《检察视阈下法治营商环境之构建》
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[摘 要]法治营商环境作为企业生存和发展的重要风向标,对整个区域乃至国家的经济发展都具有重大影响.检察机关是我国法律监督机关,在构建法治营商环境中扮演着不可或缺的角色.面对侵害企业合法利益的犯罪、不良司法环境以及行政执法的乱象,检察机关在依法惩治侵害企业合法利益的犯罪的基础之上,创新运用检察权,改进粗放的办案方式和理念,增强对司法机关与行政机关的监督力度,进而为企业构建良好的法治营商环境.
[关键词]检察机关;法治营商环境;问题;路径
[中图分类号]D920[文献标识码]A [文章编号]1009—0274（2020）03—0107—06
[作者简介]张兵,男,四川大学硕士研究生,研究方向：诉讼法学.
一、引言
所谓营商环境,是指市场主体在从事市场活动时的相关境况与条件,不仅包括市场主体行为的经济因素,还涵盖政治、文化、法治等综合因素,是区域经济软实力的重要体现,制约着一个地区乃至国家的经济发展.[1]根据2019年底世界银行发布的《2020营商环境报告》,我国营商环境在全球190个经济体中排名31,较上一年度上升了15位,毫无疑问,这与我国出台的多项改革措施是密不可分的.与此同时,我们还需要清醒地认识到,在营商环境的各项评价指标里,营商环境的法治程度仍然是短板.实证研究表明,良好的法治营商环境会对企业绩效产生显著的正面影响,不但可以影响企业发展,还会辐射到整个地区的经济发展.[2]《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》同样提到,市场经济的本质就是法治经济.在现实语境下,营商环境俨然已成为企业的生存环境,良好的法治营商环境能为企业的设立、运行乃至终止提供法律依据与法律保障.
良好的法治营商环境应当涵盖立法、司法、执法、守法等多方面的内容,从而构建起一套法治运行的完整生态系统.随着我国法律体系的初步建成,我国在立法上对企业合法利益的保护已经较为完善,但徒法不足以自行,笔者通过分析实践中暴露的企业合法权益受侵害的案例后发现,司法的运行过程和行政机关的执法过程恰恰是企业遭受不公正待遇的重灾区.
检察机关作为国家法律监督机关,不仅具有追诉侵害企业合法权益的刑事犯罪的职能,还能实现对其他司法机关、行政机关的有效监督.正是由于检察机关特殊的角色定位,其在构建法治营商环境中天然具有承上启下的作用.因此,如何运用好检察权为企业营造良好的法治营商环境是当前检察机关面臨的重大课题.本文首先厘清企业法治营商环境目前存在的问题,进而对症下药,提出检察机关在构建法治营商环境中的可行性路径,以期对优化我国企业法治营商环境具有参考意义.
二、法治营商环境面临的主要难题
如上文所述,我国在立法上已经为企业营商环境构建了较为完备的法律制度.但法律在实施和执行的过程中遇到的问题才是企业最大的难点和痛点,具体而言,主要存在以下问题.
(一)侵犯企业合法利益的犯罪频发
良好的社会治安环境是企业发展的基本依托.实践证明,在犯罪频发的环境中,无论是消费者还是经营者均处于不稳定的预期之中.一方面,消费者会随之降低消费的频率,导致企业的收益锐减.另一方面,企业的正常的经营与生产秩序得不到保障,长此以往,必然会失去继续投资的信心.有学者通过调研发现,威胁营商环境的刑事案件主要集中在《刑法》第三章和第五章,即“破坏社会主义市场秩序罪”与“侵犯财产罪”.[3]笔者认为在此基础上,可以将涉及企业合法利益的主要犯罪归为以下四大类.
第一类,一般侵财犯罪.一般侵财类犯罪,顾名思义,是最为常见的侵犯企业财产权的犯罪.主要包括常见的抢劫罪、抢夺罪、盗窃罪、侵占罪、诈骗罪、合同诈骗罪、敲诈勒索罪等罪名.这些罪名的主要特点是,行为人利用物理强制力或欺骗的手段非法剥夺企业的合法财产,较其他犯罪具备一定的偶发性.一般来说,这类犯罪常常伴随企业资产的流失,有的甚至导致企业成员的人身伤害.不仅如此,频发的一般侵财犯罪很可能对一个区域的治安环境造成恶劣影响,这在一定时间内影响了外来资本的注入.
第二类,新型侵财犯罪.近年来,伴随着科学技术的发展与经济社会的繁荣,犯罪同样开始朝复杂化、国际化、技术化的方向发展.这种类型的犯罪最常见的类别为知识产权犯罪、互联网犯罪与金融领域的犯罪.由于这类犯罪具有隐蔽性、复杂性、技术性的特征,相对于一般的侵财案件而言,存在更高的侦破难度,需要更专业的办案人员.显而易见,这类犯罪对企业损害更大,譬如知识产权类犯罪,可能侵犯企业的商标权、专利权与商业秘密.这些技术与秘密常常与企业的核心竞争力相关,一旦泄露,将严重削弱企业在行业中的竞争力,阻碍企业的发展,甚至造成企业的倒闭.
第三类,职务类犯罪.广义的职务犯罪可以分为国家工作人员的职务犯罪与企业内部工作人员的犯罪.前者包括常见的受贿罪、滥用职权罪、徇私枉法罪等犯罪,后者主要是职务侵占罪、挪用资金罪等罪名.职务类犯罪最大的特点就是滥用因职位、职务形成的便利条件,对企业的资产进行巧取豪夺.值得一提的是,国家工作人员的职务犯罪,由于其代表国家机关行使公权力,很容易导致公众对公权力的不信任,造成国家机关公信力的削弱.毫无疑问,如果企业对一个地区的国家机关都丧失了信任,那这个地区很容易被纳入企业甚至行业投资的“黑名单”.
第四类,涉及黑恶势力的犯罪.根据《刑法》第二百九十四条的对黑社会性质组织的定义,黑社会性质组织是具备较为稳定的组织,通过违法犯罪的暴力手段获取经济来源,部分组织甚至将国家机关当作保护伞,对一方经济社会秩序造成极大危害.至于恶势力,则是指黑社会性质组织的萌芽状态.这类犯罪一是用暴力的方式向企业收取“保护费”,掠夺企业合法财产;二是通过强买强卖的方式欺行霸市,剥夺企业平等、自由交易的权利 ;三是通过“软暴力”的方式,干扰企业的正常生产经营.通过对涉黑恶势力的定义,不难发现这种类型的犯罪是通过长年累月形成的、有组织的犯罪,并且常伴随“保护伞”的存在,较为根深蒂固.
（二）司法环境不容乐观
第一,机关的不当司法行为.根据2018年实施的《最高人民检察院关于机关经济犯罪案件的若干规定》,机关的不当司法行为,主要包括：滥用立案权,违规立案或当立不立;适用强制措施不当;违规使用查封、扣押、冻结等措施.据统计,2018年检察机关督促机关立案22215件、撤案18385件,同比分别上升19.5%和32%;对机关违法取证、适用强制措施不当等提出书面纠正意见58744件次,同比上升22.8%,其中很大一部分案件就是涉企案件.1从法理上说,机关兼具行政与司法的双重属性.一方面,机关是行政机关,肩负国家行政管理的职责,接受上级机关和地方政府的双重领导.另一方面,机关又是刑事司法机关,履行查处犯罪的职能.而这种行政权和司法权的分野,是机关不当司法行为的重要原因.不难看出,在实践中,机关之所以利用刑事手段插手经济纠纷,很大程度上是源于行政干预.[4]在很多案件中,机关常常是按照上级的命令行事.显然,地方政府的不当行政干预,是狭隘的地方保护主义的作祟,对本地企业和外地企业的不平等对待,无益于地方经济的长远发展,对法治营商环境同样造成极大威胁.
第二,检察机关粗放型办案方式.近几年,检察机关在依法惩治相关破坏法治营商环境方面的犯罪的成效明显,但在针对企业,特别是对民营企业涉嫌刑事犯罪案件中的办案方式略显粗糙.检察机关在涉企刑事案件中粗放型的办案方式主要体现在以下几个方面.其一,在企业及相关负责人涉嫌刑事犯罪的案件时,对强制措施的使用不够人性化.其中,最明显的是针对企业负责人的逮捕和企业财产的查封与扣押.部分检察人员在审查是否对企业管理人员适用强制措施时,全然不区分、不考虑涉企案件的特殊性,以及涉案人员的悔罪态度与社会危险性,而是一刀切地机械适用强制措施.由此导致的结果常常是,案子解决了,但在缺乏“主心骨”的环境下,涉案企业只能被迫停产、停业,直至倒闭破产.其二,在涉企刑事案件时,不能精确地区分罪与非罪的情况.现实中,很多企业创新、探索的方式往往是“摸着石头过河”,由于没有先例可循,常常涉及法律规定的模糊地带,因而极易带来刑事风险.[5]而检察机关在处理可诉可不诉的相关案件时,不可否认存在部分检察官为了业绩考核,硬着头皮起诉的情况.其三,不能很好把握检务公开的限度.检务公开包括检察行政事务的公开和检察业务的公开,这里主要指的是检察业务的公开.[6]部分检察人员在涉企案件时,一味地追求檢务公开,甚至公开办案过程,接受媒体报道.这种“有罪推定”的办案思路,会给涉案企业带来商誉上的负面影响,尤其是对知名企业、上市公司,更易造成不可估量的经济损失.
第三,审判环节的司法地方保护主义.企业作为市场交易中的活跃主体,日常经营不可避免地需要与各类商事主体打交道.在此过程中,难免会产生相应的纠纷和争议,当协商不能时,诉讼自然是解决纠纷的最后一道防线.然而,司法地方保护主义却造成了外地企业与本地企业的差别待遇.在司法地方保护主义非常严重的地方,不公正对待可能会渗透到案件的整个诉讼流程.首先,在管辖环节中,如果案件涉及本地企业的利益,审判机关就会选择性地扩大自己的管辖权,甚至与其他法院争夺管辖权,以达到控制案件走向的目的.其次,在案件的审理环节中,为了保护地方企业的利益,在证据和程序上实行差别对待,对本地企业降低认定标准,放宽程序要求,而对外地企业实行“高标准”“严要求”,并且常常利用自己的自由裁量权,做出偏向本地企业的裁判.最后,在执行环节中,一些法院消极执行、选择性执行及乱执行,导致部分企业明明打赢了官司,得到的却是“法律白条”.毋庸讳言,司法地方保护主义,虽然可以在短期内起到维持地方经济发展的作用,但长期来看,这种以破坏司法统一为代价的“地方化”会使得投资者的利益无法得到保障,地方投资环境恶化,进而严重阻碍地方经济的发展.[7]
(三)行政执法存在乱象
在世界银行发布的《2020营商环境报告》中,行政机关扮演着十分重要的角色,其中行政执法的公正和效率成为衡量一个地区营商环境优劣的重要指标.有学者认为,行政执法可以决定公平、公正、公开的市场秩序,决定市场主体经济活动的成本,决定市场主体的信心.[8]首先,行政机关的执法活动作为一只“看得见的手”,可以迅速、及时地调动国家公权力的力量,对市场中出现的不正当竞争行为进行遏制.具体而言,行政机关可以通过多种类行政措施的行使,实现对市场主体的有效监管和引导,并及时公开对市场主体生产经营的关键信息,可以有效弥补市场这只“看不见的手”的自发性、盲目性、滞后性等弊端.其次,行政机关的执法行为与市场主体的经营成本呈现出一定的相关性.事实证明,奉行“简政放权”的服务型政府会给企业带来时间成本、精力成本、金钱成本上的便利,而凡事都要“吃拿卡要”的政府则为企业带来了生产经营外的不必要负担,导致企业的经济窘境.最后,行政执法的优劣好坏,决定着市场主体对一个地区的信心.换言之,如果一个地方的行政执法杂乱无章,不循规蹈矩,没有明确的规则,会导致该地区的市场环境变得不稳定、不可预期,从而打压企业信心,抑制资本活力.
综上所述,实践中部分行政机关存在着的“拖政”“懒政”“怠政”“吃拿卡要”“暗箱操作”“权力寻租”等不作为、乱作为乃至滥用行政权的乱象,恰恰是构建法治营商环境的突破点.因此,以规范行政权运行、防范行政权滥用、保护行政相对人合法利益为使命的行政法治是构建法治营商环境的基础性工作.[9]
三、检察机关构建法治营商环境具体路径分析
近年来,随着企业法治营商环境的重要性得到充分认识,最高人民检察院出台了一系列文件,从宏观上为各地检察机关对法治营商环境的构建提供了参考.笔者在结合相关文件的精神上,认为检察机关可在以下三个方面入手,充分发挥检察职能,构建法治营商环境.
(一)加大相关犯罪打击力度与准度
如前文所述,笔者依据犯罪的特征将威胁到企业合法权益的犯罪分为四类,分别是一般侵财类犯罪、新型侵财类犯罪、职务类犯罪以及涉及黑恶势力的犯罪.尽管检察机关失去了部分自侦权,但作为国家公诉机关,公诉权仍然是检察机关打击犯罪的基本职能,因而,检察机关可以通过检察权的行使,增强对破坏企业营商环境犯罪的专项打击力度与准度.
首先,在针对一般侵财类犯罪上,检察机关在处理这类犯罪上已经具备丰富经验,可将重点突出在非法吸收公众存款罪、集资诈骗罪、诈骗罪、合同诈骗罪、扰乱市场秩序罪等犯罪的惩治上,充分利用公诉权,为企业运行营造良好的经济环境.其次,在针对新型侵财类犯罪上,这类犯罪最常见的领域是知识产权犯罪、互联网犯罪与金融犯罪,如金融诈骗罪、操纵证券期货市场犯罪、侵犯知识产权罪等.相对于一般的侵财案件而言,这类犯罪具有隐蔽性、复杂性、技术性的特征,相应的,办案人员需要丰富的跨行业知识才能胜任,但若要求检察机关办案人员既要具备法律专业知识,还需要对其他行业的知识面面俱到,过于严苛.因此,为提高对新型犯罪的打击准度,可以参照我国台湾地区的检察事务官制度,为相关案件的检察官配备检察事务官,针对较为专业的领域提供事实认定的帮助.[10]此外,在职务类犯罪的惩治上,需要畅通和控告的渠道.这类犯罪包括国家工作人员的职务犯罪和企业内部工作人员的犯罪.它们最大的特点就是隐蔽性极强,犯罪证据单一.例如行贿受贿类犯罪,通常只有行贿人和受贿人参与犯罪,除了当事人的口供,办案人员很难发现其他证据.笔者认为,检察机关可以在充分利用传统平台基础上,重视利用网络平台的优势,多元化受理相关的控告、申诉和,及时辦理属于自己职权范围内的事项,将不属于管辖范围内的案件及时移送相关部门处理.最后,在涉及黑恶势力犯罪的惩治上,检察机关可以顺应全国开展“扫黑除恶”的大背景,适时开展“扫黑除恶”专项行动,与机关合力打出“组合拳”,为企业正常生产经营营造稳定的社会环境.
(二)改进检察机关办案方式与理念
第一,坚持罪刑法定,准确把握罪与非罪的界限.罪刑法定原则是我国刑法的基本原则,即法无明文规定不为罪,法无明文规定不处罚.但由于近年社会经济突飞猛进的发展,很多企业创业、创新的方式,可能触碰到法律的模糊地带乃至空白地带.因而,在现实语境下,检察机关应当秉持谦抑、审慎、文明的办案理念,除了法律明文规定为犯罪的经营行为外,不得作为犯罪处理.具体而言,检察机关应当重点把握企业正常的融资行为、经济纠纷、一般违法行为与犯罪行为的界限.同时,检察机关需要注意企业创新发展中出现的新变化,不能贸然给企业扣上违法犯罪的帽子,在碰到疑难复杂、新兴案件难以决断时,及时呈报检察委员会或上级检察院处理.总之,检察官应当秉持客观义务,严格遵守合法性及客观性义务,贯彻毋枉毋纵,追求实体真实与实体正义.[11]
第二,将宽严相济的刑事政策落到实处.宽严相济的刑事政策贯穿于刑事诉讼活动的全过程,检察环节同样在宽严相济刑事政策的射程范围之内.首先,检察机关对企业人员需要审慎使用人身强制措施,严格审查企业涉案人员的逮捕必要性,不符合逮捕条件的一律不捕.若企业核心人员被采取强制措施的,检察机关可以协助寻找适合管理人暂时接管经营,以保障企业在犯罪未决之时的正常运营.同时,检察机关依法履行羁押必要性审查职责,对不需要继续羁押的,及时建议机关予以释放或变更强制措施.此外,检察机关应妥善处理企业涉案财物,慎重使用、不轻易使用查封、扣押、冻结等强制性措施.如果确实必须采取强制措施的,应当遵循比例原则,维持企业的正常经营状态.最后,笔者认为,检察机关可以探索一套符合涉企案件的认罪认罚机制,对于情节轻微,被告人认罪认罚的案件尽可能适用速裁程序并简化诉讼程序,从而加快诉讼进程,减轻企业的讼累,使企业受到的影响最小化.
第三,把握检务公开的限度,规范自身司法行为.正如上文所述,检务公开的内容,包括检察行政事务和检察业务.从法理上来说,检察业务的公开一方面涉及被追诉之人的合法权益,另一方面可能影响侦查活动的正常进行.因此,检察业务应当以不公开为原则,公开为例外.基于此,在涉企案件时,检察机关更应把握检务公开的限度,坚持无罪推定的原则,不能一味地追求检务公开而忽视被追诉之人的权益保障.具体而言,检察机关应当审慎公布涉企案件的信息,特别是知名企业、上市企业的工作人员涉案时,避免在企业的办公场所询问证人和当事人,必要时可以“调查”或在检察机关进行询问,以减少对企业声誉的负面影响.
第四,充分利用案例指导制度.《人民检察院组织法》第二十三条第二款赋予了最高人民检察院可以发布指导性案例的权力,如何运用好这一权力成为最高人民检察院面临的课题.“一个案例胜过一打文件”,直观描绘了案例指导制度的效果,目前,最高人民检察院在2019年1月发布的四个指导案例,在企业合法权益的保障上起到了参考和指导作用.一方面,发布指导案例可以让全国各级检察机关形成统一的司法认定标准,适应新变化,在生动的案例中把握法律政策,提高办案能力和水平.另一方面,发布的案例可以表明检察机关在保护营商环境上的态度,让企业家看到统一良性的司法环境,从而卸下思想包袱,轻装前行.
(三)履行法律监督职能,增强监督刚性
第一,增加检察机关主动参与式监督.检察机关作为国家法律监督机关,具备法律监督的职能,但在现实语境下,检察机关法律监督的线索来源却极为有限.一般来说,检察机关可以通过群众的、控告来获取线索,但这远远不够.笔者认为,目前检察工作的重心仍然在办案上,因此检察机关要利用办案时的优势,多走访调查.在涉企案件时,总结犯罪规律,及时发现企业管理的漏洞或者违法隐患,并对存在违法隐患的相关企业或行业及时提出检察建议.
第二,强化对侦查机关的监督.首先,在立案监督上,重点监督侦查机关是否以刑事手段插手经济纠纷,防范侦查环节的地方保护主义.其次,在侦查活动的监督上,主要体现在对违法侦查行为的监督上,引导侦查机关脱离“口供中心主义”,坚决杜绝刑讯逼供等违法行为.同时,切实做好审查逮捕与羁押必要性审查工作.一方面,对涉企案件的企业人员适用强制措施时应当严格把关.另一方面,发现不需要继续羁押的,应当依法建议侦查机关予以释放或者变更强制措施.最后,在检察院失去部分自侦权后,仍可在诉讼监督中,对侦查人员的部分职务犯罪进行立案侦查.
第三,强化对审判机关的监督.一方面,加强对审判环节的监督,防范司法地方保护主义,监督审判机关是否对本地企业和外地企业实行差别对待.如果存在犯罪行为,以徇私枉法罪或民事、行政枉法裁判罪立案侦查,及时追究相关人员的刑事责任.另一方面,加强对审判机关执行行为的监督,重点监督法院执行行为是否合法合理,是否存在消极执行、乱执行的情形,可对相关责任人员以执行判决、裁定失职罪或执行判决、裁定滥用职权罪立案侦查,维护司法公正和司法权威.
第四,创新对行政机关的监督.在检察机关失去了对职务犯罪的自侦权后,检察机关通常只能通过行政审判活动的监督,以及对行政机关提检察建议方式来间接实现对行政机关的监督.毋庸讳言,这种间接监督的方式,监督效果得不到保证.笔者认为,可以创新利用行政公益诉讼来这一难题.目前,《行政诉讼法》第二十四条仅赋予了检察机关在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让领域的公益诉讼权.有学者提议,将营商环境的保护纳入行政公益诉讼,检察机关可以对行政机关未及时公开政府信息行为、失信行为、地方保护主义行为以及监管懈怠失职行为提起行政公益诉讼.[12]笔者认为,这在法理上是可行的.原因在于：营商环境如同生态环境一样,乃公共资源,是社会成员共享的社会资源,与原有行政公益诉讼范围在价值保护上具有等价性.因此,行政机关相关的乱作为或者不作为可以解释为致使国家利益或者社会公共利益受到侵害.
四、结语
正如总书记提出的：法治是最好的营商环境.检察机关作为宪法和法律授权的法律监督机关,应当铁肩担道义,利用自身在构建法治营商环境中承上启下的天然位置,做好营商环境的法治守护者.在检察改革的大潮中,检察机关更应运用好手中的检察利剑,在打击犯罪的同时,注重改进检察机关办案方式与理念,积极履行法律监督职能,为社会经济的发展保驾护航,从而构建良性法治的营商环境.
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责任编辑：杨建平
综上而言：这是关于经典环境专业范文可作为环境方面的大学硕士与本科毕业论文环境论文开题报告范文和职称论文论文写作参考文献.
环境引用文献:
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