《公共安全视频系统建设和公民信息保护法律规制》
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摘 要：在我国,公共安全视频系统已经得到了大范围应用,因而其建设与信息安全等方面受到社会广泛关注,尤其是近年来频发的公民隐私侵权案件.虽各地纷纷出台相关法规对系统建设、应用以及管理等方面进行规范,但仍缺少全国性法律规范.因此,笔者在研究国内外相关公共安全视频系统法律规制的基础上,从事前规制与事后规制两个角度,创造性地提出“事前三明确+事后三严格”的法律规制体系,来深入探究如何实现公共安全视频系统的信息安全.
关键词：研究背景 法律规制现状 如何实现 事前规制 事后规制
一、研究背景
我国公共安全视频系统得到广泛应用,已成为实现社会治理智能化、现代化和法治化的重要手段,同时也是政府及社会保障公共安全、公民人身与财产安全的重要技术支撑.但公共安全视频系统大范围的建设和应用,使人们几乎处于360度无死角的视频监控中,从而引发各类社会问题.
国家行政学院法学部主任胡建淼指出：“如何看待公共空间中摄像头‘注视’之下的个人隐私权并予以相应保护,我国现有的立法尚未予以足够关注,司法上亦采取较为保守的态度.”华南理工大学法学院张友好博士指出：“公共场所安装的监视器是一柄双刃剑, 其既具有监管、预防、震慑违法犯罪和收集证据等保障安全的功用,也对公众的隐私权、资讯自决权和行为自由等构成严重威胁.”学者贾章范指出：“在人工智能和大数据的背景下,信息传播成本极为低廉,传播范围极为广阔,受众群体极难掌控,个人隐私一旦被宣扬容易陷入难以回转和补救的境地.”
由此可知,目前我国公共安全视频系统建设最显著的问题是公民的信息安全问题.由政府授权的责任主体利用摄像头进行公民信息采集、监督公民行为,同时承担保护公民信息安全的义务.若要授权,必须立法,因此,为全面保护公民信息安全,我国亟需建立健全专门针对公共安全视频图像信息系统的法律法规.
二、国内外公共安全视频系统法律规制现状
(一)国外立法现状
目前,英、美等国尚未专门针对公共安全视频系统制定全国性法律规范,相关管理规范一般散见于其他法律法规中.澳大利亚也没有全国性的公共安全视频法规,但各州和地区均有相关法律来规范安防行业许可证的签发和针对具体事项的管理规定.从各国现有的公共安全视频系统法律规制来看,基本可以得出一致结论：电子摄像头无论处于何种类型的公开场所,无论是否可能会侵犯公民的信息安全,在其建设、应用以及管理等方面都需要有专门的法律规制.
(二)国内立法现状
第一,缺少国家层面法律法规.公民信息保护层面,中国大陆的民法总则首次从民事基本法层面提出权,并明确了保护的原则与基本行为规范.公共安全视频系统建设层面,我国已出台13部专门规范视频图像管理的政府规章,21部专门规范技防管理的法规规章,但由于地方规章层次过低,又受限于各地社会经济和人文环境的差异,各省之间、各省内部的规章制定目的和规范尺度都不尽相同.
第二,缺乏详细法则条目.我国已有相关地方性规章中,对电子监控设备的监视流程进行了一定的规范,也包含了公共安全视频图像信息系统的适用范围、管理制度、禁止性规定、备案规定与责任追究等方面的内容,有的还较为明确地列出了处罚条款和初步的保障措施,但都缺乏更为具体的操作办法.从各地制定的管理办法来看,大多为基础性规定,规则性条款不够详细,对信息安全遭到侵犯的公民来说,大大增加维权难度.而且在事前预防方面比如偷窥和非法使用,我国的全国性立法几乎是空白.
第三,系统归属权与使用权分离.公共安全视频图像信息系统分为三类：机关建设使用；政府其他部门（交通、教育等）建设使用；社会企业、个体商户建设使用.建设类型不同,权责也就不同,由于我国没有统一的全国性立法,也没有具体的法律依据将系统各个步骤的主体细化,所以在大部分管理办法中,基本将机关认定为系统的使用责任主体.从立法精神上讲,机关作为使用责任主体可以更好地限制和防止权利的滥用,但机关事实上并不是该方面的专业机关,在运维处置中不可避免会存在一些缺陷.
三、公共安全视频系统信息安全保障策略
（一）“三明确”事前法律规制
1.明确警示标志,禁止隐蔽安装
公共场所安装的视频监控系统不是秘密侦查手段,也不是为了处罚谁而安装的,而是为了维护社会秩序,使社会更安全、更和谐.因此,公共安全视频系统摄像部分的安装位置应当作出明显标识,提醒相对人该区域有摄像头,这样不仅能减轻公民心理负担,还能将犯罪苗头扼杀在摇篮里,规范公众行为.当人们知道某处装有“电子眼”时,可以作出理性选择,比如到不到这些区域活动、活动时更加注意自我的保护等,一方面体现了尊重公民合法权益、保障公民知情权的立法精神,另一方面体现了对政府公权力的制约规范.
2.明确建设主体,打造有序状态
政府多个部门大力推广和应用系统,由此引发“一杆多头”现象,即一根横杆或狭小空间里,可能有交警、刑侦、小区物业等多个归属单位的摄像头.因此,必须明确规定由谁来建设,由谁来负责审批和监管.分为以下层面：在全开放性空间如公园等地安置的摄像头,建设主体必须为政府,且由政府来实施监视流程.因为这些全开放性空间通常触及利益重大,以政府为建设主体,源于其维护公共利益的法定职能,也由其权威的社会地位决定；在半开放性空间如教室等地安置的摄像头,建设主体可以是政府,也可以是由政府授权或委托的其他组织或个人,但被授权者或被委托者必须具有公共职能；其他任何未被政府授权或委托的个人都不得在公开场合私自安置摄像头.
3.明确建设范围,把握场所概念
视频监控的范围必须严格限定在公共场所,这是安装、使用视频监控设备必须遵守的底线.从定义着手,公共场所是指具有明确主管责任,提供给公众使用或者服务于公众的开放性空间以及半開放性空间.从分类上讲,依据美国创立的“合理隐私期待”标准,笔者认为“场所”可总结为以下两类：1.低等隐私期待场所,即全开放性空间.2.中等隐私期待场所,即半开放性空间.包括企事业单位内部与需要识别才能进入的场所（如公共交通工具、公共体育文化设施等）.3.高等隐私期待场所,包括完全私密性场所（如住宅、旅馆房间等）与“特别敏感空间”（如公共场所中的厕所、试衣间等）.“公共场所”即以上提到的低等与中等隐私期待场所.
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法律和公共引用文献:
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