简介:本文是税收优惠和政策评估相关论文如何怎么撰写与优惠政策相关论文如何怎么撰写.
摘 要：地方税收优惠政策泛滥是中国财税领域长期存在且饱受争议的问题,积弊已久的税收优惠政策已经严重干扰到了市场资源配置与竞争公平性.2014年国家出台了系列政策,对地方税收优惠政策进行清理,采取“一刀切”的方式,要求坚决取缔一切不合法、不合规的地方优惠政策,忽视了地方政府利益现实诉求和区域经济发展差异,未全面调整处理好优惠政策背后的与地方利益关系,导致执行半年的清理行动搁置.因此,接下来的税收优惠清理行动需要兼顾地方利益诉求与央地关系调整,围绕建立税式支出预算监测报告机制,使税收优惠的作用及因此减少的税收收入显性化,并纳入预算管理程序;统筹结合税制改革,调整税收优惠清理路径;研究赋予地方一定税收优惠立法权的可行性,完善转移支付机制等顶层设计,以全面深化税收优惠体制改革.
关键词： 税收优惠政策;清理;价值取向;政策效果;顶层设计
中图分类号：F812.42 文献标识码： A 文章编号：1003-7217（2020）06-0079-07
一 引 言
地方税收优惠政策是中国长期存在且饱受争议的制度之一.其一方面在地方经济发展,尤其是落后偏远地区的经济推动中起到了重要作用;另一方面,长期以来积累的众多税收优惠政策已经干扰到了市场资源配置与竞争公平性.自1987年国务院发布《关于严肃税收法纪加强税收工作的决定》（国发[1987]29号）以来,中国的地方税收优惠政策清理就一直处于间歇性整顿与放松循环阶段.一旦严抓,地方政府就收紧税收优惠政策;阶段性整治结束之后,地方政府又重新扛起税收优惠的旗帜招商引资,以拉动地方经济发展.随着中国经济进入新常态,依靠税收竞争来发展地方经济已经变得不可持续,弊端逐渐显现[1,2].为此,《关于全面深化改革若干重大问题的决定》和十三五规划财税体制改革,均提出要改革市场监管体系,实行统一的市场监管,清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法,严禁和惩处各類违法实行优惠政策行为.尤其是针对区域税收优惠政策的规范管理,《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》国发〔2014〕62号文件根据中国十八届三中全会精神,开始整肃财经纪律,彻底整顿各类地方税收优惠政策,但文件精神并未得到有效落实.因此,《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发〔2015〕25号）不得不中止了仅实施半年的清理行动[3].而国发[2014]62号文件的税收优惠政策清理效果如何,未来将何去何从,都是“十四五”财税体制改革领域中不可回避的问题.
目前,研究清理中国税收优惠政策的文献主要从两个方面展开：一是税收优惠政策的经济后果与功效：包括高新技术产业发展[4-6]、RD研发投入[7]的关联研究等;二是分析税收优惠政策存在的内在逻辑：主要从法律层面为规范税收优惠政策出谋划策,作出合理性论证界定[8-11].但均未集中考察清理税收优惠政策的执行效果、顶层设计与具体路径选择问题,导致税收优惠政策清理在实践执行中缺乏理论与实践支撑.因此,本文以国发〔2014〕62号与国发〔2015〕25号税收优惠政策清理行动为契机,通过梳理比较历次税收优惠政策清理行动的价值取向与实践效果,提出新一轮规范税收优惠政策的顶层设计思路,包括建立税式支出预算监测报告机制,统筹结合税制改革,调整税收优惠清理路径,研究赋予地方一定税收优惠立法权的可行性,以完善转移支付机制等内容.
二 税收优惠政策清理的历史变迁与价值取向
(一)税收优惠政策清理的发展与变迁
自改革开放以来,为了规范地方政府之间的无序竞争,政府曾多次提出规范减免税和税收优惠规范整顿行动[12,13].但是从1987-2008年国务院发布的地方税收优惠政策清理问题、主要内容和措施来看（见表1）,税收优惠政策泛滥,而且税收优惠政策清理整顿效果均没有达到预期目的,清理效果浮于表面,违法减免税问题依然存在,且出现反弹反复.
国务院最早于1987年发布《关于严肃税收法纪加强税收工作的决定》（国发[1987]29号）.由于当时税收征收手段滞后,信息化程度低,分税制也尚未实行,财政长期处于入不敷支的状态[3].如果继续任由地方政府出台税收优惠政策,将导致税收状况的进一步恶化.因此,政府又在两年内连续出台了《关于整顿税收秩序加强税收管理的决定》（国发[1988]85号）与《关于清理整顿和严格控制减税免税的意见》（国发[1989]1号）文件,要求地方政府逐项审查严控减税免税口子,指定专人负责整顿工作,逐级进行督促检查和验收,加大征收力度.这三次清理行动的重心均在于地方政府的自查,要求地方政府将税收优惠政策清理,不得与税收立法相违背.但地方政府往往抱着法不责众的想法,想要其自断GDP发展的财税工具是十分困难的,这就导致清理行动半途而废.
随后,1994年分税制改革在明晰与地方税收分成比例的基础上,规定了必要的减免税具体明细和税收优惠政策管理权限,并要求任何地区和部门不得规定减税、免税项目.此次税收优惠政策的清理为考核地方政府税收优惠树立了新的标准,并取得了一定成效,但仅仅依靠单一的清理政策是难以抑制地方政府对于税收竞争偏好的[3].从1998年和2000年颁布《国务院关于加强依法治税严格税收管理权限的通知》（国发[1998]4号）和《国务院关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》（国发[2000]2号）中可以发现,地方政府开始另辟蹊径,避开了减税免税常规途径,转而通过缓税、欠税和先征后返等方式以达到税收优惠竞争的等效目的.这也暴露了中国税收优惠政策的清理一直是滞后的,缺乏有效的监测管理体系是中国地方征收中的重大缺陷.
此后,“打补丁”的税收优惠政策清理治理思路依旧没有得到改变.2002年出台的《关于对部分地区违规制定先征后返等减免税政策问题的通报》（国办发[2002]5号）,仅增加了“未清理税收优惠政策的,将扣减对该地区的转移支付和专项补助,并追究责任”等比较乏力的治理手段.缺乏系统性根治办法的地方税收竞争直接导致再次出台《清理检查开发区税收优惠政策督查方案》（国税函[2004]349号）,以应对如雨后春笋般出现的开发区税收优惠的问题.不同形式的税收优惠形式你方唱罢我登场,屡禁不止,并且随着时间的流逝,政策监管效用出现下降,致使地方政府又重开减税免税口子.不得不再次出台《关于坚持依法治税严格减免税管理的通知》（国税发[2008]73号）,重新严申减免税的权限和违法责任.然而,随着金融危机的出现,各地为了配合经济发展战略方针,纷纷想方设法振兴拉动地方经济,以往的税收优惠政策清理规范文件开始被选择性遗忘,地方税收优惠政策又死灰复燃.
总的来说,1987-2008年主导的税收优惠政策清理行动始终停留在头痛医头、脚痛医脚的治理思路上,没有超前地从监督管理机制出发,统筹安排与地方的利益关系,一味地堵是无法抑制地方政府的利益诉求的.尤其是随着金融危机等宏观环境恶化,地方政府牵扯到了太多利益关系,不得不再次放开税收优惠的口子以谋求地方经济发展.
(二)税收优惠政策清理的内在价值导向
从1987-2008年清理行动发展与变迁中可以发现,主导的税收优惠政策清理没有取得理想成效的根本原因在于地方政府的消极应对与不作为.
税收优惠政策整顿清理本质是与地方之间的一种利益调整博弈行为,地方政府通过税收竞争与税式支出竞争来争取更大的利益,吸引企业投资拉动经济,进行产业升级.而政府则不希望看到地方之间无序的竞争,试图维护公平的市场竞争环境,促进形成全国统一的市场体系,发挥市场在资源配置中的决定性作用.但从中国区域经济不均衡发展来看,税收优惠政策的存在是必然的.不同地区基础条件的差异性注定了中西部地区将享受到更多的税收优惠政策.而且对于税收竞争需要一分为二地来分析：一方面,地方政府的税收正当竞争权在发挥地方政府积极性方面起到了巨大的推动作用,多年来利用财税工具和政策落实经济发展规划,对招商引资,提升产业,创造就业作出了巨大贡献.另一方面,随着我国各地出台的区域性税收优惠政策不断累积,税收政策的统一性和公平性受到了较大的冲击[2],中国整体经济的发展走势与驱动也遭遇了阻碍.尤其是在创新驱动战略的导向下,税收优惠政策泛滥很大程度上阻碍了企业创新的步伐与意愿,损害了资本市场的资源有效配置功能,拉大了地区间经济、社会、文化差距,使得公平成为弥足珍贵的价值目标.因此,打破已经形成的利益格局,在博弈中占到更大的优势将会是税收优惠政策清理的核心价值取向.
既然税收优惠政策清理在本质上就是一种利益调整博弈行为,那么,税收优惠政策清理行动就不能简单地采取“一刀切”,无视地方政府利益现实诉求和区域经济发展差异.如果税收优惠政策清理脱离了地方政府的利益訴求,将意味着中西部偏远地区在“十四五”经济转型升级中会进一步滞留,企业与投资会进一步向基础条件完善的东部沿海地区聚集,从而生产要素相对落后的中西部地区经济发展环境将急剧恶化,区域经济发展差异将进一步扩大.这种税收优惠政策清理虽然能够解放市场资源配置的束缚,但显然不符合当前大力发展中西部经济、“一带一路”发展等“十四五”规划的战略意图.
三、2013-2019年税收优惠政策清理的政策评估
根据对1987-2008年税收优惠政策清理的经验总结,以及内在价值取向分析,可以认为地方区域性税收优惠政策清理必须解决与地方之间的利益调整博弈,妥善安排好不同地区税收优惠政策清理后的利益平衡关系.因此,下面以地方政府间利益博弈与统筹为切入点,来审视评价2013-2019年税收优惠政策清理的内在价值.与1987-2008年清理行动相比,2014年实施的税收优惠政策清理具备了三个异质性特征与成效：
(一)最严厉的税收优惠政策系统性排查、清理行动
2014年的税收优惠政策清理行动始于2013年底全国税务工作会议上释放的信号：2014年工作部署要进一步清理税收优惠政策.无独有偶,2013年底发布的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》同样指出,要按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则,加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理.随后,在部分地区试点经验与总结的基础上,国务院颁布了《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》国发〔2014〕62号文件.清理程度无论从广度还是深度来看,都远超1987-2008年清理行动（见表2）.首先,文件要求通过专项清理行动,排查本地区、本部门制定出台的各类税收优惠政策,包括与企业签订的合同、协议、备忘录、会议或会谈纪要以及“一事一议”等形式的请示、报告和批复;其次,对于违法、违规的税收优惠政策要一律停止执行,并发布文件废止没有法律规范的优惠政策;最后,执行上报系统性排查结果,每项保留的地方税收优惠政策都要说明原因,停止再开税收优惠政策口子.上述清理行动的成效是显著的,在短短半年时间内,地方就废止了部分过期、不合法、私自制定的税收优惠政策.并将清理整顿成效上报到了,使得首次了解到了现阶段地方税收优惠政策的整体面貌和清理对象规模,为后续清理行动打下了坚实基础.
(二)建立长效监测体系
2014年税后优惠政策清理的另一特征就是提出建立长效监测体系,一改以往“头痛医头,脚痛医脚”的阶段性整顿清理行动范式,创新地提出建立税收优惠政策的评估和退出机制、健全考评监督机制、建立信息公开和制度以及强化责任追究机制等.试图将前期排查的区域性税收优惠政策纳入统一监管体系之中,着眼于建立长效动态机制.但是2015年《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发〔2015〕25号）的出台暂缓了这一长效监测体系的推进,致使此轮税收优惠政策清理行动未能形成“—地方”申报、评估、审批、后续监督的一体化互动长效机制.仅从《税收减免管理办法》国发〔2015〕42号文件中初步明确核准类和备案类两类减免税类型,将未清理的地方税收优惠政策纳入监管,并在政策存续期逐年审查;以及在《关于修改《税收规范性文件制定管理办法》的决定》国发〔2019〕50号文件中限定了税务规范性文件制定权限,将制定税收优惠政策的权利集中于.虽然此轮后续改革收紧了税收优惠政策的制定权限,加强了对已有税收优惠政策的监督,但从清理价值导向和体系建设上来评判,税收优惠政策清理的效果并不显著,缺少了监测体系系统性架构的内容.
(三)对赋予地方政府税收优惠自主权的思辨
事实上,国发〔2014〕62号与随后一年出台的国发〔2015〕25号文件可以视为一个整体.2014年的税收优惠政策专项清理排查与2015年的继续执行部分未到期优惠政策都是兼顾市场竞争公平与地方政府区域经济发展客观差异的意图表现.这表明开始将地方政府的利益诉求纳入到税收优惠政策统筹安排体系建设之中.尤其是在经济下行压力增大的背景下,为了不打击地方政府积极性,提出平稳过渡执行税收优惠政策专项清理工作.国发〔2015〕25号的另一个重要作用就是提供了一定的政策缓冲和弹性空间,避免地方政府与企业已签订的部分税收、土地优惠协议陷入毁约尴尬.因为如果一旦取消相应的优惠政策,基础设施较差的区域或许彻底失去招商竞争力.所以,国发〔2015〕25号作为本轮税收优惠政策的后半部分,已经开始意识到地方政府利益诉求的客观存在性[14],重视与地方在税收优惠利益博弈中的把握,将赋予地方政府一定税收优惠自主权纳入政策规划研究之中.在随后的优惠政策存续期间,即2015年《税收减免管理办法》和2019年《关于修改〈税收规范性文件制定管理办法〉的决定》也未涉及地方政府遗留税收优惠政策强制清理的内容.进一步表明地方政府的利益诉求在此轮税收优惠政策清理行动后半阶段中得到保障.
综上,此轮税收优惠政策清理行动经历了“系统排查,强势清理,低调收尾”的过程,在与地方政府利益博弈调整过程中取得了重大效果.虽然国发〔2014〕62号文件税收优惠清理行动仅实施半年,但其带来的影响毫无疑问是深远的,为财税体制其他领域的协同改革提供了重要保障和支撑.而且国发〔2015〕25号文件将地方政府税收竞争的客观现实需求纳入到政策制定中,为解决积弊已久的税收优惠政策清理背后利益关系提供了重要方向与切入点.历史的经验告诉我们,中国经济之所以能在过去30多年中走出一条持续高速增长的轨迹,在很大程度上依赖于地方之间你追我赶、竞相迸发的竞争力.在经济发展步入新常态的现实背景下,保持经济的中高速增长仍然离不开地方政府的积极性.而地方政府的积极性,必然要建立在相对稳定的央地财政关系基础之上[8].总的来说,此轮税收优惠政策清理实施路径与以往截然相反,采取了以一种高压态势、全方面覆盖的地毯式规划清理,起到震慑、警示作用,以获取地方税收优惠政策的真实状况.目前在与地方的利益调整中,地方政府税收优惠政策已经被置于博弈层面,但是现有改革措施还没有全面撬动地方政府对所辖税收优惠政策的利益调整.尤其是在给予地方政府多少税收优惠政策制定权利,不同地区间的税负差异等问题上,缺乏相关顶层设计与统筹安排.表明此轮税收优惠政策清理虽然已经达到了初步设想,但是依旧任重而道远.如何破围、如何通过机制设计与税收优惠政策利益调整,将区域经济差异、地方发展、市场竞争公平、后疫情经济恢复等因素融入到税收优惠政策的机制设计中,是下一轮税收优惠政策清理,以及深化财税体制改革,发挥市场资源配置功能效率最大化的重要内容.
四 税收优惠政策清理的顶层设计与统筹
既然地方与之间的利益协调与重构是税收优惠政策清理的价值取向,且现阶段出台的税收优惠政策清理已经系统性地排查了各地区存在的税收优惠政策.因此,新一轮税收优惠政策清理需要科学统筹与顶层设计,从机制建设与地方利益调整出发,更多地考虑地区发展差异性与需求异质性;结合财税体制改革的内容和进程,研究赋予地方政府一定税收优惠立法权利等顶层设计,全面深化税收优惠体制改革.具体可以从以下三方面进行统筹：
(一)建立税式支出预算监测报告机制
在整个税收优惠政策清理历史进程中,建立对地方政府的税收优惠政策长效动态监测机制是最为关键的一个环节.2013-2019年税收优惠政策清理仅将地方政府的税收优惠政策纳入管控,并未对税收优惠所带来的税收损失、受益范围以及存续期间进行测算评估和动态调整,从而导致税收优惠政策清理和顶层制度设计缺乏科学的决策依据.因此,可以借鉴西方国家财政预算管理体制中税式支出预算的内容,构建税式支出制度.所谓税式支出制度,即测算每项税收优惠政策所导致的税收损失,编列按税种和按政策目标的预算,作为正式预算报告的附录[10].构建税式支出制度,对税收优惠政策执行成本的透明化、税收优惠政策效益的公开化以及税收优惠政策管理的规范化具有至关重要的推动作用.从而保证在充分发挥税收优惠激励作用的同时,将因税收优惠而减少的税收收入显性化,纳入预算管理程序.
(二)统筹结合税制改革,调整税收优惠政策清理路径
孤立地清理税收优惠政策已经被证明是不符合税制改革现实需求与供给侧改革战略导向的[9].2013年后税制改革的一个重要变化就是在维持税负稳定的基础上,通过结构性调整完善税制结构.因此,税收优惠政策的清理过程也应当统筹结合税制改革,调整税收优惠政策清理路径,实现与直接税、间接税改革,税收征管、税收立法的协调统一.具体而言,需要配合做到以下方面：（1）明晰税收优惠政策清理与减税的差异.当下对于税制改革的宣传过分突出了减税所带来的政策效果,而忽略了通过优化税收结构,促进结构性改革以及发挥其调节功能方面带来的成效.“减税至上”逐步成为税种改革的唯一标准.这样的舆论环境从各个方面不断阻碍着税收优惠政策清理与规范统一的发展,导致2013-2019年税收优惠政策清理行动的暂时性中断.此外,税收优惠政策清理并非杜绝一切税收优惠政策,其清理的对象是那些扰乱市场公平竞争、不具有推广效应、损害社会福利的违法税收优惠政策,合法的税收优惠政策仍会保留.（2）统筹安排税收优惠清理与税制改革间的税负平衡,有效保持整体推进,以整体战略的思维来审视税收优惠政策的清理行动[12,13].将增值税、消费税、资源税和環境税的改革路径与税收优惠政策清理相结合,通过试点测算与宏观调控保证税收优惠政策清理的外部性与税制改革相协调.（3）梳理税收征管职责,完善信息系统建设.合理的顶层设计需要强而有力的执法部门.为了保障税收征收的完整与透明,必须不断推进税收征收管理信息系统的现代化建设,建立、健全税务机关与政府其他管理机关的信息共享制度,并根据税收征管法征求意见稿的指导思想,明确征管职责划分,创新纳税服务机制,转变征收管理模式,切实保证在征收环境中不存在变相税收减免优惠的现象.（4）推进税收法治化[9].推动税收法治化不但是贯彻中国十八届四中全会“依法治国”精神的必然要求,也是建立、健全现代财政制度的必要条件[15].税收涉及社会各个阶层大众的切身利益,具有颇高的社会关注度.因此,税收法治化是财政法治化的重要前提.目前我国仅有三种税种立法,因此推动税收法治化面临较大的压力.“十四五”时期,应在协调好改革与立法之间关系的前提下,规划好立法顺序,积极推动税收法治化发展.税收优惠政策之所以过多、过滥,根源在于“政出多门”.税收优惠政策清理虽然可以解决过去税收优惠所遗留的问题,但难以确保新一轮税收优惠政策不会重蹈覆辙.尤其在后疫情时期遏制地方政府税收竞争冲动,必须借助于强有力的法律保障.
（三）研究赋予地方一定税收优惠立法权的可行性,完善转移支付机制
考虑到税收优惠政策清理带有明显的“-地方”利益调整特征,如何减少成本,发挥地方政府的主观能动性,是当前后疫情时期推进税收优惠统一规范必须解决的问题.完全否认地方政府正当的税收竞争权,既无必要,也不现实：一方面,规范的税收竞争可以提高生产要素在区域间的流动,实现资源配置的有效性;另一方面,透明的税收竞争还可以抑制辖区内行政官员对公共权力滥用的现象,使交易成本减少甚至趋向于零,从而提高社会福利[16].因此,通过规范、透明的权力分配机制设计,赋予地方政府一定的税收优惠立法权,将其显性化、合法化,可能是地方政府意志体现的重要途径.同时,地方政府对其所辖区域的经济发展状况最为了解,由地方政府来把握区域税收优惠的原则与空间更具有客观真实性.此外,地方权力机关掌握一部分税收立法权,并不违背税收法定主义[9],研究赋予地方一定税收优惠立法权的可行性是体制创新的重要法理基础.
此外,财政转移支付也是后疫情时期促进地方政府经济发展的重要制度设计.但相较于税收优惠,转移支付制度在财政资金转移或财政平衡制度方面有着更大的优势.一方面,其更有利于地方政府弥补地区财政不足,摆脱发展乏力的困境;另一方面,其对税制公平和量能课税的损害程度远低于税收优惠政策.此外,由于交通、区位、人力资源等劣势,一些边远地区即使符合税收优惠的条件,吸引资金和项目依然十分困难,难以实现促进地区经济发展的政策制定初衷.因此,税收优惠未必就是实现地区发展最有效的手段,在赋予地方一定税收优惠立法权之外,进一步完善地方转移支付同样是可行的措施.
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（责任编辑：宁晓青）
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