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朱介鸣
【摘 要】中国经济改革的关键特征是渐进式的制度变迁,目的在于提高经济发展效率的同时维护社会的稳定.但是,渐进式改革也带来了制度不确定性.因为制度不确定性,农村集体所有土地的模糊和不完整产权明显地影响了在城市化推动下对土地发展的管治.从长远的眼光来看,不确定性能够引发为克服无序制度进一步变迁.但是在短期,模糊和不完整的土地产权引发对土地租金仓促无序的攫取,缺乏规划控制导致大量的负面外在性,城市建成环境恶化.当有效的公共管治缺位时,自发的市场管治取而代之,明确社区内的产权结构的大型商品房门禁社区就是一种市场管治.尽管此新制度满足了新兴中产阶级对良好居住环境的需求,所引起的社会贫富空间隔离成为对城市社会的一个严重挑战.
【关键词】制度不确定性土地产权快速城市化 管治
【中图分类号】D669.3 【文献标识码】A
【文章编号】1674 -2486 (2011) 01 -0062 -13
一、引 言
改革开放极大地促进了经济发展效率,改善了对社会流动的限制,也极大地促进了城市化发展程度,城市化正在推动中国进行着深远而快速的社会、经济、空间转型.经济和社会发展的分权管理引发了前所未有的变革,经济激励代替了论文范文指令,政府也从过去绝对的生产者和社会主义福利提供者演变成为市场化的积极倡导者.以前的论文范文威权主义政府正在将重点从政治意识形态大幅度地转向强调经济发展,“发展是硬道理”.改革的有些方面甚至走得如此之远,以至于让市场取代政府为社会提供福利.
从中央计划转向市场经济是改革的主要方向,向世界开放和由市场协调生产与消费从本质上改变了社会和经济的管理方式.为不至于使改革导致剧烈的社会动荡,渐进式制度变迁成为改革的重要基石.尽管如此,渐进式制度变迁还是造成了制度的不确定性.制度不确定性可能引发无序的短期行为,也可能引发为克服无序制度的进一步变迁.在地方发展政体盛行的情况下,制度不确定性体现在模糊和不完整的农村集体所有制土地产权,从而对城乡结合地区农村土地的城市化开发产生了重大的影响.在迅速发展的大城市地区,无序的土地开发形成了混乱的空间布局.在弱势的自上而下的公共管治背景下,为了克服因土地产权瑕疵而出现的无序土地开发,自下而上的市场管治自发产生.
一、风险与不确定性、制度和管治
自然界和人类社会充满风险.从前工业社会开始的经济发展和科学技术开拓的基本动力是为克服自然灾害、饥荒和疾病所带来的风险,人类因为克服自然风险能力的提高而进入工业社会.经济和科技发展带来财富和知识,帮助人类了解自然风险的起因,也提供了克服自然风险的手段.工业社会是人类进化史上的重大事件.但是,工业社会所创造的科学技术也带来许多现在众所周知的风险.核能工业和化工工业引起的大规模伤亡事故令人震惊（俄国切诺贝利核电站事件和印度博帕尔毒气泄漏事件）；英国的疯牛症引发公众对食品安全的忧虑；转基因食品是否安全仍然是个未知数；医学研究正在进行的基因工程是祸是福还在争论之中.而且,社会科学领域的一些理念和做法也直接或间接地引起社会风险,如：美国的金融衍生产品被认为是2008年全球金融危机的罪魁祸首之一；贫富两极分化被认为是执行信奉市场竞争的新自由主义经济政策的结果；过度追求发展造成全球暖化.乌尔里希·贝克( Beck,1992)认为人类在创造财富的同时也制造了大量风险施加于社会之上,而且这些风险大都是人为的.所以,他认为后工业时代是个风险社会.
社会中的许多安排事实上是克服风险的机制设计和制度安排.家庭是保持人类繁衍、保护儿童成长的制度；亚洲的三代同堂成为养儿防老的措施.保险公司是社会分担事故、疾病、火灾等风险的商业机制,而社会保险制度是社会为弱势群体分担风险的政府安排.当发展中国家政府还无力提供低收入国民社会保险时,一些社会传统代替商业保险公司的风险分担功能.通过送礼和相互帮助而维系的社区邻里关系成为低收入居民的低成本保险,“远亲不如近邻”说明了这一点,也证明了城市改造不要轻易破坏低收入居民的原有旧社区.城市中产阶级和高收入阶层可能不那么在乎邻里关系,因为他们有足够的财力利用商业保险机制克服自己生活中的风险.
不确定性( uncertainty)概念与风险(risk)概念不同.风险的因果关系是已知的,而不确定性的因果关系是未知的.赌场里的论文范文风险很高,但是论文范文的“游戏规则”是清晰的,没有所谓不确定性.只有“游戏规则”不清楚的“游戏”才有不确定性.因为人类社会关系的复杂性和我们缺乏对人类社会足够的知识,人类社会中充满不确定性.不确定性与知识互为排斥,即知识越多,不确定性越低( Shackle,1961).人类对自然界已经掌握了相当多的知识,但是因为对人类社会知识的不足,与人类社会交往有关的不确定性愈加加剧( Heiner,1983),资源稀缺,及其所引起的竞争也加剧了人类社会关系的复杂性( Commons,1934).尽管新古典主义经济学家深信自由市场将使稀缺资源更有效率地利用,达到长期的供需关系的平衡.但是因为不了解因果关系,不确定性阻碍理性决定的作出.人们往往根据模式行事,只能以呆板机械的行为应付变化多端的现实世界.
秩序的出现源于行为的规范、可知的行为模式和社会成员的合作态度( Elster,1989).规则的形成意在降低因为无序而产生的复杂性和不确定性,规则也可降低交易成本.哈耶克认为有两种秩序：组织的秩序和自发产生的秩序( Hayek,1973).前者出自有意识的设计,后者源于社会选择的进化过程(anevolutionary process of social selection).秩序也可被理解为制度(institutions),即组织社会联系和市场交易的“游戏规则”.诺思认为制度有两种：正式的制度（宪法、法律、规则等）和非正式的制度（习俗、传统、禁忌、行为规范等）( North,1991).正式和非正式制度产生的根本原因是社会交往中普遍的不确定性,制度可以降低不确定性,给日常生活提供规范结构,使社会行为可预测( North,1990).
受社会经济发展和技术条件更新的推动,制度本身连续不断地变迁.诺思认为制度变迁是渐进的,其变迁路径依赖于现状的制度背景和历史积累的社会资本( North,1990).制度变迁取决于社会选择,社会选择受制于文化规范.深植于社会的代表现状既得利益的制度,不论是政府控制的正式制度,还是社会群体维护的非正式制度,都不会立刻消失和被终止.那些强势的制度决定变迁的路径,同时本身也在改变自己而更新.在维护秩序和提供确定性方面,代表现状既得利益的制度在制度变迁中起了重要的作用.而当代表现状既得利益的制度在削弱,新兴的制度尚未建立,制度体系出现空洞,如此,制度变迁会导致不确定性.
自1978年开始的经济改革和社会变革中充满了制度不确定性.因为政治上的制约,经济改革只能采用渐进的方式,新思路往往是通过“试错”的过程而引进.没有明确的路线图,渐进式改革导致新旧制度并存的两元结构.不确定性源于新旧制度交换中产生制度空洞,缺少应有的规则使得社会环境不透明和不可预测( World Bank,1992).市场因素已经在中国的城市化和土地发展中发挥作用,但是管理土地开发市场新的制度还没有完全建立.缺乏正式的管治,不确定性或将引起无序的短期行为和混乱,或将促使产生为克服无序的非正式管治.当正式管治比较虚弱而无法维持秩序和管理交易时,非正式管治就会取而代之.当对土地发展的公共管治不力时,市场自发管治就有成长的空间.
三、城市发展中的土地制度不确定性
中国国土辽阔,但是人均国土面积却远低于世界平均水平.2005年亚洲的人口平均密度是世界平均水平的2. 58倍,而中国的人口平均密度是世界平均水平的2. 85倍（见表1）.若计算人均可耕地和人均可居住用地的指标,中国的人口密度可能远远高于世界的平均水平.人口高密度意味着土地资源高度稀缺,对土地供应的竞争强度也相应提高.竞争是稀缺资源分配和利用的机制,土地资源高度竞争尤其需要竞争制度的妥善设置,没有清晰制度安排控制下的高强度竞争会导致不公平、低效率的土地资源配置.
1949年中华人民共和国成立后,城市土地被收归国有,建立在马克思主义政治经济学理念之上的社会主义论文范文计划经济认为土地应该是一种生产资料,不应该是资产.所以,1949年以来很长一段时间中国不存在土地市场,因为没有商品属性的土地无法进行交易.这种土地意识形态一直持续到20世纪70年代末改革开放的开始.改革开放恢复了土地的资产属性,城市土地使用权出让的制度设计标志着土地市场的复兴,同时也意味着土地产权的制度变革.在公开市场上获得土地使用权出让的土地产权是清晰和完整的,类似大多数市场经济国家的有限期的土地私有制.土地市场从此成为中国城市化进程中一个极其重要的因素.但是,渐进的制度变革造就一个二元土地市场：公开的城市土地市场和隐蔽的农村土地市场.模糊和不完整的集体土地产权是土地开发制度不确定性的充分体现.
(一)模糊和不完整土地产权
土地产权基本上由四个权属组成：(1)土地使用权；(2)土地出租及收益权；(3)土地开发权；(4)出让以上部分或全部权属的权利.土地拥有是指拥有土地的所有权属,部分权属的拥有表明各种不同的土地产权形式.如土地租赁是指租赁者在租赁期内拥有土地使用权；土地开发权可以单独出售．失去开发权的土地业主将无权开发所拥有的土地.土地产权与其他资产产权的不同之处在于：(1)土地使用权和开发权受到土地规划的限制；(2)土地出租及收益权有时会受到国家政策的限制,如为保障租户居住权利的限租,业主没有权利中止租赁合同等；(3)政府可以强制收购私人土地,尽管业主不情愿出让土地；(4)政府可以限制业主出售部分土地地块的交易,避免土地过度细分而使地块变得太小.所以,相对其他资产,土地产权是有限的.
根据宪法,城市土地所有权归国家,农村土地归集体所有.农村集体由三个层次组成：镇、行政村、自然村,所谓土地集体所有是指三个层次的集体所有,“论文范文所有,队（村）为基础”.但是,各个层次的集体组织各自拥有多少份额却是从来没有被明确定义.由此推论,农村土地在镇、行政村、自然村、村民之间的产权分割是模糊的.而且,自然村的人口组成是动态的,新的成员进入（出生和婚姻）,老的成员离去（死亡和移民）.随着自然村人口的增长或减少,每个村民的土地份额在减少或增长,村民的土地产权边界是变动的.
根据1954年宪法,在土地用于农业用途的前提下,农村土地归农村集体所有,用于农业的集体所有制土地产权是相对确定和受到保障的.可是,当农业用地转化成非农建设用地时,土地开发权（农业用地开发成非农建设用地）和收益权（非农建设用地的收益）的归属成为一个高度不确定的问题.在理论上,因为马克思主义的土地是“生产资料”而不是资产的理念,农村集体土地“业主”只享有“使用权”,而不是“所有权”（城市土地出让的也是“使用权”,不是“所有权”）.1986年的《土地管理法》将农村土地的非农使用管理权归属于县级、或县级以上的政府.此土地管理法事实上将农业用地转化成城市用地的权利归于城市政府（镇政府是乡村地区的最高一级政府,行政村和自然村属于村民自治组织）.集体所有制土地定义包含：农村集体没有出租土地和收益的权利；没有上级城市政府批准,农村集体没有将农业用地开发成非农建设用地的权利；集体土地只能出售给国家.作为集体的一员,村民有权：(1)使用家庭承包土地进行农业生产并收获其劳动所得；(2)占有宅基地；(3)对其他论文范文所有集体土地的收益分配.
(二)制度转型时公共管治的缺失
中国作为一个古老、人口众多的民族长期以来依赖于孔孟之道治国,孔子认为政府是唯一有效的治国工具.市场作为供给和分配的机制从来没有起主导作用.以追求经济发展效率为主的改革开放促使政府改变角色,放弃计划经济体制时绝对的生产者和供给者的地位,让位于市场.由于路径依赖,放弃了公有制意识形态的社会主义威权政体转向成为追求经济发展的发展政体,试图通过改善民生而使本身合法化.
在改革开放的过程中,地方政府越来越成为地方发展的主要力量,称之谓“地方发展政体”( local developmental state).国营企业改革和民营企业兴起造就了一个独立自主的城市企业界,政府无法像过去那样指使企业.政府如何在引导地方发展中起主导作用成为一个不小的挑战.地方政府唯一能够主导的就是城市区域内的土地资源,而土地价值也因为土地改革而越来越彰显.在快速城市化和城市发展的前景下,地方政府因势利导将土地开发作为城市开展的主要策略.集体土地产权的模糊和不完整造成政府作为市场管理中的仲裁角色(所谓第三方,thethird party)事实上的缺位,政府无法成为现代化市场经济国家在管理社会经济交易中的中立仲裁者.中国的地方政府还是相当密切地参与当地的经济活动,成为积极推动发展的地方发展政体.
四、土地制度不确定性下的无序土地开发
(一)“公地”与“反公地”现象
对土地市场的管理主要是对土地产权的管理,限定个体业主和政府双方权利义务的土地产权安排是达到土地市场效率的关键所在( Paul et al．,1994).有效的土地产权结构既能保证开发效率,又能保证市场内在的创新机制.通过开发控制区划手段将土地开发权控制在政府手里,是有利于土地市场效率运行的积极干预.如此,土地市场就有了确定性和秩序,而确定性和秩序是确保市场有效率运行的基本保证( Pigou,1932；Nelson,1977；Brabant,1991).
不确定性:2016.5.30 以谦卑的态度面对不确定性
如果产权没有明确规定,资源会被低效率利用,甚至被掠夺.这种产权状况被称之为“公地”( the commons).没有排它性的产权限定,任何人都可以利用资源,保护资源可持续利用的激励机制不存在,结果是资源迅速消耗殆尽.没有污染法控制的天空属于“公地”范畴,洁净的空气作为珍贵的资源被低效利用.与“公地”现象相对称的是“反公地”( the anticommons)现象.“反公地”与“公地”正相反,即资源被多个业主共同拥有,因为无法达成共识而不能共同开发,结果是资源仍保持原来的低效利用状态.如一幢大楼被多个业主共同拥有,现因城市人口增长,大楼所在地块必须提高土地使用强度.土地改造必须得到所有业主的共识才能进行,任何业主都可以阻碍改造的实施.因为产权制度上的缺陷,“公地”和“反公地”的产权结构都无法达到资源最佳利用的结果,而使经济可持续发展举步维艰.
(二)低效率的土地租金攫取和建成环境恶化
土地租金是土地买卖交易中所实现的土地价值,这个价值被认为是土地历年租金的总和.根据地块由区划决定的土地使用性质（农业、居住、商业、办公等）,市场经济下的土地租金由对该土地的供需关系决定.土地的潜在租金是指土地在“更高和更好土地利用”条件下所能获取的租金.土地的潜在租金与土地在当前土地使用性质条件下租金的差构成“土地租金差”,获取“土地租金差”是推动土地再开发的主要因素.但是获取“土地租金差”的能力取决于土地产权的结构.由于城市化的推进,城市人口的增加和城市经济活动的强化构成对城乡结合部地区土地的强大需求,“土地租金差”大幅度上升,也加剧了对模糊产权下的集体土地租金的争夺.
如果土地产权是模糊的,土地租金会被争夺和攫取( Barzel,1989).在机会失去之前（因为竞争）,土地租金往往会被低效率地攫取.在城乡结合区域,有两种空间上相互交错的土地开发模式.一是自下而上的农村工业化和农民住房开发；二是城市政府征地自上而下的城市化空间扩张.城市政府在城市化进程中征用农业用地,对失地农村集体的赔偿标准是基于现状的土地使用性质,即农业用地性质；而不是土地的潜在使用性质,即城市用地性质.巨大的“土地租金差”（城市用地论文范文减去农业用地论文范文）加剧了城市政府与农村集体之间对土地收益的竞争.城市政府和农村集体的发展战略都是促进地方发展和充实地方财政.由此产生对土地租金的双重竞争：城市政府与农村集体之间；农村各级集体之间.模糊土地产权助长一个不透明无序竞争的土地开发市场,其中有许多以似乎合法名义进行的非法开发项目.为防止竞争对方攫取“土地租金差”,土地开发成为“先下手为强”的手段,造成为开发而开发的结果.仓促的土地开发无法达到最佳的社会、经济和环境效益.
没有规划控制的建设极易在高密度城市中产生负面外在性,不相容的土地使用相互影响.个体利益获取（容积率提高）却导致社区环境恶化（空地减少、阻挡邻居的通风和日照）( Bowers,1992),前者获利建立在后者损失的基础之上,在理论上称之为“租金转移”,前者所赚取的租金来自后者,因为后者房屋的价值下降了.“租金转移”并没有到此为止,因为没有成本因素,其他人也会“寻租”,此类不受制约以邻为壑的做法最终引起恶性循环,社区环境日益恶化,土地价值日益下降.许多蓬勃发展城市中的“城中村”的形成机制便是如此.不少“城中村”居住人口密度剧高,深圳的一个“城中村”密度高达411000人／平方公里.基础设施和公共设施极度匮乏,设施用地和绿化空地只占10%的总用地,而规划要求25% 35% (Tian,2008).规划控制的缺位使得土地使用权和开发权的不确定,土地租金被攫取,社区利益被损害,结果是建成环境质量的恶化.
五、对应于公共管治缺位的自发市场管治——大型门禁社区案例
为了能为更多的从乡村到城市移民提供体面的住房和城市设施,维持一定的城市生活质量,我们必须提高城市土地的利用效率,人口高密度发展中国家的城市住房短缺大都是由于土地短缺和土地低效率利用造成的.没有以规划控制为代表的城市建设法制,土地市场会败坏成“公地”,造成低质量的城市环境,土地高度稀缺引发无穷的“外在性”,进而产生巨大的社会成本.政府应该提供的“公共物品”不仅仅是物质设施,还包括法制和秩序.土地市场有效率的运行有赖于明确的土地产权( Buchanan,1977；Olson,1982).没有产权保护,市场经济中的个体追求福利的行为无法达到社会总体的福利.防止“公地”和“反公地”现象侵蚀城市开发市场的机制,对于低收入高密度的发展中国家不陷入城市贫困的陷阱至关重要.
工业化和城市化是推动珠江三角洲成为世界上发展最迅速地区之一的两大引擎.因为位于广州近郊,番禺经历了城市项目征地开发和农村自身非农建设用地的发展,两种不同类型（自上而下和自下而上）的城市化在人多地少的区域高强度地展开.城市化在城乡结合区域出现无序的状态,农业用地和非农建设用地在空间上错综复杂、犬牙交错,呈现出土地细碎化倾向.此状态既不利于农业生产,也不利于城市生活,使生态环境受到破坏.
高开发强度下的高密度城乡结合区域显示了为争夺土地利益无序开发的恶果,无序和缺少协调的开发使得城市化不可持续.当一个良好规划、具备绿化空地的商品房小区毗邻于拥挤的、设施缺乏的城中村时,后者的居民会不可避免地利用前者的设施绿地（图1）.外在性的内在化和建成环境质量的管理需要集体合作.当制度不确定性造成公共管治缺位时,市场管治机制会自发地取而代之.门禁社区即是市场管治机制之一,社区内产权明确,业主委员会被授权管理社区内的设施和秩序( Webster,2002；Glasze et al．,2006).如果公共领域内的公共物品趋向供给不足和设施过度使用,私有领域内的设施和物品会得到有效保护.
城乡结合区域混乱的土地开发与集体土地产权结构有关,也揭示了城市化过程中公共管治的缺乏.受到新兴中产阶级追求体面住宅和良好居住环境需求的推动,大型门禁商品房社区在广州郊区出现（图2和表2）.因为土地供给限制,大型门禁商品房社区大都远离城区.事实上,首创开发大型门禁商品房社区的市场风险相当高,因为郊区生活还不被认同为优良的生活方式,乡村地区的基础设施和生活设施远不如城区.另一方面,随着经济发展,追求良好居住环境的需求很大；而城乡结合区域所提供的居住环境不如人意.市场需求规模和公共管治缺乏促使开发商承担风险,推出大型门禁商品房社区,通过规模经济提供集体共享的、其他地区不具备的居住设施.有效的市场管治机制取代了低效的公共管治.
广州最大的门禁商品房社区占地大约400公顷,5万个住宅单位,社区内有学校（中小学、国际学校）、私立医院、连接社区和广州市区的巴士交通等.开发商似乎成为这个将近15万居住人口小“城市”的“市长”,条件是“城市”居民必须是能够买得起商品房的中产阶级顾客.此类自发的市场管治有效地遏制了城乡结合区域多见的土地租金散失和环境质量恶化的现象,但是也强化了社会阶层在空间上的隔离,所谓贫富差距的空间化.不可否认,是土地开发市场化下公共管治缺乏才造成了这个局面.
六、结 论
渐进式改革意在谨慎地推动制度变迁,“摸着石头过河”精辟地体现了这个精神.在这个精神下,从计划到市场的改革避免了中国历史上变革所常见的社会大动荡,但是源于“双轨制”的“寻租”现象却是猖獗.社会主义政体逐渐转变成为经济发展政体.一方面,地方政府有效地调动地方土地资源,促进城市化的快速发展；另一方面,体现制度不确定性的模糊和不完整土地产权也使得土地资源被无序争夺.
集体土地的模糊产权引发对土地租金仓促和无序的竞争,土地开发成为“先下手为强”的租金争夺策略,所以土地开发不是为“最好”、“最佳”,而是为寻租.基于此策略的土地开发模式直接导致细碎化、农业用地和非农建设用地高度混杂的城市化局面.失控的外在性使得土地价值下降,社区环境质量恶化,人口高密度和土地高度稀缺的情况加剧了这个问题的程度.有效公共管治和集体管理的缺乏提供了自发市场管治成长的空间,产权清晰和完整的大型门禁社区应运而生.尽管门禁社区满足了中产阶级的愿望和需求,但社会隔离不可避免地产生,成为对社会的尖锐挑战.涉及多重价值主体的快速城市化必然会产生许多利益冲突,在市场机制还不尽完善的时候,通过有效的公共管治降低不确定性、内在化外在性、降低交易成本是可持续城市化的关键所在.尽管快速城市化极大地改善了人民的生活质量,但缺少制度管理的城市开发还是造成社会发展和生态环境的不可持续,因而管理城市发展的制度建设是关键.
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不确定性引用文献:
[1] 不确定性在职开题报告范文 关于政治方面论文写作技巧范文3000字
[2] 不确定性在职开题报告范文 股利政策和国内宏观相关硕士论文范文8000字
[3] 土地管理硕士论文选题范文 土地管理硕士论文标题怎样定
