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赵伯艳
(天津商业大学公共管理学院,天津300134)
[摘 要]社会矛盾化解是一项重要而繁重的工作,社会矛盾化解的主体不仅包括政府相关部门,同时,社会组织也发挥了重要影响,尤其是社会调解组织作为对社会纠纷进行干预的第三方,发挥着重要作用.地域性人民调解组织、专门性人民调解组织、地域性民间调解组织、专门性民间调解组织是四类典型的社会调解组织,虽然其发展不平衡,但是都有其生长的空间 为推进社会调解组织发展及其作用发挥,需要改革地域性的人民调解组织、推进专门性人民调解委组织的建立和发展、吸收多元角色参与调解过程、推进人民调解员的职业化和人民调解工作的规范化建设；需要持续推进民间调解组织的建立和发展、加强民间调解组织的自身建设及其参与治理的长效保障机制建设；需要建立多元化调解主体之间的联动机制.
[关键词]社会调解组织；人民调解组织；民间调解组织；社会矛盾
“十二五”时期是全面建设小康社会的关键期,是深化改革开放和加快转变经济发展方式的攻坚期,也是人民内部矛盾凸显、刑事犯罪高发的时期.各种深层次的社会矛盾日渐显露,并且呈现出新的格局：第一,矛盾的范围由小到大、由单纯性转向拓展性；第二,矛盾的形态由隐蔽到暴露、由单一到叠加：第三,矛盾的程度由浅到深,由表层性转向沉淀性.与此相应,社会矛盾也呈现出主体多元化、成因复杂化、处理关联化、形态对抗化等新特征.一方面,各种各样社会矛盾的频发使得现有的政法系统、信访系统等“维稳”系统面临越来越大的工作压力：另一方面,社会矛盾发展的新样态,也对社会矛盾排查化解体系提出新的、更高的要求.因此,转变社会矛盾排查化解的传统思路、推进社会矛盾排查化解主体的多元化发展、构建全方位的社会矛盾纠纷排查化解体系显得尤为重要.而社会矛盾排查化解主体的多元化发展不仅要求既有的“维稳”部门发挥作用,而且要求社会各界整体联动,要求社会组织在社会矛盾化解中发挥重要作用.然而,从实际情况来看,社会组织仍然是社会矛盾排查化解体系建设中较为薄弱的环节,社会组织对于社会矛盾化解的重要作用尚未被充分的认识到,社会组织参与社会矛盾化解的经验需要深刻的总结.有鉴于此,本文意图以调解组织为例,从理论和实践两个方面对于社会调解组织在社会矛盾化解中的作用机理加以分析和总结,希望能获得一些启示意义.
一、四类社会调解组织及其典型案例
社会调解组织大致可以分为两类,一类是人民调解组织,另一类是人民间调解组织.在现实中,人民调解组织主要是指人民调解委员会,有的也被称为人民调解工作室.人民调解委员会通过说服、疏导等方法,促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议,解决民间纠纷（详见《中华人民共和国人民调解法》第二条）.民间调解组织人民调解组织系列之外的社会性、民间性的社会纠纷调解组织.人民调’解组织可以细分为地域性人民调解组织和专门性人民调解组织：民间调解组织也可以细分为地域性民间调解组织和专门性民间调解组织.在人民调解组织当中,地域性调解组织数量较大,较为普遍,而行业性调解组织正在发展之中：总体上,民间调解组织少之又少.本研究依照以上分类,挑选各类社会调解组织中的经典案例进行分析.
(一)地域性人民调解组织
地域性人民调解组织是指依托于社区,化解各类地域性、综合性社会纠纷的人民调解组织,以“李琴人民调解工作室”最为典型.上海市江苏街道于2004年5月明确提出政府购买服务的思路,与“李琴人民调解工作室”签约,开启了人民调解工作室制度.人民调解工作室制度以政府向调解工作室这样的社会*组织购买民间纠纷调解服务的方式,从纷繁复杂的民间纠纷中解脱出来.这种模式既对传统的人民调解委员会制度进行了改革,又解决了其资金问题,同时,还减少了人民调解委员会的行政化色彩,推动了其自主化发展.人民调解工作室通过纠纷调解、*信访等职能在化解疑难纠纷、群体性纠纷、突发性事件或重大的社会矛盾,以及维护稳定方面发挥了重要的作用.
(二)专门性人民调解组织
专门性人民调解组织是指依托于行业,化解特殊行业领域社会纠纷的专门性的人民调解组织.小小鸟打工互助论文范文（爱我中华小小鸟公益论文范文）是为进城务工人员在求职就业、劳资纠纷调解、法律咨询等方面提供无偿帮助的公益机构.经北京市东城区司法局批准,小小鸟打工互助论文范文在2004年成立了国内首家面对流动人口的劳资纠纷调解的小小鸟调解委员会.小小鸟人民调解委员会是民间公益组织与人民调解制度合作的产物,其本身的民间性、社会性的色彩已经比较强.在调解农民工欠薪纠纷方面,小小鸟人民调解委员会的调解效果远远优于行政仲裁和司法解决.小小鸟调解的经验在于熟练应用各种社会规则,积极争取外界资源,劝服欠薪老板支付拖欠工资,并在调解中尽量避免法律因素的引入.其成功经验表明,至少在某些领域,民间调解比诉讼更能维护弱者的权利,实现正义.
(三)地域性民间调解组织
“和事佬”协会是典型的依托于社区的、综合性的、地域性的民间调解组织.2009年,杭州市13个区、县（市）创新“枫桥经验”,在全国首先推行“和事佬”协会建设.当年全市社区（村）已建成“和事佬”协会2900余个,主动化解和协助调解民间纠纷7880余件.该协会是社区（村）居民自我教育、自我服务、自我管理、自我约束的民间自治组织,是村级调解组织的一种延伸和补充. “和事佬”协会的主要职责和作用是调解村、社区内的群众纠纷,走访居民群众,掌握社情民意,当好“三员”,即信息员、调解员、宣传员、向村、社区党组织传递信息,做好信息收集、反馈等工作.老百姓的主张经常得不到正常渠道的反映,老论文范文范文情绪颇高,经常“绕开”当地政府部门越级论文范文,而地方政府部门迫于压力,经常采取一些激化矛盾升级的手段,使信访工作受到重重阻力,不见效果. “和事佬”协会恰恰弥补了村级政府和百姓之间的“空档”,直接介入调解工作,使百姓的矛盾化解在基层,从某种程度上来说,确实帮了政府的大忙.“和事佬”协会属于民间组织,是村级调解组织的一种延伸和补充.与村级调解组织相比, “和事佬”协会具有离得近、叫得应、 “论文范文”力量更容易化解民间矛盾的优势(详见百度百科．http://baike.baidu．com/view/4404639htm).
(四)专门性民间调解组织
山东省济宁市医患维权协会是较早建立的专门性民间调解组织,它是从事医疗纠纷防范和调处的、依法独立承担民事责任的非营利性社会团体组织,已经成为当地解决医患纠纷的主渠道.2005年1 2月9日,山东省第一家专业进行医患纠纷调解的社会组织——济宁市医患维权协会（以下简称协会）作为中立的第三方专门对医患纠纷进行调解.协会调解医患纠纷成为医院与患者家属自行协商解决、请卫生主管部门进行医疗事故鉴定并行政调解、通过司法诉讼判决医患纠纷处理这三种传统医患矛盾化解途径之外一种新的调处机制.由于协会调解医患纠纷是依托于社会组织的中立第三方这一调解渠道,因而具有中立性强、处理路径较短等独特优势,深受欢迎. 二、推进社会调解组织发展及其作用发挥的几点对策
以上分析表明,我国社会调解组织有所发展,一些改革实践具有一定的启发和借鉴意义.但是,当前我国社会调解组织仍然以人民调解组织为主体,民间调解组织发育不足.人民调解组织面临着自身“去行政化”、专业化、专门化的改革压力,而民间调解组织也面临着自身发展、外界支持等持续发展的动力问题.鉴于我国社会调解组织的发展现状以及作用程度,在总结以上创新经验的基础之上,提出推进社会调解组织发展及其作用发挥的几点对策.
(一)改革地域性的人民调解组织
人民调解委员会的官僚化、行政化问题依然比较突出,人民调解委员会的自治性、群众性、民间性有待加强,影响调解效果.上海等城市所推动的人民调解委员会自主化发展的改革尝试值得借鉴.除了政府购买服务这种财政保障方式之外,政府还可以将人民调解委员会的工作经费及调解员的报酬、津贴,纳入财政预算予以保障,并推进“以奖代补”的激励保障模式,谁调解奖励谁,绩效挂钩.
(二)推进专门性人民调解委组织的建立和发展
近年来,交通事故、劳动争议、医疗纠纷、物业管理、土地征用、农村土地承包调整、移民和城市拆迁、环境污染、消费者权益保护、校园伤害等行业和领域的矛盾纠纷比较突出.为化解这些突出的社会矛盾,应尽快成立相应的专门性调解组织,使人民调解贯穿到各个纠纷热点领域,有效发挥其“基层调解、区域调解、裁前调解、诉前调解”的作用.
(三)吸收多元角色参与调解过程
无论是地域性的人民调解组织还是专门性的民间调解组织都应借助各种社会力量和资源来统筹化解矛盾与纠纷.应注意吸纳律师志愿者、外聘法律专家、社区中威望较高的“老娘舅”、 “和事佬”等进入人民调解委员会,作为非常任的调解员.特别是专门性的调解组织,更应该配备一定数量的熟悉法律或者专业技术知识、公道正派、热心调解事业、有较强的群众工作能力的专*人民调解员.为提高人民调解委员会的专业水平,除了吸纳专家直接进入队伍之外,还可以通过建立专家咨询机制,提高工作水平.比如,在交通事故人民调解工作中,请专家授课指导,设立保险机构联络员等,在医疗纠纷化解中,建立了医学和法律专家库,提供智力和法律支持.山东省济宁市医患维权协会为满足协会正常工作的开展,组建了医疗责任评定专家库,设立了以资深医学和法律专家为核心的工作团队,划分为医疗责任评定事务部、法律事务部、调解事务部等7个部门,并明确各自职责范围.专家咨询机制,既中立权威,又方便灵活,既能保证专业性,又能赢得群众的信赖和认可,从而为调解打开突破口.
(四)推进人民调解员的职业化
近年来,随着经济的迅猛发展,各种社会矛盾凸显,特别是涉及征地拆迁、劳动关系、医疗纠纷等矛盾日益增多,急需一支职业化、稳定性高的人民调解员队伍.通过建立职业化制度,能较好地掌握调解员的调解能力,一旦出现矛盾纠纷,便能迅速、准确地做出反应,抽调相应的调解员,将矛盾及时化解在萌芽状态.对此,可将人民调解员确立为社会公益性岗位,在矛盾多发所在地的调委会或人民调解工作室,向社会公开招聘职业调解员,建立薪酬保障、职业准入、培训考核、名册备案、职称管理等职业化管理机制.在调解员职业化基础之上,可以建立个案联调机制,调处重大疑难复杂矛盾纠纷.
(五)大力推进人民调解工作的规范化建设
人民调解组织要真正发挥作用和影响力,需要建立良好的、规范化的工作机制和制度.为此,要建立健全学习、例会、排查、重大纠纷讨论、公开公示等一系列规章制度；要认真遵循公开公平公正、依法、平等自愿、不限制当事人诉讼权利的基本原则,进一步规范人民调解工作流程,完善运行机制,确保人民调解工作公正、合法开展.要加强人民调解工作信息反馈和纠纷统计的规范化建设,切实提高调解文书质量,不断提高人民调解工作的规范化水平.
劳动争议调解组织:本市将在环保和拆迁领域建立人民调解组织[北京新闻]
(六)持续推进民间调解组织的建立和发展
除了人民调解委员会之外,政府还可以与社会合力创建社会矛盾化解的新机构,作为人民调解委员会的延伸或补充,推动社会矛盾化解.无论是对于人民调解组织,还是民间调解组织,政府都应该以平等对待,并给予支持,具体来说,政府首先要对其组织的成立上给予支持,其次要购买其提供的服务,三是要采取一定的形式明确其社会矛盾化解的责任和任务.
（七）加强民间调解组织的自身建设
对于民间调解组织来说,其完善的内部管理制度和工作制度、规范的调解程序等自身建设是推动其持续参与社会矛盾治理的前提条件.
首先,要建立完善的内部管理制度和工作制度.山东省济宁市医患维权协会作为专门性的民间调解组织,就特别注意内部管理制度的完善,其不仅建立了重大活动报告制度、会员大会制度、换届选举制度、财务管理制度等重要制度,还结合自身实际需要,建立了劳动管理制度、工作人员岗位职责量化考核规定、工作人员质量量化考核标准,以及办公用品管理制度、卫生管理制度、车辆管理制度、档案管理制度等一系列工作制度和规范.这些工作制度的建立对于任何一种社会调解组织来说,都是非常必要的.
其次,要建立规范的调解程序.专业性、中立性、公正性等组织属性对于社会调解组织来说至关重要.只有做到专业、中立和公正,社会调解组织对于社会矛盾和纠纷的调解才能令人信服,这也是其长久发挥影响的重要前提.规范的调解程序是保证社会调解组织专业性、中立性和公正性的重要条件.山东省济宁市医患维权协会在调解程序的规范上表现突出,其在受理委托、收集证据,到审阅资料、责任初议、专家组责任评定、定调解方案、沟通调解、签署调解协议、履行协议回访等环节,建立了一套严格规范、衔接有序的工作程序.这套工作程序对于协会保证调解的公正和高效起到非常重要的作用.
（八）建立长效保障机制
社会调解组织的中立性和专业性较强,而权威性较弱,因此,社会调解组织参与社会矛盾治理的长效保障机制主要来自于政府的支持,政府对其或予以法律保障、或予以政策支持、或增强其权威. “李琴人民调解工作室”、小小乌调解委员会、 “和事佬”协会、山东省济宁市医患维权协会的成立过程都表明,当地政府有关部门的大力支持是这些社会调解组织得以改革或建立并持续发挥影响的重要支撑.
首先,对于社会调解组织予以法律保障.山东省济宁市医患维权协会的建立得到了当地市政府相关部门的大力支持,济宁市综治办、卫生局、公论文范文、司法局联合下发了《维护医疗机构正常医疗秩序的通告》、市政府办公室印发了《济宁市医疗纠纷防范处置办法》,明确了协会的地位、作用和政府各有关部门在调处医患纠纷方面的相应责任,为调解医患矛盾的开展提供了有力的法律保障.
其次,增加社会调解组织的权威.山东省济宁市医患维权协会成立初期邀请了司法局、卫生局等有关部门负责人在协会*,显现了协会的政府背景,也较好地克服了初期运行遇到的困难.同时,当地政府还采取多项措施,增强协会的代表性和权威性,比如确定其业务主管部门为济宁市司法局,理事会由卫生、司法、社会治安、群团等部门及医疗机构组成.当然,在增加社会调解组织的权威的同时,要注意对其自治机制的培育.一般而言,在组织成立之初,政府的支持和赋权非常重要,当组织发展成熟之后,要推进其自治性的发展,防止行政权力对于组织的过渡干预.小小乌调解委员会的挂牌成立也源于当地司法行政机关的主动而为.不过,小小鸟调解委员会是人民调解制度发展的一种新形式,即由司法行政机关授予民间组织以人民调解委员会资格,并对其进行监督管理,这种方式很好地结合了民间组织的热情与政府的权威.
第三,增加对社会调解组织的政策支持.对社会调解组织的政策支持主要体现为政府购买社会调解组织的服务这一方面.政府购买服务体现了公平原则,也有助于保障社会调解组织的可持续发展,同时,防止服务收费导致调解不公的现象出现. “李琴工作室”的运作模式就是江苏街道以政府购买服务的方式,与“李琴工作室”签订协议,每年出资1 2万元为辖区内居民购买专业化的民间纠纷调解服务.政府通过资金投入对人民调解进行支持、扶助和利用,在不改变人民调解原有性质和运行方式的前提下,通过资金投入提供其生存发展的条件.
（九）建立联动机制
在完善行政调解、司法调解和信访调解各项制度的基础之上,要建立行政调解、司法调解、信访调解和民间调解之间的联动机制.
第一,建立社会矛盾治理的横向部门联动.一要进一步加强多方联动的衔接配合；二要进一步提高多方联动调解的能力和水平,为此,要努力打造一支懂政策、懂法律、会调解的专职人民调解、行政调解、司法调解和仲裁调解工作队伍：三是进一步加强大调解工作机制建设,建立预访排查机制、分析调处机制、督办处置机制、联席会商机制：四是注重吸纳共青团、律师事务所、行业协会等社会力量在社会矛盾排查和调解方面发挥更大的作用.
第二,建立信息共享机制.政府主管部门、司法部门、检察监察部门、各类调解组织、各种协会和社会团体之间应’建立常规化的信息交流和共享机制,及时将各类纠纷产生的原因、存在的隐患以及相关建议、意见等相互交换,最大限度地预防各类纠纷的发生.
第三,要加强司法调解、人民调解、行政调解在程序对接、效力确认、法律指导等方面的协调配合,逐步形成资源共享、力量共用、良性互动的“大调解”工作网络体系.在人民调解与人民法院衔接配合方面, 司法局在法院设立窗口,派驻人民调解员参与法院调解,积极推广诉前告知人民调解、诉中委托人民调解、诉后执行和解调解,对经人民调解、行政调解、行业调解或者其他具有调解职能的组织调解达成的协议,相关法院应确认其效力,符合强制执行条件的,应依法及时执行；在与人民检察院衔接配合方面,要进一步加强人民调解与刑事和解衔接；在与论文范文机关衔接配合方面,要进一步加强驻论文范文派出所人民调解工作室建设,积极推进人民调解与治安行政调解衔接联动：人民调解与其它行政调解的衔接配合也要积极探索、逐步推进.
山东省济宁市医患维权协会在具体的调解过程中,特别注意各种调解机制之间的联动,它以协会为载体,争取市司法局、卫生局、医学会、仲裁委先后在协会设立了医患纠纷人民调解委员会、医疗事故争议行政调解办公室、医疗事故技术鉴定受理处、医疗争议仲裁庭,市中区人民法院在协会设立法官工作室,对人民调解不能达成协议的,可以随时通过以上窗口受理,其他渠道也可随时先行委托协会人民调解.目前城区基层人民法院已将所有医疗诉讼案件先行委托协会人民调解.协会有机链接人民调解、行政调解、仲裁、诉讼等其他多种渠道,满足了医患多元化诉求需要.
总之,社会矛盾的治理,在治理主体上,既需要党和政府及其职能部门、司法体系的联动,同时,也需要人民群众、社会组织的参与,尤其是社会调解组织在社会矛盾和社会纠纷的化解中发挥重要作用.因此,我们一方面要加快人民调解制度的改革和创新,另一方面,要积极推动民间社会调解组织的建立和发展.
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