《跨区域流域水资源环境管理体制改革和运行机制》
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【摘 要】松花江流域水资源环境及管理体制机制存在一系列问题,松花江流域水资源利用与生态环境保护已经成为流域内社会经济可持续发展的重要制约.文章在对松花江水资源环境管理体制改革动因深入分析的基础上,构建了新型跨区域流域水资源环境管理体制.该体制以构建“流域大政府”为主导思想,充分发挥“垂直管理”、“横向协调”和“参与监督”职能,以实现流域水资源环境管理的垂直和扁平化管理相结合.其中,利益共享机制、联动与长效机制、绿色考核机制、生态补偿机制和参与监督机制是新型管理体制顺利运行的重要保障.
【关键词】目标成本管理；制造企业；成本控制
随着经济发展和城市化进程加速,我国水资源环境保护与经济社会发展之间的矛盾日益突出,水资源环境问题成为我国21世纪实现可持续发展的一大阻碍因素.
松花江流域是我国七大流域之一,其仅次于长江、黄河.松花江流域跨黑龙江、吉林、内蒙古,流域面积为5.333×105 km2,松花江干流的年平均气温为2～4℃,流域内多年平均降水量为500～700 mm,降水期主要集中在6～9月,水面封冻期为11月初至次年4月初.为促使松花江流域社会经济与生态环境可持续协调发展,吉林、黑龙江和内蒙古自治区相继出台了各省（区）的规划,对松花江流域水资源利用和生态环境保护做出了部署,保护和治理工作使松花江流域水资源和生态环境质量得到了逐步的改善.但随着工业化和城市化进程的加快,松花江流域水资源利用和水环境污染形势不容乐观.
一 松花江水资源环境及管理体制机制存在主要问题
总体来看,松花江流域多年平均水资源总量960.88亿m3,其中地表水资源量817.70 亿m3,地下水资源量为323.88 亿m3.人均水资源量1 795 m3,耕地每公顷水资源量6 915 m3,其在东北地区属水资源相对丰富地区.但由于缺乏水资源利用整体规划、水资源空间分布不均、用水效益偏低、部分区域存在超采和用水浪费等现象,目前松花江水资源出现短缺.
与此同时,松花江流域水环境污染严重,污染严重的城市河段,高锰酸钾、氨氮、磷元素等指数严重超标,流域内流域内的多处国控断面水质长期不达标,枯水期尤为严重,流域不同水源地的水质恶化威胁流域群众饮水安全.
与我国其它流域资源环境管理体制类似,松花江流域管理责权出现交叉,规划和协调难以统一,各行政部门之间的工作缺乏有效的衔接,导致流域水资源环境管理体制过度分散化和碎片化,人为分裂水资源环境的整体性和系统性,水资源环境管理缺乏有效的协调机制,环境管理缺乏有效地监督和参与机制,流域水资源环境管理手段单一,往往只采用行政命令机制,尚未建立起按照市场机制设定的松花江水资源环境体系,难以有效遏制水资源浪费和水体污染现象.
二 跨区域流域水资源环境管理体制改革的总体思路
跨区域松花江流域水资源环境管理体制改革的总体思路是构建“松花江水资源环境管理的大流域政府”,转变“诸侯”管理带来的各自为政现象.在新型的流域水资源环境管理体制中,从国家层面来说,国家生态环境部成立流域保护督查中心,负责我国各大流域水系的环境保护.由国务院牵头国家水利部及其下属松辽水利委员会、国家生态环境部流域保护督查中心成立“松花江流域水资源环境综合管理委员会”,下设流域水资源管理机构、生态环境保护机构、应急管理机构、流域信息服务和协调机构,全面负责松花江流域水资源的规划利用、生态环境保护、突发事件等工作,对松花江流域水资源和生态环境事故实施统一监督管理.同时,该委员会实行跨区域流域水资源环境联席会议制度,成员包括国务院主管领导、水利部、生态环境部、国家其它机关部委、黑龙江省、吉林省和内蒙古自治区相关主管领导,实现流域水资源和流域生态环境的统一规划、统一监管、统一防治和统一协调,有效解决跨区域、跨部门之间的利益冲突,最大限度协调各方行为.
在省级層面,分别成立包括主管副省长为组长、水利厅和生态环境保护厅主管副厅长为副组长的黑龙江省、吉林省和内蒙古自治区“水资源环境综合管理办公室”,主持本省（区）、水资源利用和流域生态环境的统一规划、统一监管和统一协调,统一处理水资源利用和水环境污染的突发事故.具体来说,黑龙江省、吉林省和内蒙古自治区的水利厅河长制工作处负责各省（区）的水资源规划和利用,黑龙江、吉林省和内蒙古自治区的省（区）生态环境保护厅流域水环境管理处负责各省（区）松花江段的流域生态环境保护具体工作.省（区）级其它相关部门对涉及的工作积极参与或给予协助.在市县级层面组建水资源环境管理机构统一管理各地区水资源利用和生态环境保护.此外,社会公众在松花江流域水资源利用和生态环境保护监督和管理方面也发挥着积极地作用.
一体化新型跨区域松花江流域水资源环境管理体制不仅发挥了对松花江流域水资源和生态环境保护的垂直“管理”职能,更强调了横向“协调”职能,同时还强调了社会公众在水资源利用和生态环境管理中“自下而上”的“参与监督”作用.无论是国家层面的“松花江流域水资源环境综合管理委员会”,还是省（区）级层面的“水资源环境综合管理办公室”,其主要目的都是为了避免当相同行政等级的权利发生冲突,出现各自为政的状况.从而实现“以管为主”职能向“以调为主”职能的转变,协调松花江流域各地区的水资源和生态环境利益.
三 新型跨区域流域水资源环境管理体制的运行机制
(一)利益共享协调机制
跨区域松花江流域水资源环境管理体制强调从上至下各级政府部门之间的行政协调和交流合作.意味着在遵照“利益共享,成本共担”原则的基础上,流域各级政府充分审视各区域水资源的优势和劣势,经过充分讨论、充分保障各方利益的前提下,提出松花江水资源利用和生态环境保护的总体规划,这降低了合作中的“搭便车”行为和“公地悲剧”的风险.通过“联席会议制度”能够确保涵盖各相关部门的流域会商机制和信息共享机制的实施,从而实现了水资源利用和生态环境保护的统筹协调.
（二）联动与长效机制
跨区域松花江流域水资源环境管理体制打破了流域行政分割,实现了流域水资源环境的联防联控.流域内的各级政府应建立跨流域联动机制,对水资源和生态环境实行综合整治.构建的“流域资源环境应急管理机构”和“流域信息服务和协调机构”能够保证联合行动中信息共享和沟通协调,当出现流域水量和水质异常并威胁下游水质、甚至是水污染突发事件时,上、下游政府能联防联动,及时采取有效措施对事件进行控制.
(三)绿色考核机制
绿色考核机制要求对政府官员绩效考核时,不仅要核算各级地方政府的GDP总量,还要将其减去同期环境损耗部分从而体现经济增长的环境成本,以此避免盲目追求GDP增长速度导致水资源过度消耗或流域生态环境恶化.因此,政府需要以生态文明理念为指导,将绿色GDP考核机制纳入松花江流域各地区社会经济发展综合评价中,将其作为政府官员升降标准,从而构建“以人为本、全面协调与可持续发展、统筹兼顾”的新型政绩观.
(四)生态补偿机制
生态补偿机制主要解决水资源利用和生态环境保护中的环境利益和经济利益的不协调.作为复杂的资源环境经济系统,松花江流域分布着众多城市和乡镇,这些城市和乡镇的规模和经济发展程度差距较大,上游城镇对水资源的利用会引起中、下游水量和水质的变化,从而影响中、下游城镇社会经济稳定和发展.在“松花江流域水资源环境综合管理委员会”、黑龙江省、吉林省和内蒙古自治区“水资源环境综合管理办公室”的协调部署下,设立松花江水资源环境生态补偿基金,专项用于中下游污染治理、生态修复、安全饮水、生物多样性修复等项目.
(五)参与监督机制
构建“自下而上”群众参与监督机制,实行政务公开和信息公开制度,及时向公众公告各级政府和流域企业行为,鼓励公众对其监督.建立健全社会公众参与激励、救济机制和信访制度,为公众行使知情权、参与权和监督权创造条件.将社会公众纳入进松花江流域水资源环境管理决策主体中,通过召开听证会、设立电话、电子邮箱、微信公众號等方式拓宽公众参与水资源环境管理的决策渠道.积极开展水资源利用和生态环境保护的社区教育和推广活动,提高公众资源环境保护意识,为公众参与监督管理创造良好的环境氛围.
（东北石油大学经济管理学院,黑龙江大庆 163318）
参考文献：
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[3]王晓昕,关雪,孙娟.浅谈松花江和辽河流域水资源开发利用[J].东北水利水电,2013（7）
基金项目：黑龙江省哲学社会科学基金项目“协同治理视阈下黑龙江省污染防治和生态环境保护机制研究”（19JYE264）
作者简介：
王怡（1975—）,女,满族,黑龙江双城人,东北石油大学经济管理学院,博士,教授,主要从事规制经济学、区域经济可持续发展方面的研究.
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环境管理和时政引用文献:
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