《地方融资平台公司转型发展》
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摘 要 为了保障城镇基础设施建设资金来源,在积极的财政政策下,地方融资平台应运而生.地方融资平台为地方社会经济建设作出了不可磨灭的贡献,但随着地方政府债务规模不断增长,债务增速不断加快,为了防止发生系统性金融债务风险,政府加紧了对地方债务的管控.在经济形势与政策环境的变化下,地方融资平台为谋求自身持续发展而进行市场化转型.本文介绍地方融资平台转型的背景,分析转型过程中面临的压力,并对市场化转型后的发展进行探讨.
关键词 融资平台 债务风险 地方政府
融资平台是地方政府财权事权不匹配的特有财税体制及经济发展模式的产物,历经多年发展,在应对国际金融危机冲击、推进城镇化建设、促进地方经济发展中发挥了巨大作用.但当经济发展水平和城镇化率达到一定程度,城市大融资、大建设、大发展已经成为过去式,即将到来的是规范化、高质量的城市建设和发展.而地方融资平台依托政府信用快速扩张的显性及隐性债务,已经成为地方政府债务的重要隐患,并通过嵌套交错的融资渠道有向系统性、区域性风险扩散的趋势.只有切实剥离平台企业政府融资职能、推进其市场化规范化转型,才能从源头防范平台债务风险的深化与蔓延,实现防范和化解财政金融风险的目标.
一、地方融资平台转型的背景
地方政府融资平台是由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体.其基本功能是以政府信用为支撑,以实施政府政策为目的,直接或间接地有偿筹集资金,将资金投向地方急需发展的领域、行业和项目等.它承担着基础设施建设职能、融资职能、国有资产管理职能、投资职能等,为地方经济发展和社会发展筹集资金,为地方基础设施建设、公共服务的提升以及应对国际金融危机发挥了积极作用.
近几年,随着对地方债务的管控,地方融资平台的政府融资职能逐步被剥离,地方融资平台传统运作模式受到了制约.党、国务院、财政部等部门相继出台政策,要求融资平台在防范系统性金融风险的前提下,有效解决平台自身问题、防范自身风险、加快职能转变和转型,适应新时代要求.《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）明确提出“剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务”“加快政府职能转变,处理好政府和市场的关系,进一步规范融资平台公司融资行为管理,推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资,地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常化运营和市场化融资”.这意味着以地方政府信用支持、以政府投融资平台作为主要融资渠道的传统融资模式的终结.《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）进一步提出“地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司,不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源,不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为”,并明确2015年1月1日起,其新增债务依法不属于地方政府债务.这意味着以往通过公益性资产和土地为担保的融资模式被限制.《财政部关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）提出“国有金融企业除购买地方政府债券外,不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资,不得违规新增地方政府融资平台公司贷款.不得要求地方政府违法违规提供担保或承担偿债责任.不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或政府和社会资本合作（PPP）项目资本金”.这意味着国有金融企业曾经作为地方融资平台的主要融资渠道被限制.
党的十九大报告提出打赢三大攻坚战,同时把防范化解重大风险列在三大攻坚战之首,明确指出“打好防范化解重大风险攻坚战,重点是防控金融风险”,提出“强监管、防风险、抑泡沫、去杠杆”,重点聚焦国有企业杠杆率、地方债务风险和资产管理行业乱象.因此,融资平台公司转型除了政策要求外,地方债务规模居高不下也是地方融资平台公司转型的促因,在不增加政府债务的前提下,地方融资平台的政府性融资职能逐渐剥离,原有的生存环境发生重大变化,原有的传统融资模式难以延续发展,发展之路受到限制.为谋求自身持续发展,必须寻求新的转型之路来获得生机.
二、地方融资平台转型过程
地方融资平台在国家各项政策的要求及自身发展的需求下,地方政府对所属的各融资平台进行了“离娘断奶”式的投融资模式转型、企业制度转型、产业方向转型,但这个转型的过程不是一蹴而就的.地方融资平台公司转型主要面临两大压力,一是承担政府隐性债务压力,二是政策限制的融资压力.
(一)潜在的偿债风险
融资平台转型一个重要的前提就是剥离地方融资平台与地方政府的信用、债务.如何妥善处理和建设后续偿债能力是转型中的难点.对于融资平台公司以市场化方式举借用于公益性项目建设且未纳入政府性债务管理、债务到期由融资平台公司负责偿还的公益性债务,可以通过履行配置资产、授予特许经营权、支付政府购买服务及财政补贴等途径给予支持;而经营性债务则完全靠融资平台流偿还,这就需要融资平台公司具有自我存续的能力.
根据国务院关于印发《地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号）文件要求,融资平台认定为政府债务的部分即纯公益性项目债务可以通过政府债券置换等方式处置.除了可以置换的债务外,融资平台剩余的债务如何解决是一个大问题.在经济下行压力下,地方财政收入增速放缓,地方财政在确保“保工资、保运转、保基本民生”后没有多余的财力来归还政府存量債务.因此,很大一部分有一定收益的公益性项目债务划归为转型后的融资平台公司承担,而刚刚转型后的融资平台公司步履蹒跚,自我“造血”功能尚未恢复.地方融资平台当前的债务风险主要集中在存量债务到期的压力.
(二)后续融资成本的提升
融资平台转型后还继续承建着政府重点项目建设.对于这些重点在建项目,为避免建设资金断链,出现烂尾工程,党、国务院也相继出台了一系列的政策文件,《 国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发〔2018〕27号）、《国务院关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发〔2018〕101号）及《 国务院关于做好地方政府专项债发行及项目配套融资工作的通知》等都要求“在严格依法解除违法违规担保关系的基础上,对必要的在建项目,允许融资平台公司在不扩大建设规模和防范风险的前提下与金融机构协商融资,避免出现工程烂尾”“对于部分实行企业化经营管理且有经营性收益的基础设施项目,包括已纳入国家和省市县级政府及部门印发的‘十三五’规划并按规定权限完成审批或核准程序的项目,以及发展改革部门牵头提出的其他补短板重大项目,金融机构可按照商业化原则自主决策,在不新增隐性债务前提下给予融资支持,保障项目合理资金需求”.
但是,根据现有政策规定,地方融资平台公司依赖于政府而融资的模式已经受限,失去政府信用这个“大靠山”后,各金融机构对融资平台的贷款政策收紧,对于后续融资需要补充或提供新的有效抵押资产、第三方担保机构提供担保等担保措施;在贷款利率方面相对有所提高;贷款期限有所缩短.这些贷款条件的改变直接增加了建设项目融资成本,也相应提高了项目的建设成本,对融资平台造成盈利运营能力的压力.
三、地方融资平台转型后的发展
地方融资平台由于原有承建的项目资金投入大、投资收益少、回收周期長,加之投资结构比较单一,“造血”功能较差,转型后面临着严峻的融资环境和业务转型压力.尤其是因为经营性活动尚不稳定,缺乏足以支撑公益性项目的经营性项目收益来源,在转型过渡期的运转是比较困难的.但地方融资平台也拥有得天独厚的优势,一是积累的地方建设经验和关系网络,包括非营利性质的基础设施领域的投资经验,二是与当地政府、银行长期合作的关系,三是拥有大量存量资产.这些独特资源是其他社会市场化企业无法比拟的,也是地方融资平台完全市场化转型后参与市场化竞争的硬核资源.融资平台要充分利用这些资源来改善和提升公司的核心竞争力.
(一)完善、健全公司市场化的法人治理结构
从管理市场来看,市场的本质是人和人的关系,企业管理的实质与核心就是人的管理,引进先进的经营管理理念,创建良好的企业文化,是拥有较强市场竞争力的有力保障.地方政府对融资平台公司的法人治理建设要放手,减少行政干预.建立现代企业制度、完善企业内部管理制度、理顺规范管理模式,在确定党委政治核心作用的基础上建立健全公司章程、“三重一大”决策制度、董事会议制等法人治理结构.术业有专攻,向社会聘请职业经理人、专业技术人员,让专业的人做专业的事,创建懂业务、善管理、会创新的专业化经营团队,确保融资平台转型后实现企业化、市场化经营发展.
(二)寻求地方政府政策支持
没有政府支持和垄断资源支撑的国有企业,在市场中生存和发展是十分不易的.要充分利用政府公共资源市场化运营的广阔市场.地方政府可以通过完善调整机制、注入资本金、安排财政补贴、税收优惠、项目扶持、政府购买服务等方式支持转型后的融资平台承担公益性项目或业务.地方政府要加大经营性企业资产整合力度,优化资源布局结构,可根据实际情况开展跨产业、跨行业、跨区域的资产整合,形成集团企业经济实体,壮大公司资产规模,增加公司信用等级,改善公司对外融资条件,创新融资渠道,形成规模经营优势,增强公司持续运营能力.
(三)寻找发展新机遇
融资平台公司虽然转型后实现市场化运作,不再承担地方政府举债融资职能,但仍是国有企业,兼具社会效益和经济效益的根本属性.它的持续发展应要与国家当前发展政策相结合.国家的乡村振兴战略、农业农村农民问题、文化旅游产业、医疗养老、环境整治等关系人民福祉的产业虽然大多投资回报周期长,但当中不乏优质资源、优质项目,融资平台公司应积极按照国家的政策导向,通过政府性项目的投资优化和产业布局,加强科学管理和市场化运营,积极探索适合自身能力和优势的产业领域,进行投资和经营,一方面为自身发展创造效益,另一方面给社会创造价值.
总之,地方融资平台的转型要在国家法律政策允许的范围内,积极发挥其利用市场手段融通资金、充分利用并盘活政府性资产资源,贯彻新发展理念,依靠创新驱动,不断调整转型发展思路,在构建城市现代化经济体系上寻找新的突破口,深化产业升级,深化公共服务及基础设施的品质,发挥城市资源运作平台和引领产业投资的作用.
（作者单位为新宁县城镇农村建设投资有限公司）
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