有关党外代表人士安排:统一战线中的政治代表性建构毕业论文写作资料-论文写作网

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政治和统一战线论文范文

摘要：广泛的政治代表性是国家治理现代化的重要表现.“选举是的本质”逻辑形成了以选举为中心的程序性政治代表理论.程序性政治代表理论主要关注政治代表们是否经由正当程序而产生,而对政治代表的实体性问题重视不够,有可能导致少数群体、边缘群体、弱势群体在国家治理体系中无法被有效代表甚至被排斥现象,从而造成代表性的限度.中国基于党的性质宗旨,回应合作型政治理念和组织化政治整合需要,在统一战线工作中通过中国特色“安排”机制,将党外代表人士吸纳进国家治理体系,将性与代表性、程序性与结果性相结合,使党领导的国家治理体系更具政治代表性和包容性.党外代表人士安排作为超大型国家有效整合多元社会政治力量的自觉政治设计,已成为中国特色实体性政治代表的制度安排和实践.代表性是建立在性基础之上的,结果的合理性须以尊重法定程序为前提.党外代表人士安排实践要避免“行政化”倾向,更好地将“安排”的政治性与政治代表性所要求的授权性结合.党外代表人士安排展现了中国“安排型政治”在中国特色社会主义政治中的依据与价值,中国政治研究有必要深化对该议题的讨论.关键词：政治代表性;程序;实体;统一战线;党外代表人士安排;安排型政治中图分类号：D613 文献标识码：A 文章编号：2096-3378（2020）06-0037-08

提升国家治理体系的政治代表性是现代国家治理的重大议题.面对复杂的国家治理情境,在人类政治发展史上,不同的国家选择了不同的国家治理理念,构建了不同的政治代表性方案,走上了不同的政治发展道路.近代以来,代议制情境中经由选举程序产生各类政治代表——议员、政治官员等,建构政治代表与其所代表的选民群体间的授权、责任与回应关系,成为政治代表性生产的基本逻辑.政治代表性的核心在于政治代表是否经由自由、公正、公平、公开的选举而产生.亨廷顿认为,“一个现代民族国家,如果其最强有力的决策者中多数是通过公平、诚实、定期的选举产生的,而且在这样的选举中候选人可以自由地竞争选票,并且实际上每个成年公民都有权,那么,这个国家就有了政体.”[1]西方一些政治学者由此建构出一种以选举为中心的程序性政治代表理论.但是,即便排除人类选举史中曾经有过的财产、居住年限、教育程度、性别等方面的资格限制,选举一定会产生广泛的、具有普遍代表性的政治代表吗?答案恐怕是不一定.从理论和实践来看,单纯建立在程序正当性基础上的选举并不必然带来选举结果的合理性,并不必然产生包容社会方方面面的广泛代表性.在现实政治舞台上,占多数地位、主导地位、强势地位的群体往往在选举竞争中更具优势.这就产生少数群体、边缘群体、弱势群体在国家治理体系中无法被有效代表甚至被排斥的可能性,从而造成代表性的限度.

对于中国这样一个超大型国家而言,如何构建更具广泛政治代表性和包容性的现代国家治理体系,更是现代国家建设的重大问题.作为当代中国社会整合与政治整合的重要机制,统一战线构建了中国领导的多元社会政治力量间的合作型政治关系,其党外代表人士安排机制为构建更具政治代表性和包容性的国家治理体系提供了新的路径选择.对党外代表人士安排的学理阐释尚未引起学界的重视.既有涉统一战线的政治代表性研究集中讨论党派的代表性[2-3]、党外代表人士的代表性[4]、非公有制经济人士的政治安排[5]等议题.本文以统一战线工作中对党外代表人士的政治安排、实职安排、社会安排为研究对象,探讨当代中国在中国的领导下如何通过“安排型政治”机制,在发扬社会主义的基础上,兼顾结果的合理性,构建更具政治代表性和包容性的中国特色现代国家治理体系.

一政治代表性：程序与实体的建构

长期以来,中外政治学界对政治代表性特别是狭义代表理论的研究,主要关注“代表如何产生”和“如何代表”的问题.对前者的研究和實践逐渐构建了选举型代表的基本共识,后者则主要表现为强制委托代表制与独立自主代表制的争论.这两大问题本质上为皮特金对政治代表基于“授权”、“责任”和“回应”三个维度的解释：被代表者是以选区为单位的选民;代表的产生方式（授权方式）是选举;代表为被代表者的利益服务,向被代表者负责,保证代表向选民负责的制度机制是再次选举被选下来的压力,代表是一种代表与被代表者之间的二维关系[6].以选举为中心的政治代表理论强调代表与选民之间经由周期性、竞争性选举构建起法定的制度化、程序化的权力授予与委托关系,关注代表产生的过程,或者说代表被授权的过程,而对于“谁成为代表”“社会方方面面是否都有自己的代表”“是否真正代表了被代表者的利益”等实质代表性问题聚焦不多,具有浓郁的程序性倾向.以选举为中心的程序性政治代表理论,“其本质并不在于代表是否真正代表人民,即其实际的行为,而是在于其授权的正当性,即是否是自由、公平、公开选举产生的”[7].

然而,从政治代表性的实体性来看,人们不仅希望政治代表们是经由自由合意的选举产生的,而且希望所在群体在国家政治生活中有“代言者”“人”,希望代表们能真正代表自己.在理论和实践中,政治代表性问题的核心不仅在于代表来源的性、正当性,还在于代表构成和实际代表行为的真正代表性,也即不仅是程序意义上的代表,还要求是实体意义上的代表.实体意义的政治代表理论不仅关注政治代表们是否经过正当程序产生,还关注哪些人成为政治代表,这些政治代表在结构上是否代表了国家政治生活中所有的社会政治群体,他们在实际履职中是否真正代表了被代表者的意志和利益.“代表的建构过程离不开对以下四个问题的界定,它们是：谁是代表?他们声称要代表的是什么?他们在何处实施代表行为?代表们如何行事?”“这四个维度有助于捕捉不同的代表经验在语义上的复杂性和特殊性.”[8]如果代表构成不具有普遍的广泛性,选举产生的代表不能有效地反映和回应民意,不能真正做到对被代表者负责,那么国家治理就会面临政治代表性不足、性和政治整合性不足的问题.

实体性政治代表理论反思以选举为中心的程序所建构政治代表性的限度：

一是由选举内在逻辑所带来的限度.一方面,选举在程序上强调“一人一票”“同票同权”“平等竞争”“自由合意”,那么代表多数地位、强势地位群体的代表候选人自然容易脱颖而出,这势必造成少数群体、边缘群体、弱势群体代表性不足的问题.另一方面,选举强调代表与选民之间的权力授予与委托关系,强调代表对选民的回应性和责任性.“如果选民应当选择比他们自己更有教养的人充当代表这一点是重要的话,这个较为智慧的人应当对选民负责就是同样必要的了.”[9]代表基于其选民基础,也基于周期性竞选的压力,当选后自然主要反映所代表的群体的利益,难以代表方方面面的利益.如果国家治理体系缺乏广泛的代表性,就容易造成部分群体利益诉求被忽视.

二是竞争型政治导致的限度.政治竞争通常意味着一定程度的政治排斥,也意味着要在不同政治价值观、不同利益取向、不同政策偏好之间进行选择.这就使得竞争型政治所形塑的政治代表结构容易缺乏广泛包容性,也容易形成狭隘的政治代表观——“胜者为王,败者为寇”.“当代西方国家在现代国家治理中,往往强调在和法治的框架内运用竞争型政治逻辑,通过多元群体的竞争性甚至对抗性政治参与来寻求政治均衡和政治整合.”[10]在实践中,竞争型政治的逻辑易表现为对抗型、否决型政治,政治代表性也易被其塑造的政治极化所干扰.

三是竞争型政党政治带来的限度.在当代西方国家的政治代表产生过程中,政党具有举足轻重的作用.西方国家政党的首要功能是建构选举,主要扮演着为政府提供候选人以及在选区内争取公民的角色[11].由于绝大多数政治代表都需要通过政党来提名、组织竞选,其基本价值观和利益与所在政党有着紧密的关联,政党身份与代表身份交织.当代西方国家的政党虽然不同于宗派,但也不是代表整体,只是“代表整体的‘部分’”,試图服务于整体的目的.“派性是政党安排中一直要面对的诱惑,是政党一直要面对的可能退化方向.”[12]政党的“部分型”特征和政党间的竞争性关系,客观上使任何一个政党所提名的候选人都具有强烈的党派性色彩,其提名的政治代表在结构上难以实现广泛的代表性和包容性.这就使一些没有被有效整合进政党体系中的群体,一些在选举竞争中失利的政党,一些弱势政党所代表的群体,在国家治理体系中可能面临代表性问题.

当代西方政治理论和政治实践出现的“非选举型政治代表”和“群体代表制”正是对上述问题的回应甚至.“非选举型政治代表”是相对选举型政治代表而言的一种政治代表类型,特指那些没有通过正式选举程序产生的,但能以他人名义或代替他人开展代表活动、履行代表职责的政治代表,亦称为非正式政治代表[13].非选举型政治代表产生的重要原因是重塑传统的授权-问责政治代表关系,弥补选举型政治代表的不足.非选举型代表可以是在特定公共领域代表特定群体就某些公共议题发表意见的公民,可以是宣称代表某一特定领域、特定群体利益的社会组织和利益集团.非选举型代表的“草根性”、回应性和多元化具有积极价值.一方面,它有助于“弥补国家公共空间中正式代表的僵化,通过在社会公共空间中的灵活行动,增强对紧急问题的回应性,以形成在正式政治代表性缺乏时得以发挥作用的‘对冲政治’”[14].另一方面,它有助于促进那些被正式代表忽略的群体利益,增强政治过程的包容性.而在“群体代表制”理论看来,“只有来自特定群体且拥有该群体的体验的人,才能完全认同该群体的利益”[15];“代表者不是代他者去行为,而是借助自己与他者的一致或关联,对他者的相似或反映,从而对他者进行‘代指’”[16].可见,“群体代表制”理论强调代议制政府应当是整个社会的缩影,涵盖“来自社会所有群体和阶层的成员（如社会阶级、性别、宗教、族群、年龄等）,各自的代表者也与该群体的社会规模大致相称”[15]146.在“群体代表制”看来,当代西方国家实践中政治过程缺乏代表性问题日益严重,原因在于“现在的政治过程没有反映居民的差异性”;“大多数西方国家的立法,都是由中产阶级-强势群体-白人统治的”,而一种有代表性的政治过程“应当包括族类和种族少数群体、妇女、穷人和残障人等”,应满足“非地域性的边缘群体对代表权的诉求”[17].

无论是“非选举型政治代表”还是“群体代表制”,本质都是对以选举为中心的程序性政治代表性理论及其实践问题的反思.代表构成广泛性的限度、实质代表性的不足已然影响到国家治理体系的广泛政治代表性和包容性.当然,这并不意味着以选举为中心的程序性政治代表理论意义的完全丧失,不意味着要用非选举型政治代表全面替代正式选举产生的代表.如何在保证程序正当的基础上进一步提升实质代表性,是现代国家治理中政治代表性问题的重要方面.

二党外代表人士安排：统一战线中的政治代表性建构

面对一个由超大的国土面积、庞大的人口数量和多民族构成的国家,如何有效整合多元社会政治力量,将各方面的积极力量、积极因素汇聚到国家治理体系中,构建一个更具代表性和包容性的国家治理体系,是中国现代国家治理面临的重大议题.长期的革命和社会主义建设、改革的历史实践揭示：中国这样一个超大型国家的治理,一方面需要寻求一个“重心”,使“政治行为主体将其忠诚、期望和政治活动归属到一个新中心”[18].历史最终选择了中国,中国领导中国人民成立了中华人民共和国、成为中国特色社会主义事业的领导核心.另一方面,要发挥这个“重心”的领导作用,有机吸纳和整合各方面的社会政治力量,构建一个更具广泛代表性和包容性的国家治理体系.在当代中国国家建构、建设和治理中,统一战线成为中国落实党建国家战略、重建国家大一统的重要机制.统一战线调动和团结各方面的积极力量,共同推进现代国家建构、建设和治理,体现鲜明的合作型政治逻辑,发挥增进国家治理体系广泛政治代表性、包容性的内在价值取向和功能.统一战线对超大型国家的建构、建设和治理发挥积极作用,机制之一为“中国—党外代表人士—所联系群众”的政治过程.中国对党外代表人士的安排反映统一战线大团结大联合的主题,以具有中国特色的制度化机制将党外代表人士吸纳进国家治理体系.党外代表人士安排成为中国特色实体性政治代表的制度化实践.

统一战线工作对象为党外人士,重点是其中的代表人士.统一战线工作范围和对象包括：党派成员,无党派人士,党外知识分子,少数民族人士,宗教界人士,非公有制经济人士,新的社会阶层人士,出国和归国留学人员,香港同胞、澳门同胞,台湾同胞及其在大陆的亲属,华侨、归侨及侨眷,其他需要联系和团结的人员.从政治代表性视角而言,这些群体是社会主义劳动者、社会主义事业建设者、拥护社会主义爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴爱国者的重要组成部分.将这些群体有效吸纳和整合进国家治理体系中,对于中国特色社会主义建设、国家团结和统一,对于增强党的阶级基础、扩大党的群众基础、巩固党的执政地位都具有重要意义.但从实践来看,这些群体在社会中不处于主导地位和多数地位,有的组织化程度低、较为分散,依靠自身的力量不一定能充分实现在国家政治生活中的代表性.如果没有相应的制度机制,有可能出现一些群体在国家政治生活中代表性不足的问题,缺乏反映其心声、回应其诉求的政治代表机制.在此情境下,对党外代表人士的政治安排、实职安排和社会安排就成为化解这一问题的重要机制.

党外代表人士安排是指在中国的领导下,通过推荐提名、聘请、举荐、结构安排等形式,确保各级国家机关、群众团体、企事业单位中有一定比例的党外代表人士.早在革命时期,“安排型政治”的实践就已出现,如抗日战争时期中国在根据地抗日政权人员组成上采用的“三三制”.“在抗日时期,我们所建立的政权的性质,是民族统一战线的”,“根据抗日民族统一战线政权的原则,在人员分配上,应规定为员占三分之一,非党的左派进步分子占三分之一,不左不右的中间派占三分之一”[19].中华人民共和国成立后,中国在统一战线工作中认识到,保持党与非党人士合作的正确关系,一要同党外人士沟通政策观点,二要使他们有职有权[20].让党外人士“有职有权”成为“安排型政治”的基本精神.1953年,《关于实行人民代表大会制时安排人士的意见》要求：“凡是有人士的地方,自县市地以上各级人民代表大会、人民政府、统一战线组织、部分人民团体和其他组织中,都需要注意人士的安排.”[21]1955年,《關于统一战线工作的指示》《关于市、县人民委员会中党员和非党人士的比例及市、县设置政协委员会等问题的规定》,对各级政府、政协机关中非党人士的比例作了明确规定.至此,中华人民共和国成立后,对党外代表人士安排的思想和制度设计基本形成.

改革开放后,继续强调认真贯彻对党外人士的安排使用政策.在1981年底、1982年初召开的全国统战工作会议上,重申必须做好党外人士的安排工作,并提出“人事安排是党的统战政策在政治上、组织上的具体体现,是个组织问题,也是个政治问题”.党的十八大以来,高度重视统一战线工作.总书记强调,我们搞统一战线“是因为有用、有大用、有不可或缺的作用”[22].2015年5月,正式颁发《中国统一战线工作条例（试行）》.这是中国关于统一战线工作的第一部党内法规,对党外代表人士安排作了制度化规范.《中国统一战线工作条例（试行）》对党外代表人士的安排主要分为三种形式.一是政治安排,即对党外代表人士在人民代表大会、政协等政治组织中的安排,规定“党外代表人士在各级人大代表、人大常委会委员和人大专门委员会主任委员、副主任委员及委员中应当占有适当比例”,“党外代表人士在各级政协中应当占有较大比例”等.二是实职安排,即对党外代表人士担任“一府两院”等实际领导职务的安排,如规定“省、市两级地方政府领导班子应当配备党外干部”,“县级从实际出发,做好政府领导班子配备党外干部工作”,“各级政府部门除有特殊要求外,均可以积极配备党外干部担任领导职务”,“各级人民法院、人民检察院领导班子应当配备党外干部”等.三是社会安排,即推举党外代表人士担任一些社会性、荣誉性职务,如“坚持参事室统战性、咨询性和文史研究馆统战性、荣誉性的性质,文史研究馆馆员应当以党外代表人士为主体”,“聘请党外代表人士担任司法机关和政府部门特约人员”,“举荐党外代表人士在有关社会团体任职”等.

中国通过对党外代表人士的安排,一方面实现了组织化政治整合的目的,将与中国团结合作、作出较大贡献、有一定社会影响的各界代表人士吸纳进党领导的国家治理体系中;另一方面实现了广泛政治代表性的目的,使得党领导的国家治理体系更具代表性和包容性.党外代表人士安排体现着社会主义精神,是中国特色社会主义政治的一种生动实践.“安排”不是对程序的破坏,而是中国基于其在国家政治生活中的领导地位和法定权限,通过制度化的渠道和方式影响国家政治生活中各类政治代表的产生过程与结果,以期实现更为合理的政治代表性结构.党外代表人士安排同样遵循党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的基本原则.在党外代表人士安排的制度规定与实践运作中,推荐提名是其主要形式,即当所安排的职位是需要经过选举程序或其他法定程序来产生的,则各级党委和党的组织部门、统战部门等主要发挥推荐提名和把关的作用.在党外代表人士安排中,两个因素起到了重要的保障作用.一是作为中国特色社会主义领导核心的中国在国家政治生活中享有高度权威,党推荐提名的候选人往往基于各方面的综合情况充分酝酿、协商产生.因而,中国所推荐的党外代表人士一般都能获得各方面的认可,并通过法定程序实现党的意图,从而达到合理化政治代表结构的目的.二是党通过各种制度、政策和决定,将“安排”的精神融入各种法律法规,对党外代表人士在国家政治生活中的代表结构比例作出相对刚性的制度规定,以制度化形式确保一定比例的党外代表人士进入国家治理体系.

三、性与代表性：“安排”与中国特色社会主义政治发展

从中国领导的国家治理体系视角来看,党外代表人士安排是中国基于党的性质宗旨,基于合作型政治的理念和组织化政治整合的需要,提升国家治理体系广泛政治代表性的重要机制.一方面,中国不是萨托利描述的西方“部分型”政党,也不是所谓“选举党”和“议会党”.中国是中国工人阶级的先锋队,同时是中国人民和中华民族的先锋队,是中国特色社会主义事业的领导核心,代表中国先进生产力的发展要求,代表中国先进文化的前进方向,代表中国最广大人民的根本利益.党的性质宗旨决定了党领导的国家治理体系应当要有广泛的代表性和包容性,这也有助于增强党的阶级基础和扩大党的群众基础.另一方面,中国无论是在革命时期完成“立党建国”的历史伟任,还是在社会主义建设、改革时期实现中华民族伟大复兴的历史使命,客观上都需要有效动员各方面的力量,团结一切可以团结的力量、调动一切可以调动的积极因素,构建党领导的多元社会政治力量协商合作的政治关系.在这一维度上,当代中国的党外代表人士安排与西方社会的“非选举型代表”和“群体代表制”截然不同.我国的党外代表人士安排不是在理论和实践上对政治代表性不足的否定,而是中国基于党的性质宗旨和国家治理现实需要的自觉的政治设计,是一种已有丰富实践并不断发展的制度化安排.

从中国特色社会主义政治发展的视角来看,党外代表人士安排在政治代表性问题上探索了一条将性与代表性、程序性与结果性相结合的可行道路.在中国看来,社会主义的优越性一方面体现在其真实性上.1953年,在《选举法》草案的说明中就强调：“在选举法草案中,贯穿着一个总的精神,就是根据我国当前的具体情况,规定一个真正的选举制度.”选举权的普遍性、平等性、选民自由行使选举权利的充分保障性,使得“我们现在规定的这个选举制度,是任何资产阶级国家的选举制度所不能比拟的”[23].另一方面则在于选举结果的广泛代表性,在当时关于全国人大和各级人大代表名额确定的问题上,依据的重要原则之一就是“在人民代表大会中,既须有相当于社会各阶级地位和有相当于各民族和种族地位的代表,又须注意到代表的地区性”[23]133;“作为最高国家权力机关的全国人民代表大会,必须有相当数目的代表,才能同我国国家大、人口多的情况相适应”,“才便于更充分地容纳各方面的代表,更充分地反映我国各族人民的要求”[23]152.从中华人民共和国成立初期《选举法》制定过程中党的基本认知不难看出,在政治代表性问题上,党既重视充分发扬,重视选举程序的公平公正性;也重视通过具体制度、机制的建立健全,在的基础上更好地实现广泛的代表性,提升结果的合理性.党外代表人士安排机制凸显了这一思路.在这一点上,党外代表人士安排同样不同于当代西方社会出现的“非选举型代表”.“非选举型代表既可能是不经正式授权程序的政治代表,亦可能是经过正式授权程序,但并非选举程序的政治代表.”[14]而“安排”逻辑下的政治代表必须经过法定程序、经过正式授权.

应注意的是,政治代表性本质上属于范畴.虽然性并不必然产生广泛的代表性,但如果缺乏性,代表性往往也无从谈起.代表性是建立在性基础之上的,只有才能真正将政治代表与其所应代表的组织和群体联结起来.因此,党外代表人士安排不能消解、替代社会主义程序,而必须是建立在社会主义与法治基础上的实践优化机制,以期更好地将性与代表性结合起来.在实践中,由于党外代表人士安排是在中国领导下围绕党领导的政治与行政体系运转的政治机制,在代表结构比例的安排以及诸如推荐提名、干部选拔中,党和国家机关发挥着重要的影响力.以执政党为中心的政治安排机制,一方面有助于党和国家从全局的视角,在政治与实职安排中兼顾方方面面,提升国家治理体系的广泛政治代表性.但另一方面,如果过于强调党和国家的直接主导性,可能会造成党外代表人士安排的“行政化”倾向,影响所安排党外代表人士的代表性,削弱这部分在国家政治生活承担政治与行政角色的党外代表人士与其所联系组织和群体的联结性.有研究发现：“新的社会阶层进入地方人大,并没有依照经典代议制利益集团理论的逻辑,为本阶层谋取政策层面的利益,而更多体现出诉求个体化的特征.”[24]对党外代表人士的安排如果“行政化”色彩过浓,以致于淡化、弱化了机制,虽然在结构上看似具有广泛的政治代表性,但依然不能很好解决实质代表性问题.

从政治代表性来看,党外代表人士安排的意义不在于个体意义,而在于其所联系的特定组织与群体.如果片面强调各级党委及其组织部门、统战部门和相关国家机关的直接安排,那就可能导致这部分党外代表人士的个人政治发展与其所联系的组织和群体间失去直接关联,难以与其所联系的组织和群体间形成直接授权意识、代表意识、回应意识.在这种情形下,政治代表性所应有的问责功能无从谈起,也就产生了实体代表性问题.因此,党外代表人士安排实践要正确处理好代表性与性、程序性与结果性之间的关系.广泛的代表性需要建立在性的基础之上,结果合理性需要以对法定程序的尊重为前提.代表性不是简单地体现为某种形式结构比例上的代表性,而是体现为实质的代表性.各级党和国家机关在安排党外代表人士时,应当重视与其所在组织的沟通与协商,广泛征求其所联系群体的意见,使那些政治素质高、业务能力强和更具群众基础、更具代表性的党外代表人士脱颖而出,使其在党的领导下能够真正反映和代表其所联系的组织和群体的意志.应进一步探索和优化中国领导下党外代表人士的推荐提名方式,有效地将政治安排的政治性与政治代表性所要求的授权性更好地结合起来.参考文献：[1] 塞缪尔·亨廷顿.第三波：20世纪后期化浪潮[M].刘军宁,译.上海：上海三联书店,1998：序6.[2] 李金河,梁可妮,高国升.我国党派的社会基础及其代表性考论[J].当代世界社会主义问题,2019（2）：26-33.[3] 胡筱秀.从形式代表到实质代表：中国党派代表性问题探讨[J].理论研究,2016（6）：52-58+93.[4] 张献生.代表性：党外代表人士的根本属性[J].上海市社会主义学院学报,2010（4）：2-4.[5] 陶庆.嬗变、缺位和弥补：政治安排中私营企业主利益表达——皖南宣城市的實证分析[J].社会科学研究,2004（6）：99-104.[6] 闫飞飞,李作鹏.代表的概念：西方代表理论面面观[J].天津行政学院学报,2013（2）：39-44.

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战线引用文献: