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摘 要：我国需要加快建立现代财政制度,在政府财政事权与支出责任划分、投融资机制、全面预算绩效管理及地方税体系建设等领域全面推进改革.财税体制改革事关大局,是服务于深化改革全局的系统性工程.本文以配套改革思路在国家治理现代化框架下展望“十四五”,着重讨论了在“扁平化”框架下,积极推进各级政府财政事权与支出责任划分;在释放“有效投资”空间潜力的同时,深化投融资机制改革,优化投融资结构;全面实施预算绩效管理,健全现代预算体系;健全地方税体系,深化税收制度改革等重点问题.
关键词：财税体制改革事权划分投融资机制预算绩效管理地方税体系
作者简介：
贾康,华夏新供给经济学研究院院长、中国财政科学研究院研究员;
吴园林,中国财政科学研究院博士后.
本文为国家发展与改革委员会课题《关于“十四五”时期全面深化经济体制改革重大问题研究》的子课题《“十四五”时期我国财税体制改革与完善》的阶段性成果.
新一轮财税体制改革正在推进之中.党的十九届四中全会指出,推进全面深化改革,既要保持中国特色社会主义制度和国家治理体系的稳定性及连续性,又要抓紧制定国家治理体系和治理能力现代化急需的制度,满足人民对美好生活新期待必备的制度,推动中国特色社会主义制度不断自我完善和发展,永葆生机活力.构建现代财税制度,正是服务于国家治理现代化,服务于经济社会可持续发展的基本制度建设.“十四五”时期,我国财税体制应特别注重政府事权合理化、清晰化,在实行预算绩效管理和建立地方税体系等领域有所作为,全面提升我国财政现代化与国家治理体系和治理能力现代化水平.
一、“十四五”时期财税体制改革面临新形势
我国经济正在向“中高速”阶段转变,这不仅表现为经济增速放缓,也内在地要求经济增长动能和质量的提升.党的十九届四中全会要求,健全以国家发展规划为战略导向,以财政政策和货币政策为主要手段,就业、产业、投资、消费、区域等政策协同发力的宏观调控制度体系.如何冲破利益固化的藩篱,在创新驱动中使财税改革得到实质性推进,是优化国家治理和宏观调控制度体系的关键内容.我国财税改革和配套改革推进面临的形势,表现为四个方面的特点.
（一）“黄金发展期”和“矛盾凸显期”相伴随
我国仍然处于“可以大有作为的重要战略机遇期”,中国经济增长的底气和市场成长的巨大潜力仍然存在.2014年11月,总书记在亚太经合组织工商领导人峰会上首次系统阐述了“新常态”,将其主要特点总结为：从速度上看,经济“从高速增长转为中高速增长”;从结构上看,“经济结构不断优化升级”;从动力上看,经济“从要素驱动、投资驱动转向创新驱动”.在速度、结构、动力上,我国经济增长空间巨大.尽管国际环境变化较为明显,但国内需求依然潜力巨大,伴随工业化、城镇化、市场化、国际化、信息化、智能化等新增需求被不断创造出来.2019年中国已进入世界“中等收入国家”人均国民收入水平上半区的1万美元以上发展阶段.然而,伴随着老龄化社会到来、工资成本上涨过快、公共服务结构性短缺等社会问题,“十四五”时期,不仅是一个“黄金发展期”特征仍未完全消退的阶段,更是一个内外矛盾汇合的“矛盾凸显期”.这两种情形相互交织,形成严峻挑战与考验的阶段,是“十四五”时期我国财税体制深化改革必然面临的形势.
(二)上行因素和下行因素相互对冲
中国经济在由高速增长向中高速增长转型的过程中,又遇中美贸易摩擦升级和新冠肺炎疫情冲击.根据当前态势,最值得我们重视和争取的上行因素,主要包括：制度创新红利、新型城镇化红利、科技创新红利、社会管理红利等.与此同时,相应的下行因素也在不断释放,比如劳动力成本上升、人口红利逐渐消失、社会养老压力,以及发展较高水平上的“投资回报递减”效应等.这两种因素在相互对冲.一方面,应力求释放上行因素,将改革实质性的攻坚克难从口号变为现实,进而凝聚成为提升和保持全要素生产率、化解各种矛盾制约的改革红利.另一方面,必须尽力弱化下行因素.
(三)深化改革努力和既得利益阻力激烈博弈
在进入改革深水区之后,改革与既得利益的对峙态势已然形成.在改革越深入的领域,相应的阻力越大.即便不考虑中美贸易摩擦等外部因素,仅就国内形势而言,在众多领域因力量对峙而形成的改革僵局频频显现,中间夹杂着诸多历史遗留的复杂问题,通常很难通过一次性改革来彻底解决,许多问题的解决需要多轮“最小一揽子”的改革推进.尽管对深化改革、加快转型已经强调多年,但“利益固化的藩篱”始终存在.服务于全面改革的我国财税体制改革,需要周密设计,注重可行性,寻求多点突破、逐步向纵深推进,全力提升我国财政治理体系和财政治理能力现代化水平.
(四)面对新时代,需要财税体制改革取得决定性成果
我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的發展之间的矛盾.就发展的不充分而言,问题的关键在于是不平衡带出的不充分.而不平衡是结构问题,首先是制度结构的不平衡,利益格局亟待优化改革;其次是产业结构、区域结构、企业组织结构等几方面的不平衡,需要由有效制度供给带动整个供给体系质量和效率的提高.解放生产力、发展生产力,实现现代国家治理,以创新驱动优化制度供给,有效地支持提质增效,是决定我们能够应对挑战、掌握机遇的“关键一招”.
在新供给经济学看来,要完成供给侧结构性改革,必须从制度创新带动科技创新与管理创新入手,实现产业升级的高质量发展.基于财政全域国家治理观,财政制度建设与民生保障、国家治理紧密相关,处于国家治理体系的基础地位.为加快推进社会主义市场经济的加快建设和国家治理现代化,达到新时代“新的两步走”战略目标,财税体制改革必须在攻坚克难中取得决定性成果.《国务院关于推进与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号文）提出,“要在2019—2020年,基本完成主要领域改革,形成与地方财政事权和支出责任划分的清晰框架.及时总结改革成果,梳理需要上升为法律法规的内容,适时制订相关法律、行政法规,研究起草政府间财政关系法,推动形成保障财政事权和支出责任划分科学合理的法律体系”.目前看,实际推进相对滞后,要尽快使服务全局的财税改革取得决定性成果.
二、“十四五”时期财税体制改革面对的问题与重点任务
(一)理顺政府间财政关系,推进事权划分改革
分税制改革使我国财政体制迈向与市场经济相内洽的“经济性分权”,有利于形成政府与市场主体之间的间接宏观调控机制,以公平的竞争环境提供培育市场主体长期行为的稳定预期,也促使与地方间在分级财税体制框架下形成较为规范、稳定、可持续的制度安排.正视我国面临“黄金发展期”和“矛盾凸显期”交织的挑战与压力,其中包括必须正视1994年后迄今并未完成的省以下分税制建设,积极创造条件推进省以下分税制实施落地,更有效地解决基层财政困难、隐性负债、地方“土地财政”短期行为等问题.
为化解矛盾,财政体制“扁平化”、县级财力保障、地方税体系建设、转移支付改进等措施势在必行.特别关键的首先是理清、理顺各级政府职责,推进事权与支出责任改革.政府间财政事权与支出责任划分的不合理、不清晰、不规范,是以往财政体制存在的主要问题之一.一些本应由管理的事务之事权和支出责任却被下沉至地方,一些本应交由地方管理的事务,其支出责任却过多地由承担,与地方共同事权过多,两者职责重叠现象严重.近年间,对理顺政府间财政关系的事权与支出责任合理划分方面的改革已取得实质性进展,应总结经验,继续积极推进,直至把各级政府职能的全部事项都形成政府财政事权分担、共担和如何共担的一览表,以及与之在技术性操作上相匹配的支出责任明细单.
(二)正确把握政府与市场分工关系,以机制创新和政策优化投融资结构
以往政府与市场在投融资领域的功能分工不够合理和明确,政府职能范围界定不清.在经济转型过程中,一方面,政府的投融资存在对竞争性领域介入过宽、行政干预较多的问题;另一方面,随着市场决定性作用的增长,准公共品领域的投融资中,政府与市场主体发展的伙伴合作机制,仍待有效地开创新局面.
“十四五”时期,国民经济发展中的基础设施、公共工程、产业新区建设的瓶颈领域,迫切需要进一步积极探索和有效构建市场化融资新模式.实践表明,传统的“财政投融资方式”难以适应客观需要,在“财政过紧日子”的现阶段更难持续,必须大力推进投融资方式创新.“十三五”期间鼓励和发展了政府与社会资本合作机制（PPP）,但迄今其立法迟迟不能迈出意愿中的较大步伐,在项目识别和落地上缺乏成熟的操作标准,配合呼应的商业金融、资本市场的作用存在明显局限.“十四五”时期,有必要大力推进PPP立法,以开发性金融、商业性金融与之呼应的政策金融等市场化投融资机制,努力形成多元化、健康长效的投融资新局面.
我国政策性金融与开发性金融,通过数十年的探索和实践,已初步形成了一套新的风险防控机制和制度安排,应进一步发展和完善,以便为进一步化解经济社会瓶颈和防控准公共品长期投资风险、支持高质量升级发展做出更大贡献.政府在转轨中已认识到需通过政府采购、贴息、信用担保、产业引导基金等方式贯彻产业政府和更好履行公共职能,但相关调控方式和手段的完善不会一蹴而就,如何以强化、优化经济和法律手段为主,实现以政策引导方式产生放大效应和充分发挥投融资领域的间接调控作用,亟待在“十四五”时期实践中升级.
(三)加快建立地方税体系,优化调整政府间收入划分
在全面深化财税体制改革过程中,地方税体系建设严重滞后,存在五个主要问题.
第一,迄今为止,我国尚未形成清晰和成型的地方税体系.地方税主体税种的缺乏导致地方财政支出缺口甚大,特别是县和县以下财力严重不足,不得不严重依赖于和省的转移支付.大规模转移支付,尤其专项转移支付,不仅容易引发“跑部钱进”等寻租行为,而且地方政府的内生积极性不易调动,还往往引致财政支出效率低下.
第二,地方政府高度依赖共享税.“营改增”之后,第一大税增值税不得已实行地方对半分,“二至三年过渡期”后实际上固化,引发地方政府在自己辖区内不顾综合绩效而大办企业、培植本地财源的行为等扭曲问题,不利于推进产业结构优化的高质量发展.
第三,地方没有大宗稳定税源和主体税种,省以下地方各级政府的收入划分便很难采用分税制模式,尽管不少地方表态在效仿与省之间的分税,但基本上还是各种变相的分成制、包干制,带来延续传统体制的种种弊端.
第四,税收管理权过于集中.税收立法权为独有,税收管理权中仅将房产税、车船税、城建税等税种制定实施细则的权力下放给地方.总的来说,地方税收中的立法、解释、税目税率调整及减免等权限,高度集中于.在这种高度统一的税收管理体制下,地方几乎完全无法因地制宜调整税制,进而削弱了地方政府组织收入和调节经济的能动性.
第五,政府间财政收入划分陷入窘境.与市场經济相匹配的财政分税制,应在各类企业公平竞争、依法纳税基础上,由与地方各级政府主要依税基合理配置取得财权与事权相顺应的局面,即按税种划分和地方收入,将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为税,将适应地方政府职能优化和适合地方征管的税种划为地方税.这一分税制改革的主要侧重点在于支撑央地财政关系的制度建设.因此,将税基宽、税源充裕的主体税种划归与地方分享本是一种不得已的过渡性“分税”安排,但在“营改增”全面推行后,地方已无大宗稳定的专享税源,支柱性财源会依赖增值税的共享,各地省以下各级具体如何共享,使分税制内在要求的和地方各级间收入合理划分陷入窘境与困境,地方税源严重缺失,将使央地财政关系积累大量矛盾和问题.
（四）有效形成提升预算管理绩效的制度支撑
我国预算管理方面绩效提升的要求已被反复强调,但制度支撑不足的问题不容忽视.
第一,在全口径预算方面.现代预算制度要求将所有政府资金全部纳入预算,接受预算过程约束,即贯彻预算全面性、完整性原则.2011年后全面取消预算外资金,预算外收入或纳入一般预算管理,或纳入政府性基金.然而,综合预算改革尚未完成,仍然有部分由某些部门控制的公共资金没有纳入预算管理,私设“小金库”的现象和机制还待根本杜绝.
第二,在绩效管理和问责机制方面.绩效预算是现代预算制度的必然要求.从2003年起,我国就开始进行若干分散的绩效评价试点.2018年9月,党、国务院发布了《关于全面实施预算绩效管理的意见》,提出“加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理制度”.但已有的进展离绩效预算改革预期还有相当明显的距离.一方面,长期形成的“重分配轻管理、重使用轻绩效”的思维惯性尚未根本改变.另一方面,计划、政策、预算等环节尚未很好相互衔接起来.五年编制一次的国民经济和社会发展规划,很难与一年一编的年度预算统筹挂钩.政府的预算编制按“三年滚动”要求,遇到数据信息支持不到位,预测与分析能力不足等现实条件制约,便难以很好处理政府施政方针与年度预算的关联.再者,以结果为导向的绩效预算改革,要求有效防范相关渎职行为,并使责任担当和问责奖惩制度化.从预算绩效改革的方向看,未来还要给予各部门在预算执行中一定的相机抉择自主权,配之以建立标准化内控体系.
第三,在政府会计制度改革方面.政府会计体系仍然存在定位不清、体系分割、信息分散、功能不全、基础单一等问题,难以对政府收支进行全程、全面的高水平会计监督和充分满足财务管理及绩效评价的需要.特别是在会计基础上,单纯的收付制不能准确、全面地反映政府所有权责,不利于公共部门对资产、负债的有效管理和防范与降低财政风险.
第四,在审计和预算监督方面.审计独立是审计监督的基本原则.我国审计系统独立于其他行政机关,仅向同级人大（及其常委会）报告工作,但在对于财政的绩效审计提升方面,还有大量工作要做.除审计监督外,人大预算监督是外部监督和权力机关监督的最重要表现形式.尽管、省级人大预算监督已经取得了一定进展,但在监督范围、重点、介入时间、程序、专业性等方面仍有待优化与加强.
(五)改善税制结构,强化税收征管
目前我国税收体系制度设计方面的主要问题表现为以下几方面.第一,税制累进性弱,难以适应强化再分配的客观要求.在满足人民美好生活需要、推进高质量发展的新形势下,税收调节收入分配日益受到重视与关注,但当前的相关问题相当明显.首先,间接税占比过高,直接税制度建设严重滞后.在调节收入分配上,直接税作用于再分配环节,功能明显优于间接税.但我国直接税收入占比一向过低,党的十八届三中全会关于“逐渐提高直接税比重”的要求迟迟未能得到实际贯彻.间接税属于中性税收,调节收入分配具有累退性.从税负归宿来看,低收入阶层实际承担的间接税税负压力较高收入阶层大,因而不利于缩小收入差距,促進社会和谐.其次,直接税中税种设置不全,调节收入分配的能力具有极大局限性.在我国的直接税中,企业所得税的税入总量最高,但该税针对企业,旨在筹集政府收入并调节企业间盈利状况之差异,本身不具有直接调节个人收入的功能.个人所得税作为调节个人收入分配最重要的税种,现在覆盖面较窄,收入占比较低,限制了其发挥作用的空间.且从新近一轮个税改革后的实践来看,个税税制设计中,调节功能最强的超额累进机制仅适用于工资薪金和劳务所得等四项劳动所得,征收范围于2019年仅包括工薪收入者中的约7%（全体居民的约2%）人群,严重边缘化,不能有效体现应有调节功能.再者,重要税种缺失.缺乏私人房产保有环节的房地产税、遗产税和赠与税、社会保障税等不同环节、不同层面的调节性税种,限制了税制应有的收入调节作用的发挥.
第二,税制对资源环境的保护作用亟待增强.我国在取得巨大经济发展成就的同时,资源环境保护也面临着巨大的挑战.近年自然资源约束的压力增大、环境污染的加重、生态系统的退化,让生态环境保护的严峻形势已成为制约我国经济社会可持续发展的重大问题,通过财税改革提升税制对环保的促进作用已成为当务之急.尽管我国针对自然资源开发、污染物排放和成品油、机动车征税等具体问题,近年间在制度上初步建构了一个环境税费体系,但远未完善,既没有针对碳排放的独立税种,又缺乏多个税种之间的有机协调配合.由于对环境税收体系的整体设计不到位,现行税种还仅限于较简单的修补和调整,难以形成较大的系统合力,因而对环境保护的调控作用还不够明显.从具体税种看,现行税制中,除有“费改税”之后开征的环境保护税之外,与资源环境保护相关的税种包括资源税、消费税、车船税和车辆购置税等.然而,在资源税领域,总体税负水平偏低,未能充分反映资源的社会价值,不利于有效遏制资源的过度、粗放开发利用,且集中于矿产资源,水资源税尚在试点和扩围过程中,森林、草地等可再生资源还未列入其中.消费税方面,对一些高能耗、高污染、高排放的产品应纳入征收范围和提升税负水平.就车辆购置税来看,税率设置尚未充分考虑车辆能效、污染排放而制定更为合理的差别税率.
第三,税收征管效率亟待提升.税收征管体系应当与经济发展形势相适应,是深化税制改革取得成效的重要保障.税收征管体系的法律权威仍然有待提升,仅有一部《税收征收管理法》是不够的.目前具体的税务管理、稽查、等相关部门规章的位阶并不高,税收法定水平不足.同时,提高税收征管信息化水平虽已有多年努力,但迄今共享机制尚未很好建立,专业化、信息化的共享机制是加强建设的一个重要方向.同时,征管体系的纳税服务意识还不到位,不利于在新形势下促进征纳关系和谐.税收征管机构应进一步树立“以纳税人为中心”的理念,并建立相应的绩效信用评价机制.
三、“十四五”时期财税体制改革的展望
(一)“十四五”时期财税体制改革新思路
面对“十四五”时期可能出现的新形势、新问题,亟需加快推进深化财税体制改革以建立现代财政制度的新举措.基本思路是在1994年分税制改革基本制度成果基础上,以多轮“最小一揽子”配套措施打造符合社会主义市场经济宏观要求的现代财政制度体系,从而于深化供给侧结构性改革主线上提升国家治理能力现代化水平和支持高质量发展.财税体制改革事关大局,是服务于深化改革全局的系统性工程,“十四五”时期我们必须取得决定性成果.为此,全面推进政府财政、事权划分改革、投融资机制创新、全面预算绩效管理及地方税体系的建设与税制改革势在必行.
（二）“十四五”时期完善财税体制改革的对策建议
沿着党的十八届三中全会、十九届四中全会指明的改革方向,“十四五”时期的财税体制改革必须特别注重致力于完成五个方面的改革任务.
1.推进事权与支出责任划分改革,为建立并完善现代财政制度大厦夯实政府职能合理化的地基
具体要领包括：在政府间财政关系上加快事权与支出责任划分改革,完善配套措施,实现对各级政府职能领域的全覆盖.这一改革应当配以行政建制与层级设置的相应优化,使财政级次、事权划分和转移支付的改革配套呼应.因此需积极稳步推进“省直管县”、完善“乡财县管”和乡镇综合配套改革,将财政实体层级减至、省、市县,进而合理、清晰地全面界定政府财政事权与支出责任范围,明确各级政府的公共服务供给责任,特别是共同分担的事权和支出责任如何落实于分担中的具体操作.还应强化并优化、省自上而下的转移支付体系,适时取消税收返还,对现有种类繁多的专项转移支付进行清理、整合,严格控制新设项目,取消专项转移支付对地方的资金配套要求.
（1）坚定不移以落实分税分级财政体制为深化改革方向,完善与市场经济相匹配的财政分配体系,打造权责清晰、财力协调、区域均衡的央地财政关系,处理好政府与市场、与地方、政府与公民三大关系,抵御否定分税制基本框架的错误认识的影响.
（2）积极推进财政和政府层级“扁平化”,建立健全、省、市县财政事权的体制框架,在此框架下按照“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的管理原则与制度安排,构建财权与事权相顺应、财力与支出责任相匹配的分税分级体制.
（3）加快形成各级政府事权一览表和支出责任明细单,达到所有的事权与支出责任全覆盖状态,并适时动态优化,并建立健全央地财政事权划分争议裁决机制.
（4）优化转移支付结构,规范转移制度体系.适度提升一般性转移支付的比重,整合清理专项转移支付,完善转移支付管理办法,完善辅助性的横向转移支付制度,积极推进生态补偿及对口支援等转移支付形式的优化.
（5）发展完善地方政府公债制度和资产管理制度.建立健全“规制+市场约束”的地方债风险管控机制,严格地方债审批程序,科学划定地方债准入条件,打造债务风险预警和防范机制.建立有透明度的地方政府资产负债表及财务报告制度,以地方资本预算约束地方投资项目、工程建设和资产运营;改善政绩考核的激励机制,完善政府绩效考评机制,推进绩效评估科學化、制度化和常规化.
2、深化投融资机制改革,优化投融资结构
坚持于创新发展中扩大有效投融资,以深化投融资机制改革为突破口,提高政府投资效率及优化结构,发挥投资对优化供给结构的关键性作用.
（1）以合理机制形成有效投资供给.完善政府投资体制,发挥好政府投资的引导和带动作用,优化投资结构,鼓励引导更多社会资本、民间投资投向强基础、增后劲、惠民生领域,充分激发社会投资动力和活力;创新融资机制,畅通投资项目融资渠道;充分发挥政策性、开发性金融机构积极作用协同推进其他领域相关改革,形成叠加效应.在国家批准的业务范围内,政策性、开发性金融机构以财政为后盾应加大对城镇棚户区改造、生态环保、城乡基础设施建设、科技创新等重大项目和工程的资金支持力度.根据宏观调控需要,支持政策性、开发性金融机构发行金融债券专项用于支持重点项目建设.专项建设基金应通过资本金注入、股权投资等方式,支持看得准、有回报、不形成重复建设、不产生挤出效应的重点领域项目.财税支持建立健全政银企社合作对接机制,协调金融机构加大对重大工程的支持力度.
（2）以政府预算资金安排的投资,着力优化投资方向和结构,提高效率.应进一步明确政府投资范围,建立绩效评估与调整机制;大力规范政府投资管理,建立覆盖各地区各部门的政府项目信息平台和投资项目库制度,完善政府投资信息统一管理与协调机制统筹安排,规范使用各类政府投资基金.要扩大政府性基金的引导和放大效应,加快地方融资平台的市场化转型.
（3）创新发展、地方公债机制和政策性金融机制.依托多层次资本市场体系,拓宽投融资渠道,支持实体经济以资产证券化盘活存量资产,优化金融资源配置,更好地服务投资兴业.结合国企改革和混合所有制机制创新,优化能源、交通等领域的投融资.通过多种方式加大对种子期、初创期企业的融资支持,有针对性地为“双创”项目提供股权、债券及信用贷款等融资综合服务.丰富公债之外的债券品种,进一步发展企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具、项目收益债券等,支持重点领域投资项目通过债券市场融资.设立政府引导、市场化运作的产业（股权）投资基金,积极吸引社会资本参加,鼓励金融机构以及全国社保基金、保险资金等在依法合规、风险可控的前提下,经批准后通过认购基金份额等方式有效参与.完善保险资金等机构资金对项目建设的投资机制,在风险可控前提下,逐步放宽保险资金投资范围,创新资金运用方式.鼓励通过债券、股权、资产支持等多种方式的组合,支持重大基础设施、重大民生工程、新型城镇化等领域的项目建设.加快推进全国社会保障基金、基本养老保险基金、企业年金等投资管理体系建设,建立和完善市场化投资运营机制.
（4）积极鼓励引导PPP机制创新.以法治化、阳光化、专业化为规范发展的关键内容,与必要的特许经营、政府购买服务等方式呼应,在交通、环保、医疗、教育、养老、产业化开发建设等领域采取单个项目、组合项目、连片开发等多种形式,积极稳妥加快PPP建设,扩大公共产品和服务供给.应合理把握、土地、金融等方面的政策支持力度,发挥工程咨询、金融、财务、法律等专业机构作用,提高项目决策科学性、项目管理专业性和项目实施有效性.
3、推进预算全面绩效考核管理,健全现代预算管理体系
为按照要求建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理,应尽快出台统一的绩效考核标准,大力健全适应现代财政制度的预算管理体系.
（1）预算透明度及公众参与度亟待提升.继续健全预算公开制度,积极推进省以下地方财政信息公开,提升各级政府预算透明度,除涉密信息外,依靠财政资金运行的各个部门均应公开预决算.涉及重大财政事项的地方性立法中应公开征求意见,提高地方财政公共参与度.按照“中期滚动预算”框架进一步优化预算编制,增强预测能力和内容编制的准確性、科学性.完善预算支出标准体系,全过程（事前、事中、事后）推进绩效考评,强化部门综合预算管理,积极研究新问题新情况,注意收集社会反映,做好舆论引导与交流,有效改善预算管理体系.
（2）在推动跨年度预算滚动编制中,注重对中长期重大事项进行科学论证,探索跨年度弥补预算赤字机制.推进政府会计改革,建立政府与公共部门财务报告制度,逐步健全按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告.
（3）积极推进预算全面绩效管理.积极客观对预算流程全方位、全过程、全覆盖的绩效管理;完善预算单位资产配置标准、项目支出标准、绩效评价指标体系等基础性、技术性建设,健全绩效管理工作流程和操作细则,明确绩效管理工作职责和质量要求,规范绩效管理工作程序;强化绩效目标管理,加大绩效监控管理,建立完善绩效报告机制,以推进绩效管理试点方式展开,逐步建立绩效问责机制;加快预算绩效管理信息系统各类数据库和研究,进一步提高指标设置的科学性、合理性建设,加大培训力度,提高绩效管理综合素质.
（4）进一步健全预算问责制.严格依法编制预算、执行预算、调整预算、编制决算和预算监督.强化预算审计监督,落实人大预算监督程序.明确预算职责的法律责任,将债务风险管理纳入法律框架,增强对预算违法违纪行为的威慑与问责.
4、建立健全地方税体系,改进完善地方财源建设
以理顺与地方收入划分、促进经济发展方式转变、维护市场统一为原则,在考虑税种属性、外溢性和区域分配格局的基础上,于税制改革中积极建立健全地方税体系,充实地方税收入,完善地方财源建设.
（1）积极稳妥启动房地产税立法.
房地产税的立法指向,是公平土地和不动产税负,为房地产业健康发展、地方政府职能优化和收入再分配构建长效机制,并为地方税体系设立稳定税种.在沪渝两地个人住房房产税试点基础上推进房地产税立法,注重相关的法治建设配套,包括简并开发与流转交易环节税费.配合土地制度改革,下调过高的住房用地税负,提升过低的工业用地税负,合理设定公共设施、行政用地税负,提高城乡建设用地综合利用效率.
（2）动态优化资源税、环境税.
加快推进资源税费改革.在较普遍从价计征基础上,适时将资源税征税范围扩展至水、森林等自然资源.适时完善环境保护税征收,将征收范围覆盖包括废水、废气、固体废弃物等在内的各种污染物排放.税负水平的调整应考虑污染治理成本、经济技术条件、排污者承受能力、区域间的环境现状及环保目标差异.积极探讨以低起点对企业开征独立的碳税.以经济手段为主形成贯穿全产业链、全流程（开采、生产、使用）的“内生”节能降耗激励机制.
（3）积极完善地方税体系相伴随的地方税费权.
在发展完善财产税、房地产税的过程中,应考虑合理扩大地方税法权,下放必要的税政管理权限,并使地方非税收入体系的改革匹配地方税体系的建设.
5、深化税制改革,优化税收征管
（1）进一步优化增值税,降低流转税税负.
进一步规范增值税制度在总体减轻其税负的路径上,争取13%、9%和6%三档先行税率变为两档的方略,如一步做不到可分步做.完善增值税出口退税制度,除高能耗、高污染产品以及国家明令不鼓励出口的产品以外,对所有货物和劳务的出口,原则上都应实行零税率,予以彻底退税.规范清理税收优惠政策,完善跨境服务免税和退税政策,促进产业专业化分工和融合,促进产业转型升级.
（2）推进消费税改革方案.
应合理调整消费税征收范围.建立消费税课税范围的动态调整机制,将新兴的超前炫耀性高档消费品适时纳入课税范围,将已成为大众消费品的产品“剔除”课税范围;合理调整消费税税率,包括根据应税产品对环境的污染程度以及对资源（或能源）的消耗量,采取差别税率,提高那些高能耗、高污染、资源利用率低的产品、非生产性消费品的税率,以及卷烟、鞭炮等危害身体健康和环境的消费品的税率;对清洁能源和环境友好型产品实行低税率或零税率;合理调整央地对消费税收入的分配关系,选择部门品目的消费税收入实行央地共享,进一步考虑将一些可能推到批发、集体环节征收的应税品目全部归地方财政,将把具有消费税性质的车辆购置税合并至机动车（小汽车、摩托车）消费税征税,并将其划归地方税以部分对冲“营改增”对地方财力的影响;研究开征地方零售税（销售税）,以加强地方政府税基建设;研究扩大城市维护建设税,将其计税依据改革并扩大课税范围,以适当提高其在地方财政收入中的比重,服务城镇化的需求.
（3）优化个人所得税征收结构.
个人所得税改革的方向仍应当是分类与综合相结合的税制模式.鉴于纳税人的纳税能力是个税调节功能的重要前提.因而,个税改革不应仅考虑起征点,还应当通盘考虑,实行有差别的个人宽免制度,宽税基、低税负、超额累进,并将源泉扣缴和自行申报相结合.在进一步优化个人所得税税制结构中,应把“绩合机制”适当扩大到四种劳动收入之外的非劳动收入,并显著降低最高边际税率.调整费用扣除标准可建立与物价联动的动态调整机制;逐步完善家庭赡养系数差别化的征收模式,强化配套措施,加强个人所得征管的信息化制度建设,提升征管效率.
（4）在法制化、信息化和服务型轨道上,优化税收征管体系.全面落实和动态优化《税收征管法》;在“金税”“金财”工程基础上持续运用科技创新成果加强税务征管信息化建设;在政府职能转变正确方向上积极推进税收征管的服务型转变,降低征收成本与社会成员的遵从成本.
四、结语
财政是联结政府与市场、与地方、政府与公民分配关系的交汇点,形成国家治理的基础和重要支柱.以财税体制改革深化达成现代财政制度的建立,是新时代创新宏观调控制度体系的重要组成部分和打造中国特色社会主义市场经济与治理体系制度优势的重大任务.“十四五”时期,面对复杂的政治、经济、社会形势,财政体制改革应联通全局性的供给侧结构性改革,力争在政府间财政关系、投融资机制改革、预算绩效改革、地方税体系建设和税制优化改革等方面取得决定性成果.在中国特色社会主义市场经济建设道路上,这一改革必然是有效市場加上有为、有限政府的合理结合,是要以“守正出奇”地提供有效供给的机制创新,来解决支持超常规发展而实现中国现代化过程中的“追赶—赶超”问题.基于财政全域国家治理观,我们必须将财政改革摆在国家治理现代化战略高度,实现财政制度建设的历史性升级发展,助力中华民族伟大复兴.
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责任编辑：沈家文
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财税引用文献:
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