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吕茵／文
为应对2008年爆发的全球经济危机、加速恢复和构建公平且包容的全球化,2009年4月,联合国系统行政首长协调理事会发起社会保护底限(SPF)倡议.社会保护底限倡议是联合国应对经济危机影响的九个联合倡议之一,由国际劳工组织和世界卫生组织共同领导,涉及包括联合同机构和国际金融机构在内的17个合作机构.在后危机时代,社会保护底限作为全球可持续发展和富有活力战略的关键组成部分以及加快实现千年发展目标和促进社会正义的工具,已经得到广泛认可和全球发展.
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社会保护底限的内涵
社会保障底限是指所有社会成员都应该享有的一系列基本权利和社会转移支付,以获得最低水平的商品和服务.
按照联合围规定,社会保护底限是一系列综合性社会政策,其旨在保障所有人获得社会服务和收入安全,尤其是要特别关注弱势群体.它包括,基本服务：从地理上和经济上获得基本服务（例如水和卫生设施、充足的营养、健康和教育）；社会转移：一系列基本的社会转移支付,即采取论文范文和实物形式支付给穷论文范文脆弱群体,为他们提供最低收入保障,使他们获得基本卫生保健.
总的来说,社会保护底限采取整体性的社会保障方法.一方面,社会保护底限措施确保各种商品和服务的可获得性,其中,包括医疗保健、水和卫生设施、住房、教育、食品及相关信息等领域.另一方面,通过权利倡导和转移支付,社会保护底限确保所有人在整个生命周期有效获得这些商品和服务. 社会保护底限全球发展现状
目前,在缺乏强大社会保障和收入支持计划的国家,全面的社会保障制度的第一块基石应包括基本的社会转移计划,该计划与基本的社会和卫生服务结合在一起,形成一个社会保护底限.社会保护底限应建立在现有的社会保障计划基础之上,以可持续的资金来源为基础,根据国家优先事项和能力,实施过程通常是渐进和逐步的.目前,根据国际劳工组织的研究,一些国家已经实施了社会保护底限的主要部分内容,对消除贫困和不平等以及促进社会融合和经济发展产生巨大影响.
一、社会保护底限在美洲：缩小贫富差距
在美洲,拉美国家为减少贫困,积极谋求制度创新,有条件论文范文转移(CCT)计划就是这一努力的结果.其中,巴西的“家庭补助金”计划和墨西哥的“机遇”计划最具代表性,是社会保护底限政策中最突出的案例.
在巴西,2003年卢拉执政后,推出了消除贫困的“零饥饿”计划,试图通过财政再分配办法,逐步缩小贫富鸿沟.这些计划包括“家庭补助金”计划、解决住房问题的“我家”计划和帮助妇女提高收入的“女性经济”计划等.其中,“家庭补助金”计划是具有巴西特色的扶贫措施,目前已经形成一个统一的全国性社会安全网.“家庭补助金”计划把贫困家庭分为两种,一是赤贫家庭,即人均月收入低于50雷亚尔的家庭,二是贫困家庭,即人均月收入在50-100雷亚尔的家庭,政府按人数不同向他们发放每月15-95雷亚尔的论文范文补助.要领到补助金,先决条件就是必须保证让家里的孩子上学(6-15岁的学生到校率须在85%以上),并定期接受健康检查.目前全国已有1 240万个贫困家庭享受这种政府补贴,惠及巴西全国人口的26%.2011年3月1日,政府决定将“家庭补助金”计划经费增加45%,以提高贫困家庭儿童的入学率.作为一项由税收资助的计划,“家庭补助金”计划促进了收入分配的改善,减轻了贫困,有助于打破某些家庭中的代际贫困循环,并通过加强家庭单元改善了社会团结.
墨西哥是世界上第一个在全国推行有条件论文范文转移( CCT)计划的国家.1997年,墨西哥政府为应对日益恶化的贫困问题创立了“进步”计划,主要覆盖农村地区,旨在通过向农村贫困家庭提供论文范文补贴来缓解贫困,并激励父母送适龄儿童上学和定期参加体检等.2002年,时任总统福克斯将“进步”计划更名为“机遇”计划,受益对象也向上扩大,惠及高中学生,并且从农村向城市扩展.截至2007年,“机遇”计划已经使墨西哥500万家庭受益,约占全国总人口的25%.
到目前为止,拉美已经有19个国家实行了ccrr计划,不仅是世界上最早推行CCT计划的地区,也是实施该计划最多的地区.CCT计划在拉美实行数十年来,不仅得到了世界银行等国际组织的首肯,而且其影响广泛波及亚非许多发展中国家.许多经济学家普遍称赞其花钱比其他福利计划少,但效果却高得多.
二、社会保护底限在非洲：减少贫困和不平等
在非洲,佛得角和南非在实施社会保护底限方面有一些显著经验.1994年,佛得角推出了税收资助的老年论文范文残疾人非缴费型养老金计划,覆盖面达90%,该汁划推动贫困率大幅度下降,即从2001年的36.7%下降至2007年的26.6%.
1998年,南非推出儿童扶助津贴,它是一个主要由政府资助的论文范文转移计划,旨在减少贫困家庭的儿童贫困.目前,大约覆盖750万0-14岁的儿童,津贴支付给儿童的照顾者或监护人,每月大约为190南非兰特（约20美元）,总成本约占GDP的0.7%.它对于大幅度减少贫困和不平等,以及促进人类发展指标,如增加儿童的入学率、改善其营养状况和健康成长方面都产生了积极的影响.在过去数年,卢旺达在扩大基本医疗保障,实现全民覆盖方面也取得了实质性进展.
三、社会保护底限在亚洲：扩大社会保障覆盖面
在亚洲,中国和印度在为人们提供社会保护底限方面都取得重大进展.目前,中国构建了覆盖城乡居民的最低生活保障制度,到2010年底,中国有2311.1万城市居民和5228.4万农村居民得到政府最低生活保障,554.9万农村居民得到政府五保救济.2003年,中国开始推行新型农村合作医疗制度,到2010年底,新型农村合作医疗参合率为96.3%.2009年12月,中国启动了农村养老保险试点计划,目标是到2020年涵盖生活在农村地区的7.00亿人.2010年10月28日,中国颁布《社会保险法》,自2011年7月1日起实施,这部法律包含五个险种,养老保险和医疗保险从制度上覆盖城乡居民,工伤保险、失业保险和生育保险覆盖所有劳动者.这是世界上最快、最大的社会包容过程,并且对促进中国国内需求和对国内市场的平衡增长方面产生重大影响.
印度于2006年开始实施全国农村就业保障计划,其堪称亚洲乃至全球最大规模的扶贫计划,该计划的主要内容为：在每一个财政年度内为所有成年（18周岁）且自愿做无需特殊技能的体力劳动的农民,提供不少于100天的带薪就业保障,每日工资标准不低于60卢比,并按周支付工资.它已成为世界上最大的一个以权利为基础的社会保障措施,大约覆盖了生活在贫困线以下的5250万左右家庭.
四、社会保护底限在欧洲：促进社会政策融合
欧盟大多数国家已建立起完善的社会保障制度,涵盖几乎所有的社会保护底限内容,包括最低收入方案和基本社会服务.但是,在一些社会保障计划之间,存在着差距、协调性和一致性问题,以及社会计划的重叠问题.在欧盟,大约有800万人仍处于贫困和风险其中,其中,25%是儿童.
在欧盟完善社会保护底限意味着促进社会政策之间的融合,特别是最低收入政策和积极的劳动力市场政策之间的融合.在这方面,法国的“就业团结收入”( RSA)措施是欧洲社会保护底限政策的一个例子.就业团结收入是一项政府救济性补贴,是鼓励就业的改革措施,旨在纠正各种不同社会救济金和再就业奖励措施彼此隔离所造成的弊端和不合理现象.推出就业团结收入新举措就是要改变这种工作与不工作收入差不多的“救济依赖”现象,避免因找到工作而影响实际收入,以此鼓励人们积极寻找工作,通过工作摆脱贫困状况.
社会保护底限作用评析
实施社会保护底限的目的是保证所有人获得国家确定的基本商品、服务和收入转移,确保人们不挨饿、不患病、能够接受教育、喝上安全的水,并且有家可归,从而可以摆脱贫困或脆弱性,成为经济发展中更富于生产力的贡献者.社会保护底限作为一个促进全球经济活力和包容性增长的和谐社会政策,它将开启新的社会经济发展模式,推动全球发展的良性循环,实现社会正义和公平的增长.
第一,社会保护底限有助于实现千年发展目标.社会保护底限是确保所有社会成员都享有的一系列收入保障和基本服务,通过有条件和无条件的社会转移,它有助于消除极端贫困和饥饿,也有利于实现普及小学教育.为了实现全民教育目标,SPF强调既要建立教育服务的有效需求,例如,通过转移支付可以直接和间接涵盖上学的成本,又要确保教育设施和教育服务的充分供给.社会保护底限促进人们获得卫生服务,从而直接有助于千年发展目标中降低儿童死亡率、改善产妇保健和防治艾滋病毒／艾滋病、疟疾和其他疾病等三大目标的实现.
最后,社会保护底限倡议在国家、区域和全球层面的所有利益相关者之间建立起强大的联盟,以实现人人享有社会保障的目标.该倡议目前汇集了19个联合国机构、双边发展机构、国际非政府组织、区域发展银行和包括政府部门、社会伙伴与和民间社会组织在内的国家利益相关者,因此,也有助于实现建立全球发展伙伴关系的目标.
第二,社会保护底限是社会和政治发展的需要.社会保护底限主要是以有条件或无条件的社会转移计划和措施使所有人普遍获得卫生保健和收入保障.欧洲福利国家的发展已经证明,国家社会保障体系可以有效地消除贫困和不平等.目前,一些发展中国家的经验证明,基本的社会转移不仅对消除贫困和不平等产生巨大的影响,而且对社会发展指标,例如入学率、健康和营养状况的改善也影响深远.此外,定期的收入转移在确保扩张信贷和减少非生产性预防性储蓄方面发挥作用,这有助于把资源输送到基本的消费和投资方面.在一些国家,论文范文转移通过加强妇女在家庭和社会中地位,有助于促进性别平等.
总的来说,社会保护底限是家庭发挥作用的物质基础,相应地,家庭提供了社会凝聚力的基础,而社会凝聚力是社会和国家运行的关键.如果没有最低限度的收入保障和社会服务,一个国家的大部分社会成员将处于风险之中.
第三,社会保护底限是经济发展的需要.社会保护底限是一项人力资本投资,它可以确保人们营养良好、身体健康以及至少获得基本的教育,并提高贫困人口特别是妇女和青年劳动者以及非正规就业者的就业能力和生产力,释放他们的潜能,促使他们摆脱非正规经济和低生产力水平的困境,从而实现社会保障与就业政策之间的良性互动发展.
对社会保护底限进行投资,可以使更多人达到能够进入正规经济的技能和生产力水平,找到体面的工作,进而避免长期的社会保障依赖.只有当人们从非正规经济转移到正规经济,由低生产力水平的谋生者成为适应全球技术和经济变革的纳税论文范文缴费者,才能实现更高水平的社会保障和经济发展.从全球来看,这有利于全球市场的潜在收益和全球经济的公平增长.
第四,社会保护底限是迈向社会正义新时代的必要一步.社会保护底限可以有效地消除贫困、减少不平等及实现社会公平正义.然而,迄今为止,世界大多数人口并没有获得足够的社会保障.
社会保护底限和国际劳工组织扩大覆盖面的二维战略是相一致的.当前,国际劳工组织正在推行关于人人享有社会保障运动的二维战略,第一维度包括通过社会保护底限,把收入保障和医疗保健扩展到所有人口,即使在一个较低的基本水平,这一维度可被称为“横向”扩展.第二维度力图提供更高水平的收入保障和获得更高质量的医疗保健以维持人们一定的生活水准,即使当人们面临生活的突发事件时,如失业、患病、丧失劳动能力、失去家庭经济支柱和年老,这一维度可被称为“纵向”扩展.横向维度设法尽快使基本水平的核心福利项目扩展到全体社会成员,而纵向维度试图增加覆盖范围,即随着国家财政空间和政策的发展,社会保障项目的范围和水平至少达到国际劳工组织1952年通过的社会保障（最低标准）公约（第102号）规定的水平,最好达到公约规定的更高水平.
总的来说,对社会保障制度尚不健全的发展中国家,社会保护底限是实现更高保障水平的第一步,随着经济的增长以及金融和财政空间的扩大,社会保障水平应进一步扩大.对已存在综合性社会保障制度、制度分割的国家,社会保护底限不是削弱保护水平的方式,而是最终填补覆盖面空白、促进社会政策之间协调性和连贯性的工具.
因而,在全球化的今天,从社会保护的基本底限出发,把财政上可持续的社会保障扩展到当今世界上缺乏足够社会保障的80%人口,是迈向社会正义新时代的必要一步.
（作者单位：中国劳动关系学院公共管理系）
（责任编辑：李瑞蔚）
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