态环境补偿工作进行全局性的指导、协调各地区之间的补偿关系.
与此同时,建立和健全政府规避经济贸易地区环境污染风险的预防机制,应在风险预警应急机制、生态经济互动机制、生态环境投资机制上进行必要的评估和界定.
五、结语
环境法律制度方面的深层改革,从来都是艰辛的.不仅涉及到法制理念的更新,还有针对环境方面立法方式自上而下的创新.针对经济贸易地区生态环境保护与防治工作要得到彻底的贯彻与落实,也绝不是一部法律、一个机构就能够完全解决的,它需要整个社会和全体民众环保理念的整体转变,还有就是国家立法机关同地方立法机关就生态环境保护而进行深层的沟通与统筹.
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［责任编辑：高 瑞］
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