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土地节约集约利用的政策能否落到实处,关键一环在于监管,土地不能一卖了之,要建立土地全生命周期管理的意识和机制
文／《瞭望》新闻周刊记者 李绍飞
土地开发告别“不差地”的“黄金”时代.
用地增量迫近天花板的现实倒逼土地利用从粗放低效向节约集约转型,以提高土地的功能和使用效率.
最近,在国土资源部与论文范文社共同主办的一次内部座谈会上,刚刚卸任国土资源部副部长的胡存智说,盘活存量内涵挖潜是现阶段下节约集约用地的首要任务.
在此新政下,土地供应增量将逐年递减,同时摸索盘活存量用地与新增用地进行挂钩的机制,土地闲置行为会受到更为严厉的处置.
国土开发后期监管薄弱的痫疾亦将着手根除,相关政策布局以节约集约用地评价机制的建立和完善为突破口.
在上述会议上,胡存智表示,要把节约集约用地评价落实到实处.他说：“调查与评价是掌握节约集约用地状况,潜力规模空间变化的重大工程,是摸清家底有效释放存量,推进节约集约用地从量的增长到质的转变的重要一环.”
《嘹望》新闻周刊记者了解到,国土资源部今年全面开展了578个城市的节约集约用地的初始评价,年底将形成全国节约集约用地的评价成果,到2018年建立城市节约集约用地评价的国家级数据库．为土地利用的监管提供及时而完整的信息来源.
当然,作为一项牵涉主体众多、利益纠葛复杂的改革,土地开发与利用的转轨不是政府单方面的行动.
多位受访的国土部门官员分析,这一改革要摒除长期以来行政管理的思维,充分发挥市场机制和经济手段的作用,让各方参与者有利可图,调动协调好各类主体的积极性,才能真正形成节约集约用地的激励机制.
指标控制面临挑战
总量控制是土地开发的基本政策之一.这一新规首先基于守住18亿亩耕地红线的硬性要求,因为建设占用耕地,必须新开垦土地,以保证耕地总量的动态平衡.
尽管目前未利用土地占全国土地利用面积的比例略高于四分之一,但其中多为交通不便、环境恶劣的不宜耕种区域,后备耕地资源空间并不富裕,继续传统建设用地增量扩张的路线,将威胁到耕地保护红线.
以2014年为例,全国批准建设用地40.38万公顷,其中,批准占用耕地16.08万公顷,即超过1/3的土地依靠占用耕地获得.
从土地利用规划来看,当前全国建设用地规模已经超出规划的指标.按照《全国土地利用总体规划纲要( 2006-2020年)》,到2020年,全国建设用地总面积控制在3724万公顷以内.但《2014中国国土资源公报》的数据显示,截止到2013年底,建设用地面积已达到3745.64万公顷,超出了2020年规划指标21万公顷.
为此,2014年9月正式实施的《节约集约利用土地规定》明确指出,要确定建设用地的规模、布局、结构和时序安排,对建设用地实行总量控制.
三条基本原则是,城市年度新增建设用地规模,原则上控制在土地利用总体规划确定的规划剩余6年新增建设用地年均量以内；前两年已批准城市建设用地平均供地率不足30010的城市,原则上按比例适当予以核减；少数用地规模已接近土地利用总体规划确定规模上限的城市,原则上按申报规模的50%予以核减.
从全国土地供应看,近年来一个显著的变化是,建设用地供应大幅下降.2013年全国共批准建设用地53.43万公顷,与上一年相比,下降了13个百分点.2014年,国土部门批准建设用地同比下降的比例已接近四分之一.
土地集约化走在全国前列的上海已通过规划的形式确定了未来建设用地总量的上限.上海市规划和国土资源管理局副局长岑福康对本刊表示,2020年规划建设用地规模3226平方公里是上海未来建设用地的“终极规模”.
不仅如此,今后上海新增建设用地年度计划将在2013年的基础上逐年递减,同时将区县年度新增建设用地计划与现状低效建设用地盘活和减量化等工作相关联.“不再是简单地（将新增建设用地指标）分配下去,而是（存量低效用地）减一亩才可以拿到一亩（新指标）.”岑福康说.
胡存智进一步指出,可以考虑前三年批而未动的土地中设定存量盘活的指标与建设年度新用地一起下达,对超额完成指标的按超出比例在下一年度的用地建设分配中给予相应的奖励,对没有完成的可以扣除相应的分配指标.
利益纠葛制约存量盘活实质进展
新增用地空间不断缩小的背景下,现有存量盘活就成为下一步土地开发的主攻方向.
去年,国土资源部开展的节约集约用地督查发现,全国2009～2013年已供土地中闲置土地达到7.02万公顷,相当于新加坡的国土面积.
一个矛盾的现实是,多地土地资源紧张与大量土地闲置的问题并存.在上述座谈会上,来自中部某省的一位国土局长举例说,很多地方总是抱怨土地指标不够,想法设法地调整规划,争取额外的发展指标.
背后的原因在于,其一,建设用地浪费的现象依然普遍,其二,缺乏灵活的盘活存量的手段.
譬如,在退二进三、产业升级等背景下,很多城市城区释放出大量闲置工业用地,但由于用地性质、土地产权归属、利益群体复杂等原因在退出路径选取过程中约束条件颇多,相关改革长期未有实质性进展.
破题的核心在于如何处理好相关方的利益分配,建立起激励机制.合肥市国土资源局局长高国忠的分析颇具代表性,他认为,盘活存量的关键是如何处理好利益调整的问题.
“有一段时期,我们往往强调政府高于一切,未能从企业角度考虑,没有给企业留出利润来源和空间.”他说,“现在,该放的就要放,充分发挥土地要素在利益调整中的主动作用,保证企业有利可图,政府可以收回基础设施的成本投入,群众则可以享受公共利益的需求.”
土地利用改革起步较早的上海就从老旧工业区改造人手,将之打造为研发基地、公司总部等商业项目.岑福康介绍,当地按照存量补地价的方式,支持现物业权利人或者现物业权利人的联合体、依据规划重新取得建设用地使用权,进行城市用地更新改造.
作为这一模式的代表,老牌国企上海纺织集团盘活了百万平方米左右的旧厂房、旧仓库,创办了20多个创意产业园,先后培育出M50、尚街LOFT、西郊鑫桥、浦东双创园等著名园区,成为沪上最具影响力与规模效应的创意产业及创意产业载体的集聚地.整个上海的创意产业发展亦风起云涌,出现了超百个园区,授牌园区超过50个.
这一模式的成功之处在于,通过改变土地使用功能,发展新兴产业和非生产性产业,完成了功能置换,最终实现优化资源配置和产业结构的目标.
多位受访者分析,此类转型的根本动力在于用途改变后土地增值的分配,尤其是政府能否向市场进行适度的让渡.
当然,让渡亦有限度,“管”和“放”之间的尺度如何把握仍需要具体的细则,以防止土地使用权人钻空子,滋生腐败问题等.
土地全生命周期管理
在受访者看来,节约集约用地能否落到实处,关键在于土地出让后的监管环节.
“要对产业用地事先进行评估,不是企业自己报用多少地（就给多少）.”浙江省杭州市国土资源局局长谢建华说,“要根据其产业类型、投入产出、项目质量进行研究,然后根据企业成绩单进行提供.”
这一政策的根本难题是,它需要建立和完善国土利用的信息平台.目前,关于国土开发利用的信息分属多个部门,彼此常常缺乏沟通,造成监管上的诸多漏洞.
譬如,工业项目立项情况由发改委、经信委负责；用地容积率由规划局掌握；单位面积投入产出强度,工业园区、统计局才了解全面信息,而作为土地集约利用重要监管单位的国土部门,却难以实时掌握这些供后土地关键利用指标,无法有效评估节地情况,有效监管更是无从谈起.
谢建华评价说：“很多问题是看得到的人管不到,管得到的人看不到,该管的没有人管,不该管的挖空心思管.”
杭州的新办法是将土地出让合同中的具体条件进行分开设置,土地出让合同由一张分为三张.一为出让合同,二是履约监管合同,三是土地交付与后续管理合同,依据不同内容明确管理者.“让看得到的人管得到,让管得到的人真正做到位.”谢建华说.
上海则提出土地利用全生命周期管理,以提高土地综合绩效水平.岑福康说：“以往土地利用当中,我们基本上都是注重前期,现在应该有一个出让周期的全生命管理概念.”
上海正在探索将用地项目的功能、形态、经济、社会、环境等约束性指标等要求逐步纳入合同管理,加强项目建设,健全诚信管理体系和问责机制,提高土地利用综合效率和精细化动态管理水平.
这一政策的基础是不动产登记平台完善,以便与投资、产业、规划土地、房屋管理、工商、财税、统计、人口及环境部门进行数据对接与共享,破除信息资源共享瓶颈与壁垒.上海已启动不动产统一登记职责机构整合的工作,加快推进不动产登记平台的建设,以为土地全生命周期的管理奠定数据基础.
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国土资源部也开始着力完善节约集约用地评价中心制度,推动建立城市节约集约用地评价的国家级数据库,以探索建立成果共享制度.
不止如此,在开发区节约集约用地评价上,国土资源部将按照一年一次更新,三年一次全面评价的要求,持续开展开发区节约集约用地评价和更新原则.
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