《基层治理中党建助推实现公众参和路径探析》
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摘 要：党是基层治理的领导核心,公众参与是基层治理的基本要求,如何更好地发挥党建的引领功能,化解基层治理中公众参与“形式化”问题并推动公众参与的实现,理应成为学界关注的重要问题.在权力“回归”视角下,通过对三个全国创新治理案例的比较发现,权力的“回归”通过还权于民和赋能于民两个环节,党的引领、政府推动和公众意识培育三个方式实现公众参与,而党建则贯穿于整个过程,并通过党的主导、党的引领、党的动员三种路径落实权力回归于民,政府与公众协调互动以及公众责任和参与意识动员,从而实现基层治理中的公众参与.
关键词：党的建设;基层治理;权力“回归”;公众参与
中图分类号：D267
文献标志码：A文章编号：1002-7408（2020）03-0067-08
基金项目：国家社会科学基金项目“左右江革命根据地红色基因形成与传承研究”（19XDJ014）;研究闡释党的十九大精神国家社科基金专项课题“新时代中国特色社会主义思想的理论创新研究”（18VSJ001）.
作者简介：邹禄禄（1988-）,男,山东泰安人,百色学院马克思主义学院讲师,马克思主义理论一流学科（培育）研究人员,管理学博士,研究方向：党史与党建.
一、基层治理中党建工作面临的任务难题：公众参与的“形式化”
党的十八届三中全会明确提出了加强党的领导是创新社会治理体制的要求,也是推进国家治理体系和治理能力现代化总目标的要求.党的十九大报告也明确指出要把基层党组织“建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒”.可以说,党建工作是国家治理能力提升的基本保障.基层治理是国家治理的核心单元,党组织是基层治理中的领导核心,党组织建设能否有效引领基层治理,直接关系到基层社会治理的成效以及党在基层的执政基础[1],而基层治理中的核心则是公众参与[2],因此基层治理中党建工作任务的关键在于促进公众参与基层治理.
然而,在基层治理研究与实践中,公众参与基层治理存在“形式化”问题.首先表现为公众参与实践的“形式化”.公众参与的本质是公众核心利益的诉求和表达,只有当公众能够以充分、合理的渠道进行利益表达且得到有效回应时,公众参与才得以实现,但目前基层治理关注的问题或实践多集中于公共利益和公共服务,并没有涉及到公共事务议题[3].如基层治理的决策和规划,公众参与只是停留在娱乐、缴税等初级参与层面和被动告知的参与层面[4],这导致基层治理中公众被动地按部就班地参与治理,背离了治理自下而上的行动价值取向.其次是公众参与意识的“形式化”.由于公众对行政指导下的基层治理组织（以社区居委会为代表）缺乏认同感,认为公众参与只是满足组织需要,进而在参与基层治理的集体行动中选择成为“看客”[5],参与基层治理的意识淡薄,公共责任感缺失.这表明,公众参与是当前基层治理工作中必须解决的重要问题,也是基层治理中党建工作面临的任务难题.基层治理中党建工作如何化解这个难题助推全面公众参与的实现,是本文的研究重点.
对基层治理中党建助推公众参与问题的讨论,需要回归到党建和基层治理研究中.党建即党的建设,是马克思主义建党理论同党的建设实践的统一[6],包含党建理论研究、实践活动以及作为两者的规章[7],基层治理中的党建工作就是在基层治理中以党的理论应用和实践活动来实现治理的要求和目标.基层建设与治理必须加强基层党建[8],基层党组织在基层治理的资源整合、服务群众、强化管理等方面发挥着积极作用,是社会治理的关键[9].公众参与是基层治理的核心,而基层治理是国家治理与社会治理的基本组成单元,治理则是当前政社关系和社会管理的一种反映,因此公众参与与基层治理之间的关系在一定程度上是政府与社会之间的管理关系,而这种管理逻辑和关系实质表现为权力关系[10][11],在此基础上来看基层治理中的公众参与实践,虽然治理强调了多元主体,但作为基层治理核心的公众参与实现程度却略显滞后[12],也就导致了公众参与基层治理的“形式化”问题.因此,本文在权力“回归”视角下,对基层治理中的党建如何助推公众参与实现问题进行分析,同时以三个全国创新社会治理典型案例作为分析对象,探讨全面公众参与实现的基本路径.
二、基层治理中公众参与的实现前提：权力“回归”
基层治理中党建实现的公众参与是“还权于民”的治理要求[13],体现为权力“回归”.权力的“回归”包含归属、脱离和回归三个阶段的含义：归属简单来说是“谁的权力”,既然权力需要回归,那么就需要判定权力本来应该归属于谁、谁是权力的拥有者;同时权力为何脱离所有者,也就是脱离阶段,即权力异化阶段;最后是权力如何回归阶段,即当前社会治理背景下权力回归的路径.
(一)权力的归属与异化脱离
1.权力的归属.最早讨论权力的学者马基雅维利认为权力归君主所有,随后拉佩里埃将权力的范畴扩大到学校、家庭等场所,丰富了权力的主体[14];霍布斯继承了马基雅维利的思想,将暴力和武力重新强调为君主权力的基础;而洛克则进一步提出如果没有民众的支持,君主也随之失去统治权[15].霍布斯和洛克有一个共同的主张,就是对权力的认识和解释需要从个人以及个人与国家关系的角度进行分析,马克思否认这种自由主义的论断,将权力中人与人的关系解释为一种阶级关系,即统治阶级和被统治阶级.葛兰西和庞兰扎斯作为后马克思主义代表进一步将权力看成是由统治阶级至被统治阶级的自上而下的运动,也就是统治[16].从上述研究可以发现,权力一直和统治并列出现,此时对于权力的解释依然没有较为明确的界定.直到社会学家韦伯那里,对权力所作的界定与说明才逐渐成为权力理论学说的主流观点.韦伯将权力视为一种排除他人意志的支配性控制[17],帕森斯则将权力置于组织结构中进行解释和描述,认为权力能够维系集体组织并对组织中各单元产生义务和授权[18];而卢克斯认为权力是伴随行动者的行动选择而产生的能力[19].但这种社会学层面对权力的解释都是基于对现实状态下的权力的解释而非应然意义上的权力,因此权力到底是什么、如何进行定义的主要问题依然没有得到解决[20].
可以肯定的是,权力是存在于人与人或集体之间的,同时权力具有如何行使的规范性的体系,因此从权力的规范性上可以进一步挖掘权力的归属问题.传统社会里,权力的规范性在于通过君权神授等意志的观念加以确证[21].直至启蒙时代,权力规范性的论证范式开始与社会契约、人民意志这样的观念有机结合,认为公共权力来源于公民与公民或公民与政府之间的契约,是全体公民让渡部分权力出来后形成的一种总体力量,从而“国家权力的最初承载者乃是人民;所有其他国家机构都是从人民那里获得权力”,人民成为了权力的来源[22].
通过上述研究可以看出,权力的来源是人民,通过契约或利益等形式让渡出部分权力形成国家权力或政府权力.我国社会主义社会体制下,关于权力的来源则十分清晰,“我们的权力是人民给的”[23],我国宪法规定,中华人民共和国的一切权力属于人民.因此,无论是从权力理论学说发展还是国家体制来说,权力源起于人民,归属于人民,即公众.
2.权力的异化脱离.权力归属于公众,但权力的异化导致公共权力的脱离.权力的异化是权力运行的天然倾向,马克思认为权力异化是一些用来保护社会共同利益的机关为追求自己利益而从社会“仆人”变为“主人”而导致的[24].因此,权力的异化导致权力脱离公众的核心问题在于权力“为了什么”或者说“用来做什么”,权力作为工具而言是维护或谋取利益的,而利益是否符合权力所有者,即公民的利益则是判断权力行使或有无异化的标准.在我国权力异化不是一个逻辑问题,而是一个现实和实践问题.政府本是为了维护公共利益而设立的公共部门,但由于官本位传统思想的影响,重特权而轻服务,重管制而轻治理,加之在公民社会领域中,由于对权力缺乏的监督和制约、权力至上等原因,造成权力的高度异化[25].
在当前社会治理背景下,政府放权、公众参与、政社互动等都在要求权力的回归和法制建設的加强,权力异化无疑是社会治理中的“绊脚石”.转变以往自上而下的管理模式,发挥自下而上的能动性以及政社互动性,创新基层社区治理和启蒙参与等当代社会治理的特点,都要求权力的回归和权力异化的矫正.
(二)权力回归路径分析
权力回归路径的分析主要包含两大主体和一条双向互动路径：第一个主体是权力“现有者”,即权力异化过程中违背公众利益、谋取私利者,或对社会长期干预或控制从而削弱公众权力的一方,也就是公众让渡出部分权力形成的第三方行政或管理权力部门但异化为权力所有者,比如国家或政府;第二个主体则是权力“应有者”,即公众.一条双向互动路径即“现有者”通过该路径将权力还予“应有者”,同时“应有者”可以通过这条路径接受和让渡权力给“现有者”,而此时“现有者”则变为“行使者”的转换路径.同样地,权力的回归也相应的分为还权、接受、再让渡三个阶段（如图1所示）.首先需要明确各个主体在权力回归中的责任和方式,其次需要对权力回归各个阶段进行解读,最后分析权力回归后公众参与中的异化风险.需要说明的是本文所使用“现有者”“应有者”是指权力的归属,“行使者”是权力的行使,不涉及归属问题.同时,三者区分的标准隐含公民意识是否觉醒和公众参与是否达成.
还权阶段是权力回归第一阶段,该阶段主要行动者是权力“现有者”,即国家和政府.随着社会治理现代化和政府转型的加速,职能转移和放权等政治活动都在逐渐将权力归还于公众,可以说,在权力回归的意识方面是自上而下发生的.该阶段有两方面的主要任务：一是权力异化的矫正,二是搭建权力回归于民的途径.权力异化的矫正可以视为权力“现有者”内部的矫正工作,即剔除影响权力回归的不良因素,将权力有效、低风险、稳定地回归于民,也就是第二个任务.权力异化的矫正在社会治理情境下属于国家政府法制建设,此处不作讨论.本文重点关注还权途径的建设,即权力“现有者”利用已有的行政框架、职能体系以及政策能力等为权力回归建构良好的政策环境、还权方式和权力内容,从政策、组织和职能多方面为权力回归公众搭建可行途径.
图1权力回归与基层治理路径图
（资料来源：作者自制）
接受阶段的主要任务是公众对权力回归的接受,这是权力回归的终端,或者说判定权力是否得以回归的标准.公众对权力回归的接受包含两方面含义：一是对权力回归这一社会现实的接纳,也就是权力回归于公众是社会治理发展的要求,也是公民社会的本质需要,国家权力源于公众,权力回归于公众是国家社会稳定发展的内涵要义.二是对权力属于公众这一意识的接纳,其隐含的是公众在权力回归中应处于主动地位,而非被动地给予和被接受.权力的回归过程是一个双向互动的过程,权力“现有者”自上而下还权,权力“应有者”也应自下而上地接受和行使,这样的双方主动互动才能保证权力得以顺利回归.也就是说,公民意识觉醒和公众参与度在一定程度上反映了权力回归的进度,这也是基层社会治理的主要评判标准之一.
再让渡阶段主要是权力回归下的公众为维护公民利益让渡部分权力的过程.“再”是对应权力回归前的权力让渡,权力回归前国家或政府权力源于公众让渡,但其形成的基础由于历史、文化或国家体制等原因脱离了公众自觉的本质.因此,再让渡阶段是基于公民意识觉醒和公众参与的基础前提,其包含维护公众利益和权力监督两方面含义.维护公众利益是在公民意识和权力回归状态下,让渡权力是为了更好地维护公众利益,从根本上保证权力的归属和行使的目的,权力监督是在权力让渡前提下,公众对权力的行使进行问责制约,降低权力异化风险.再让渡阶段其实是公民意识的重要表现形式,也是公众参与的阶段.
总之,权力回归的整个过程其实是当前基层治理中政社权力嵌入关系的互动过程,无论是自上而下的国家行动,还是自下而上的公众行动,都围绕权力关系这一中心话题,权力回归于公众是现代基层治理的核心,公众行使权力参与是国家现代化发展的需要,二者相辅相成,正确处理两者的权力互动关系是促进基层治理的本质需要.
三、基层治理视域下党建助推公众参与的具体案例分析
在对权力回归整个过程梳理的基础上权力回归的理论分析框架已基本建立.实践是理论的来源,理论又对实践有能动的反作用.因此,本文选取了2018年全国创新社会治理案例的三个案例Q区、N区和Y区作为分析对象,对三个案例在基层治理中权力回归的方式进行比较分析,以此总结当前基层治理过程中党建助推公众参与的有效经验.
(一)分析方法与案例介绍
本文采用多案例分析方法,在选取案例时首先考虑到地域环境的影响,选取同一区域的不同案例,同时最大限度控制制度因素的影响;其次为了突出公民参与的主要因素,考虑经济、治理领域、行政级别等因素,本文选取同一地域同等行政级别下的同一治理领域的Q区、N区和Y区三个基层治理案例.
1.Q区处于城乡过渡地带,有多个楼盘、近万名常住人口,社区治理问题严重.在治理中党员力量作用突出,首先设立了面向群众的公共场所,在该场所为居民提供休闲、国学、茶艺等生活服务,同时设置党员承诺墙,要求党员亮身份、晒承诺,构建了以“社区、楼盘、网格小组、楼栋”党员为基本框架的党建管理体系,建立起党员志愿者队伍.同时,引入专业社会组织对社区自组织进行分类引导和培训,实现群团组织专业化转变.例如面向居民的食堂由老年协会承担运行,退休居民得以发挥余热,也促成了居民自我管理.另外,推进社区居民协商自治,建立居民议事厅、社区营造坊、社区微学苑、居民调解室和社区发展中心协商平台.同时,大力进行街区环境、便捷生活圈以及文化品牌培育建设,形成共建、共治、共享的高品质宜居社区.
2.N区所辖范围是典型的商品房小区,小区居民12100余户,常住居民30000余人,80%居民来源于区外,居民对社区缺乏认同感和归属感,对社区公共事务参与度较低.针对于此,该区主要从四个方面进行基层治理：首先是构建共治共建的治理體系.社区党委引领,推行“众人议事”,社会组织和专业力量参与“理事”,形成党建引领、协同参与、多元共治的社区治理格局.其次是拓展公共空间.优化室内空间,拓展室外空间和开辟网络空间,搭建互联互通的交流平台.再次是培育公共精神.坚持问题导向,深化“三事分流”工作法,将居民诉求按照“大事”“小事”“私事”进行分类分责处理,大事由社区解决,小事由社区居委会牵头与相关责任主体共同解决,私事由社区引导居民自行解决.加强文明家风建设和志愿服务,唤醒居民责任意识.最后是优化公共服务,以文化为切入点,通过农耕、国学、茶艺等文化培训,增强社区文化底蕴.
3.Y区是典型的农村社区,农村人口外流、留守人口增多、农村纠纷严重、重义轻利的乡村道德观以及参与意识薄弱等问题对基层治理提出挑战.Y区通过群众推荐评议、社区复核、镇街审核和区级认定选出“新乡贤”,并设立乡贤评理堂.乡贤评理堂运用法治思维和法治方式规范运行,进行普法宣传和矛盾解决事务,同时促进民风和乡风建设.乡贤评理员由党组织动员,从群众中来、由群众推选,成为乡村治理网格员,收集社情民意,凝聚民智民力,让民事民议、民事民办、民事民管,激发了活力,克服了“强人治理”的困境,促进乡村秩序生成.
(二)案例分析
在权力回归的分析框架下,从权力回归的路径、具体表现、权力回归过程中的主动性表现以及公众参与实际内容对三个案例进行梳理归纳（见表1）,对三个案例中基层治理的经验特征进行归纳,主要有六个方面.
第一,党和党组织的引领性.在三个案例中都有党和党组织的引领作用或者推动作用,Q区发挥党员带头服务作用,N区党委引领构建多元共治格局,而Y区由党组织动员形成乡贤评理机制,三个案例都突出了党的领导的重要性.在权力的回归中,自上而下的政府推动和公众代表是重要的实现方式,党员这一具有人民意愿和国家意志代表的群体是权力回归的重要和极具中国特色的力量,党员和党组织一方面代表公众的利益,另一方面行使公众让渡权力形成的国家权力,具有承上启下的连接作用,二者的作用发挥是当前基层治理体系中的重要一环.
第二,多方参与的构建性.Q区引导居民自我管理,成立各类社会组织;N区党委引领,社会组织和专业力量共同参与基层治理;Y区以党组织动员、乡贤骨干参与基层治理,三者都力争构建多元治理主体和多元参与的治理结构.社会是各单位个体和组织的集合,基层治理的主体应是社会中的各个不同单元,同时各个组织又是各个个体为了追求共同利益的集合.因此,多方治理是公众通过不同渠道进行社会参与的表现,也是权力回归的不同形式的载体.
第三,居民参与的交互性.在三个案例中无论政府主动还是公众主动,都存在政社的权力互动.Q区引导居民自我管理;N区“三事分流”,不同类别的事情对应不同主体的责任;Y区政府动员,居民推选构建乡村治理机制,三者都表现了政府对社会的放权和推动、社会对政府的权力参与,这种权力互嵌结构的本质则是对权力回归公众的辅助,形式和内容则是让公众能够参与到基层治理中,民管民事、民治民事.
第四,服务平台的优化性.服务平台的优化在三个案例中更多的是服务空间的建设和服务设施的完备,Q区建立居民休闲场所,完善社区环境,搭建生活便利圈;N区拓展公共空间,优化室内、室外和网络空间;Y区设立乡贤评理堂.这些服务平台的优化在权力回归中属于辅助性的工具,即通过服务平台的优化,为居民提供有可能参与基层治理的渠道.例如Q区完善社区环境和搭建生活便利圈的过程中,居民议事发挥了公众参与在决策制定过程中的作用.
第五,志愿服务的全民性.志愿服务是公众参与的途径之一,也是公民意识发展的基础,通过志愿服务一方面在实践层面让居民真正参与到基层治理中,另一方面在意识上培育居民的公共精神和责任意识,以志愿促成公众参与.Q区建立了党员志愿服务队伍,N区成立志愿组织培育志愿队伍,Y区的乡贤本身就是出于一种社会责任意识和服务能力参与基层治理.因此,志愿服务的全民性是唤醒公众参与意识和公共意识的始端.
第六,社区发展的文化性.文化是一个社会或社区经过长期历史发展和变迁累积下的关于社会和生活的各种价值观或意识的整体.不同区域都具备其独特的文化资源,这些文化资源具有排他性、认同性和可转化性.区域文化因其独特的地理位置或历史背景而形成,是不可复制的,而这种本土而生的文化会被区域内的居民所广泛认同,同时在基层治理的过程中,这些文化资源可以转化为基层治理的经济动力或价值动力.Q区和N区都积极挖掘文化活动,培育文化品牌,Y区则依靠传统的乡贤文化与当前基层治理进行结合,构建乡贤治理新秩序.
(三)案例总结
通过上述三个案例基层治理过程中的特征描述,可以发现当前社会治理中公众参与的三个途径,即党的引领、自上而下的政府推动和公民意识的培育.
1.党的引领是公众参与的先锋力量.在我国,党和党组织是极具中国特色和发展力量的代表和组织,党是人民的党,党员来自于人民,党员代表人民意志,以党为中心的党组织更是人民意志的集中体现,同时党员又参与行政事务,这就从根本上保证了人民参与社会治理的根本政治属性.在社会治理中,以党员为人民代表的力量处于一线地位,参与基层治理和国家发展的过程.另外,党组织可以视为权力回归中的关键组织力量,这种组织力量在国家体系中的特殊地位注定不会偏离公众利益,坚持党的引领必然会促成公众的全面参与,也符合国家社会的长远发展.
2.自上而下的政府推动引导公众参与.自上而下的政府推动包含三方面的含义：一是党和政府在转变意识或执行政策上,已然树立了还权于民的思想,在执行过程中也在循序渐进地推动公众参与.二是积极引导公众参与,搭建公众参与平台.三是注重公众参与的基础建设,根据需要层次理论,个体在满足基本生存生活需要之后,才会有追求归属、尊重和自我实现的需要.政府主导或政府推动并不是抹除公众的主动性,而是在当前基层治理和社会发展背景下,为公众参与和公众主动性提供一个有序、有效和可行的方式.
3.公民意识的培育是公众参与的基础.公民意识在当前基层治理中日益明显.由于传统封建思想、行政官僚体系以及权力异化等原因的影响,我国公众参与意识一直相对薄弱,参与层次较低,在公共事务中“失语”.通过自上而下的政府推动和构建参与渠道,引导公众从“合理无知”到“合理参与”的转变,在这个过程中公民意识逐渐强化,并不断强调公众参与的重要作用,推动公众参与基层治理,在方向和实践上同步贴合治理现代化和公民社会发展的趋势.
四、基层治理中党建助推公众参与实现的基本路径：党的主导、引领和动员
通过对权力回归框架下基层治理中公众参与方式的分析,能够总结出应采取强化党的引领、政府推动和强化公民意识等方式以实现全面公众参与.从案例分析中也可以看出党建工作贯穿基层治理的整个过程中,党和党组织在其中发挥的重要作用.具体来讲,党建助推公众参与实现表现为三种方式：党的引领、党的主导和党的动员（如图2所示）.
图2权力回归视角下基层治理中
党建实现公众参与路径图
该路径包含还权和赋能两个主体部分.在还权层面,党的主导保障权力回归于公众,并通过对整个治理参与行动者的引领,保障权力的合理性和合法性,维护公众利益;在赋能层面,通过党的动员促进公众参与实践,同时以党的引领保障公众参与到基层治理中,从而发挥党建在整个基层治理中的能动作用,以实现基层治理过程中的公众参与.
(一)党的主导
党的主导是在基层治理中坚持党的核心主导地位,这是基层治理公众参与得以实现的基础.党的主导地位体现在两个方面：首先坚持党在基层治理中对权力的主导.在我国权力属于人民,党是人民的党,坚持党对权力的主导就是将权力紧紧把握在公众手中,以国家政治制度行使权力,保证权力的合法性,从根本上杜绝权力的异化风险.其次是党对基层治理一切事务的主导.在基层治理中保持党的主导地位,能够保证基层治理一切事务都围绕党的主导作用开展,也就是围绕社会公众的利益诉求进行治理.党的主导是坚持群众路线的体现,也是维护最广大人民群众利益的体现.Q社区以党员带头方式围绕群众开展自治工作,N社区以党委主导形成多元共治格局,而Y社区以党组织主导构建新乡贤治理秩序,案例中体现的党的主导作用是形成良好基层治理格局的基础,也是实现公众参与的根本保障.
(二)党的引领
党的引领是在基层治理中党和党组织引领自上而下的政府治理和自下而上的公众参与之间的协调和互动,以此构建基层治理格局.
因此,党的引领是基层治理的方向和公众参与的推动力.首先,在自上而下的政府治理中,党引领政府制度政策推动的正当性,政府在以行政性形式推动政策活动时,党的引领监督和指导其执行过程是否符合公共利益、是否具备社会正当性,保证自上而下的政府工作能够得到基层的响应和支持.其次,在自下而上的公众参与中,党员作为公众精英和榜样,发挥先锋模范作用,党组织作为公众的利益表达渠道,形成了公众参与基层治理的通道和话语空间.最后,上述两者又在基层党组织的引领下进行利益的协调和对话,以此实现整个基层治理体系的贯通,上通下达,切实实现公众全面参与公共事务的决策议程.Q社区发挥党员带头作用,引领党建治理体系构建,提供自我管理和公众参与的平台;N社区通过党引领社会组织和专业力量等,形成公众参事议事的治理体系;Y社区组织新乡贤中的党员,引领乡贤治理组织,并通过与上级党组织对接,完善新乡贤治理结构,组建合理合法有效的治理秩序.因此,党的引领是基层治理中公众参与的开启者,以党的模范作用和引领作用,扎根于公众需求,从公众切实需要出发引领实现公众参与到基层治理实践中来.
(三)党的动员
党的动员是我党在长期的历史革命斗争中形成的具有鲜明特色的社会传统,是基层治理中公众参与的保障.党的动员主要包含三方面主要内容：首先是党的动员能够集中社会组织和资源应用于基层治理中,这种动员是与基层治理中整个参与主体的集体行动相关的,即是面向基层治理多元主体和广大公众动员的.其次,党的动员能够发动政府部门、基层组织和社会组织等力量参与到基层治理中,这种动员重点强调对行动主体行为“可为”或“不可为”的选择.最后,党的动员能够促进公众参与基层治理动机的形成.Q社区在党的动员下,集中党员、社区以及社会组织等资源,动员退休人员、志愿者等参与到基层治理中,促进公众自我管理和群团组织转变;N社区在党的动员下,构建各界力量參与的理事会,对辖区内问题进行分流处理,动员不同主体参与到不同问题的解决中,实现全民参与;N社区依靠党的动员集中围绕新乡贤治理组织开展人员选拔、组织确立、程序规范等工作,形成民事民议、民事民办、民事民管的治理新格局.
结语
公众参与是基层治理的本质要求,党建是基层治理的核心指导.基层治理中党建如何助推公众参与的实现是本文的研究重点.本文以权力回归视角进行分析,认为党建必须始终贯穿于基层治理的整个结构和过程中,在党的主导、引领和动员下,公众权力得以还权于民,进而赋权于民,从而得以实现公众参与.公众参与也是基层治理的重要体现,在对基层治理或公众参与分析时两者多为包含关系或因果关系,对于这种关系本文也是认同的,但在进行分析已有研究时无法将两者放置同等的对话地位,只是总结基层治理促成公众参与或公众参与推动基层治理,而无法对其内部的本质联系做出回应.本文将基层治理中党建作用的发挥和公众参与纳入权力回归的分析框架,在该框架中,两者均为权力回归的参与者,两者的角色功能和强弱互动都能够在权力回归这一框架中得以解释,进而能够识别基层治理中党建如何促成公众参与实现,以规避当前基层治理中公众参与的“形式化”困境.
作为探索性的研究,本文仍有一些研究不足.本文力图从权力回归角度对基层治理案例中的党建工作进行分析以期获得公众参与实现的有效经验,但基层治理是一个涉及政治、经济、文化等多层次的复合体,仅以权力回归单一的视角介入,无法涉及社会治理中硬件设施、环境改变、娱乐休闲等产生的居民满足感等因素的影响,无法对基层治理中党建的作用发挥有更为全面的认识.然而,本文对基层治理中党建对助推全面公众参与实现的路径研究,为理解党建和基层治理提供了一个新视角,在当前构建党建引领创新治理格局的形势下具有一定的理论意义和实践借鉴价值.
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时政引用文献:
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