《深圳地铁车站和周边物业连通通道规划建设管理实践》
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摘 要：深圳市践行“站城一体化”发展理念,着力推进实现站城一体化重要方式地铁连通通道的建设.文章结合地铁连通通道的特性和深圳市的要求,阐述深圳地铁连通通道规划建设的管理体系、建设方案的审查程序、化的土地管理措施、规划管理的分类和控制要点等关键事项,在总结成功经验的同时探讨深圳实践中规划、土地、审批等管理方面存在的不足,相应提出通道规划功能复合化、预留通道接口标准化、用地参照市政道路用地方式管理、合并审批环节等建议.
关键词：地铁车站;周边物业;规划与管理;连通通道;站城一体化
中图分类号：U231.+4
构建地铁车站与周边物业连通通道能加强车站与周边地块无缝衔接,扩大轨道车站的辐射范围;能有效减少城市交通中人与车的冲突,改善人的步行舒适度和过街安全性,构筑以人为本、安全舒适的交通环境;能促进车站与周边地区一体化开发,构建高效、集约、立体化的城市空间.深圳市自地铁建设伊始就学习香港“轨道+物业”的模式,注重做好地铁车站与周边物业的联系.深圳地铁前三期工程中地铁连通通道的建设方便了市民乘坐,吸引了客流,也产生了良好的社会与经济效益.随着“建轨道就是建城市” “站城一体化”理念的普及并深入人心,地铁规划设计者将更加注重地铁车站与周边城市、周边物业紧密结合,进行一体化设计.随着地铁车站数量的增加、覆盖范围的扩大,与地铁车站相邻的物业越来越多,连通通道需求量必然会增加.本文通过分析地铁连通通道的特性,总结深圳地铁连通通道建设管理实践经验,并提出优化建议.
1 地铁连通通道特性和深圳要求
1.1 地铁连通通道特性
（1）跨用地红线性.地铁车站通常敷设在市政道路上,不与物业地块在同一用地红线范围,地铁连通通道须跨越物业用地红线与地铁车站相连接,如图1所示.
（2）非独立占地性.地铁连通通道不管在地上、地下或地面,都或与市政道路共用土地,或与物业地块共用土地,而未独立占地.
（3）附属性.地铁连通通道作为地铁车站出入口的延伸,从功能上可认为是地铁的一个出入口,是地铁车站的一个附属设施.地铁连通通道作为便民乘坐地铁额外增设的物业出入口,其功能并不是物业必不可少的部分,而是物业附设的部分.不管是作为地铁的组成部分还是物业的组成部分,地铁连通通道都只是一个附属设施,不是一个独立设施.
（4）建设双标准性.地铁连通通道的建设标准与地铁车站相接的一端要符合地铁的标准,与物业相接的一端要符合物业的标准,而地铁工程与其他建设工程的消防、结构、机电设备等建设标准存在较大的差异,因此地铁连通通道的建设标准具有双标准性.
（5）兩端工程时序异步性.地铁车站工程与周边物业工程各自独立,各有建设时序.通道的跨用地红线性和非独立占地性决定了通道规划管控和土地管理的复杂性;附属性和双标准性要求地铁建设和运营单位介入通道建设管理中;两端工程时序异步性需要先建工程为后建工程前瞻性地预留通道接口,以及统筹先后工程和通道的整体报建谋划.
1.2 地铁连通通道深圳要求
为顺利推进地铁连通通道的建设,从解决实际问题出发,2017年深圳市以市政府纪要文件——《关于研究我市地铁站点与周边地块连通通道建设问题的会议纪要》的形式对地铁连通通道的一系列事项进行了规定.
1.2.1 性质规定
深圳市将地铁连通通道定性为市政公共设施,且禁止开发商铺等商业经营性行为.市政公共设施的性质明确了地铁连通通道的服务范围为公众.其不涉及经营性行为的单纯功能便于确定通道产权归属,便于按公共项目增补规划、简化行政审批程序,便于用地按市政公共设施可免除地价、土地使用权选取行政划拨或协议出让等简便出让方式.
1.2.2 关键事项要求
（1）产权.在市政公共设施性质前提下,深圳市自然地将地铁连通通道的产权规定归政府所有,划归市交通运输局并由其委托市地铁集团有限公司（以下简称“市地铁集团”）代持.
（2）报建.由市地铁集团（产权代持人）负责报建.
（3）投资和建设.从实际情况出发,深圳市按照“谁使用谁投资建设”的原则,规定地铁连通通道由周边物业开发商无偿全资建设.
（4）管理维护.地铁连通通道的管理维护主体由市地铁集团与周边物业开发商协商划定各自管理维护的范围并签订协议.从目前已签订的协议情况来看,基本上按照“谁使用谁管理”的原则,将地铁连通通道交由物业开发商来管理维护.
根据上述规定和要求,深圳市创建了地铁连通通道的投资主体与产权主体相分离、建设主体与报建主体相分离、管理维护主体与产权主体相分离的三分离建设运作模式.
2 规划建设的行政管理
2.1 行政管理体系
结合地铁连通通道特性,落实深圳要求,深圳市为地铁连通通道建设管理建立起一套行之有效的行政管理体系（图2）：先由市轨道交通建设指挥部办公室（以下简称“市轨道办”）牵头对建设方案进行审查,后续通过市发展和改革委员会、市规划和自然资源局、市住房和建设局分别进行立项、报建和竣工后的验收;市地铁集团全程参与技术审核.
深圳地铁连通通道建设前期比其他常规项目前期多出建设方案审查阶段,并在建设工程规划许可、验收等多个环节增加市地铁集团技术审核流程.
另外,规划两证一书（即建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和城市规划行政主管部门核准发放的建设项目选址意见书）和用地流程虽与其他常规项目无不同,但地铁连通通道规划建设存在以下2个关键问题.
（1）地铁连通通道规划缺失.目前深圳市既有法定图则、地铁线路详细规划等规划中都未考虑规划地铁连通通道,根据《中华人民共和国城乡规划法》中“先规划后建设”的原则,必须补上规划.
（2）通道用地与市政道路重叠问题.连通通道的中段部分常位于市政道路上方或下方,须做好与市政道路共用土地的管理.
2.2 建设方案管理
建设方案审查是地铁连通通道规划建设管理的首要环节,直接影响后续各个环节的管理工作.为有序开展建设方案审查工作,市轨道办以《关于研究我市地铁站点与周边地块连通通道建设问题的会议纪要》为纲领出台了相关政策,就地铁连通通道建设方案审查环节建立一套完整程序,对地铁连通通道建设方案的申报条件、审查内容、审查程序做出了以下具体规定.
（1）申报条件.周边物业项目需取得用地审批文件和用地规划许可文件.
（2）审查内容.审查内容主要包括连通通道与片区交通及地下空间规划符合性、建设必要性、客流需求分析、设计方案、投资规模及划分、建设方式与时序、对地铁建设工期及后期运营的影响、产权归属和日常运营管理维护责任.
（3）审查程序.首先由区政府初审,各区政府对项目建设单位提出的连通通道与片区交通及地下空间规划符合性、建设必要性、市政公共性质、投资划分等材料进行初审,并由其书面报市轨道办;然后由市地铁集团进行技术审核,市轨道办受理区政府的申报,转市地铁集团针对通道客流需求分析、设计方案、投资规模及划分、对地铁建设及后期运营的影响、产权归属、日常管理维护分工等进行技术审查并提出意见;最后由市轨道办审查,其将结合技术审查意见向各区政府提出最终的方案审查意见.
2.3 土地管理
深圳的土地管理政策为地铁连通通道用地的重叠管理、土地使用权出让、用地范围调整等进行了配套支持.
（1）灵活处理地铁连通通道用地与市政道路用地重叠的问题.依照深圳市2008年6月为实现地铁1号线前海车辆段上盖物业用地实施分层设权、分别出让而制定的政策,将市政道路上方或下方的地铁连通通道用地空间分离出来分层设权,单独出让.
（2）土地使用权出让方式简便化.按《深圳市人民政府关于完善国有土地供应管理的若干意见》（深府规[2018]11号）规定“连接两宗地块的地上、地下空间按公共通道可以协议方式出让”,地铁连通通道用地的土地使用权采取协议出让,这种简便的出让方式可快速将通道用地定向给受让方.
（3）用地范围二次调整机制.在建设工程规划许可阶段,可根据规划和相关标准、规范对地铁连通通道水平投影范围、面积和竖向标高进行适当调整,并签订土地使用权出让合同补充协议,无须重新申请建设用地审批.这个用地获批后适当调整而无须再审批的措施可为用地审批阶段难以准确地划定通道用地范围提供处理机制.
2.4 规划管理
2.4.1 连通情形
在深圳行政管理中,将地铁车站分为未建成（含规划和在建）和已建成2类.除此之外,由于深圳目前已进入存量开发时代,而存量开发另有一套完整的城市更新和土地整备政策,因此将周边物业用地分为城市更新用地或留用地、其他用地2类.这样地铁车站与周边物业的连通可组合成4种情形（图3）,这4种情形的地铁连通通道有时对应不同的规划处理形式.
2.4.2 规划控制要点
总结深圳的规划情况,得出其地铁连通通道规划控制要点包括功能、规模、用地范围和接口预留几个方面,具体如下.
（1）功能方面.基于市政公共设施定性、禁止开发商铺等商业经营性行为,目前规划部门将地铁连通通道功能按单一的人行通道进行管控.
（2）规模方面.结合GB 51298-2018《地铁设计防火标准》、GB 50157-2013《地铁设计规范》和2019年发布的《深圳市城市规划标准与准则》,地铁连通通道规划控制要求为：单个地铁连通通道的长度不应小于10 m,宽度不应小于6 m且不应大于8 m,净高不宜小于3 m.
（3）用地范围方面.结合深圳土地管理政策,常见地铁连通通道用地范围规划上的处理如图4和表 1 所示,将地铁连通通道用地范围划分成位于物业用地内（A）和位于物业用地外（B）2部分.其中,A部分归入物业用地,无须单独标明用地范围;B部分需按情形处理.
（4）接口预留方面.地铁规划设计建设时,统筹考虑车站周边土地利用情况,前瞻性地预留连通通道接口.
3 建议
3.1 加强规划设计管理
（1）重视地铁连通通道规划.探究目前深圳市既有法定图则、地铁线路详细规划等规划中都未考虑地铁连通通道的原因,是地铁连通通道设施小且为非必要设施,容易被忽视.建议规划主管部门将地铁连通通道作为市政交通的常规事项,不管是按强制性内容形式还是按建议性内容形式落实在法定图则中,同时为地铁连通通道设置专门的规划标准、图示格式规范和范例.
（2）地铁连通通道规划功能复合化.深圳市已实施的绝大多数地铁连通通道的规划功能单一,仅为人行通道功能,使通道显得非常单调、无生气,特别是一些较长的通道.建议对于有条件的地铁连通通道（重点是长大通道）,規划增加展览、公共憩息等功能,有利于空间集约使用、激发空间活力,有机联系站点与周边形成互动.
（3）通道接口预留标准化.深圳地铁前三期工程建设中存在着低估了周边物业接入客流的情况,部分预留通道接口的宽度不够,甚至是地铁车站的出入口宽度不够;目前,四期工程建设中不同线路规划设计预留通道接口的标准仍不统一,缺少管理.对此提出以下2点建议：①在地铁设计建设阶段,应当充分估计地铁车站周边土地利用的未来形势,确保建成的出入口宽度和预留通道接口宽度留有一定的弹性空间,以适应发展需要;②制定地铁连通通道接口预留设计标准,提出宽度、高度等要求,明确图纸标注要求（如必须标出接口底面标高、顶面标高、高度、两端坐标、宽度等）,使接口设计、图纸表达标准化.
3.2 优化土地管理
地铁连通通道用地建议参照市政道路用地方式管理.地铁连通通道与市政道路有着相同属性——产权归政府所有,属于市政公共设施,并且通道非独立占地,因此建议通道涉及第三方用地为市政道路用地时,参照市政道路的用地方式,仅需要建设用地审批手续,而无须土地使用权出让手续.
3.3 簡化审批流程
现有的行政管理审批环节偏多、流程偏长.建议按政府职能和审查内容将建设方案审查环节与修改规划合并为一,或与方案设计审查环节合并为一,在规划修改或方案设计审查时由市规划与自然资源局同步转市地铁集团对技术审核事项提出意见,以便顺利衔接后续的两证一书和土地管理,避免部门之间不必要的协调工作.
4 结语
本文通过阐述地铁连通通道的特性和深圳要求,分析总结了深圳地铁连通通道规划建设管理的经验、不足,并针对不足提出了相应的建议,期冀能为其他城市在地铁连通通道规划建设管理提供借鉴,从而确保顺利开展地铁连通通道建设,实现站城一体化集约发展.
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收稿日期 2019-12-05
责任编辑 党选丽
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